Auto Contencioso-Administrativo 1210/2023 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 1485/2023 de 17 de octubre del 2023

PRIMERO.- La resolución impugnada denegó el derecho de asilo y la protección subsidiaria solicitada por la demandante , nacional de Venezuela, al no apreciarse en el expediente las circunstancias que acrediten la procedencia de tal petición de acuerdo con la Convención de Ginebra de 1951.

En concreto razona que " El interesado no refiere problemática alguna relacionada con la protección internacional, alude a la situación económica y social en la que se encuentra su país de origen. Indica que solicita protección internacional para obtener la documentación que le permita trabajar legalmente en el país".

La eficacia de la actuación administrativa, constitucionalmente reconocida en el artículo 103.1 de la Constitución , impone que los actos de las Administraciones Públicas nazcan con vocación de inmediato cumplimiento, esto es, que sean inmediatamente ejecutivos ( artículo 38 y 98 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). Los actos administrativos producen efectos desde la fecha en que se dicten ( artículo 39.1 Ley 39/2015), por lo que su impugnación, primero en vía administrativa y luego en sede jurisdiccional, no produce la suspensión automática de su ejecución.

La Ley 29/1998 de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, regula las medidas cautelares en sus artículos 129 a 136. El artículo 129.1 de la citada normativa establece que los interesados podrán solicitar, en cualquier estado del proceso, la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia. Como circunstancias a tener en cuenta para acordar o no la medida cautelar, el artículo 130.1 afirma que previa valoración de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse, únicamente, cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso, añadiendo el apartado segundo del referido artículo que la medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave para los intereses generales o de tercero, que el Juez o Tribunal ponderará de forma circunstanciada.

Cuando las exigencias de ejecución que dicho interés público presenta son tenues, bastarán perjuicios de escasa entidad para provocar la suspensión; por el contrario, cuando aquella exigencia sea de gran intensidad, sólo perjuicios de muy elevada consideración podrán determinar la suspensión de la ejecución, en su caso.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha señalado con reiteración que los daños y perjuicios invocados por la parte recurrente para obtener la medida cautelar han de acreditarse, al menos indiciariamente, para que el Tribunal pueda acordar la medida solicitada, pues no cabe olvidar que la suspensión de la ejecutividad del acto tiene siempre carácter excepcional, añadiendo que la apariencia de buen derecho -"fumus boni iuris"- exige, para que determine la procedencia de la tutela cautelar, que exista o pueda existir un "periculum in mora" para el derecho que se solicita, por lo que es indispensable que el derecho sobre el que se pretende la cognición cautelar aparezca como probable, con una probabilidad cualificada.

SEGUNDO. - En el supuesto de autos, la parte recurrente solicita la adopción de la medida cautelar de suspensión del acto impugnado con el fin de lograr suspender la obligación de salida obligatoria que acompaña al acuerdo de denegación de la protección internacional en tanto se estudia el caso y se adopta la decisión pertinente.

Sin embargo, ni el alegato que fundamenta la petición de suspensión ni el relato que recoge la resolución impugnada dan razón de un riesgo de persecución por motivos de raza, religión, nacionalidad, motivos políticos, pertenencia a un grupo social etc en los términos establecidos en la Ley 12/2009, de 30 de octubre, o en la Convención de Ginebra de 1951 y el Protocolo de Nueva York de 1967.

El Tribunal Supremo expresa con reiteración (por todas, sentencias de 14 de octubre de 2008 -dictada en el recurso de casación núm. 193/07 - o de 17 de septiembre de 2009 -dictada en el recurso de casación núm. 3660/08), que la valoración de la medida cautelar, ha de atender primordialmente a la apariencia de riesgo de persecución por alguna de las razones que justifican la concesión de asilo, lo que ha de valorarse en función de las condiciones objetivas del país de origen, y también en función de las circunstancias personales del solicitante de asilo, sin olvidar que también existe un interés público en que la institución del asilo no se desnaturalice y se transforme en un mecanismo de emigración fraudulenta.

En el supuesto que nos ocupa, no se aprecia en las alegaciones del recurrente que existan temores fundados de persecución por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, pertenencia a determinado grupo social, de género u orientación sexual, que permitan reconocer la suspensión de la ejecución que se demanda a través del incidente cautelar.

TERCERO.- De ahí que en defecto de una apariencia de riesgo de persecución debe prevalecer el interés público, tal y como ha destacado reiterada doctrina acerca de esta materia. En efecto, en la sentencia de 15 de febrero de 2016, el Tribunal Supremo señala: "Por lo que respecta a su expulsión y la vulneración del principio de no-devolución y la posible pérdida de la finalidad legítima del recurso caso de no acordarse la medida de suspensión solicitada, debe señalarse que, a reserva del examen de fondo que la Sala de instancia haga en su momento de la veracidad y naturaleza de las circunstancias a las que se refiere, el examen liminar no permite acceder a la suspensión solicitada pese a las posibles consecuencias que la misma pudiera acarrear en relación con su permanencia en España, en detrimento de los intereses públicos asociados al recto uso del derecho al reconocimiento de la condición de refugiado y del derecho de asilo. Así lo afirmamos ya en nuestra sentencia de 18 de marzo de 2011 (rec. 1698/2010 ) y se reiteró en el ATS de 6 de marzo de 2014 (rec. 2957/2013 ), pues de otro modo toda petición cautelar en relación con una denegación de asilo determinaría la automática suspensión de la ejecutividad de tal medida, al margen de las circunstancias objetivas y personales invocadas, sin que esta conclusión sea asumible. Por lo demás, si no se aprecia una apariencia de buen derecho respecto a la situación de persecución descrita ni un peligro real derivado de su eventual retorno...., es claro que tampoco procede considerar vulnerados el art. 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y/o del "principio de no devolución o non refoulement" establecido en el art. 33.1 y 32.3 de la Convención de Ginebra de 1951" ni la "doctrina internacional europea establecida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo, especialmente en su sentencia de 15 de noviembre de 1996 " al respecto, tal y como afirmamos en la STS, Sección 3ª de 21 de junio de 2011 (rec. 4663/2008 )".

A mayor abundamiento, debe recordarse que si bien el artículo 37 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre , dispone que la denegación del asilo determinará la expulsión o la salida del extranjero del territorio nacional, establece también que dicha medida no tendrá lugar "si la persona interesada reúne los requisitos necesarios para permanecer en España en situación de estancia y residencia". En este caso, la expulsión requiere una resolución previa, dictada en el marco de la legislación de extranjería ( artículo 58.3 b) LO 4/2000), que no nos consta se haya producido, razón por la que tampoco se aprecia una necesidad de protección cautelar ante un riesgo real de expulsión.

CUARTO.- La decisión de denegar la tutela cautelar no compromete el derecho a la tutela judicial efectiva ( artículo 24.1 CE), que exige que la ejecutividad de la decisión administrativa pueda ser examinada a través de este cauce, dentro del que se ha de decidir si es procedente o no la suspensión de la ejecución; pero ello no significa que la mera interposición del recurso y la petición de la medida comporte, sin otros requisitos, la adopción de la misma (Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 7ª, Sentencia de 7 abril 1997, Rec. 3098/1994; Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 7ª, Sentencia de 25 septiembre 2002, Rec. 3775/1998). Ello llevaría a despojar con carácter general de la ejecutividad a cualquier acto administrativo, por el mero hecho del recurso contencioso, cosa que no ha sido prevista legalmente en los artículos 129 y 130.1 de la LJCA.

El Tribunal Constitucional (S.S. 78/1996, 148/1993 y 66/1984) ha señalado reiteradamente que el privilegio de autotutela atribuido a la Administración Pública no es contrario a la Constitución, sino que engarza con el principio de eficacia enunciado en el artículo 103 CE y en términos generales la ejecutividad de sus actos tampoco resulta incompatible con el art. 24.1 CE . Ahora bien, el control judicial se extiende también al carácter inmediatamente ejecutivo de sus actos y el derecho a la tutela se satisface facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que este, con la información y contradicción que resulte necesario resuelva sobre la suspensión.

A la luz de esta doctrina es como ha de entenderse la petición cautelar, contemplada desde la perspectiva del artículo 24 CE. En el caso de la protección internacional es necesario despejar la duda de si la petición está basada en una situación real de peligro para la vida o integridad física del peticionario de asilo por alguno de los motivos previstos en la legislación de asilo, y como quiera que este presupuesto no se da, la denegación de la suspensión se ajusta a los parámetros que resultan del artículo 24 CE y 130 de la LJCA.

QUINTO.- Por lo que respecta a las medidas de carácter positivo planteadas a la luz de la Directiva de Acogida, en las que se pretende ya un permiso de trabajo mediante la extensión de los beneficios que se otorgan a los demandantes de asilo con resolución de admisión, ya otras peticiones semejantes, que se amparan en el artículo 2 y 15 de la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional, la Sala se ha pronunciado en muchas ocasiones, razonando lo siguiente:

El artículo 15 no permite reclamar una autorización de trabajo prorrogada, porque el artículo 15 (Empleo) de la Directiva 2013/33/UE dispone que:

1. Los Estados miembros velarán por que los solicitantes tengan acceso al mercado laboral a más tardar a los nueve meses desde la fecha de presentación de la solicitud de protección internacional, cuando las autoridades competentes no hayan adoptado una resolución en primera instancia y la demora no pueda atribuirse al solicitante.

3. No se privará al solicitante del acceso al mercado de trabajo cuando se interponga un recurso, que tenga efectos suspensivos, contra una decisión negativa tomada en un procedimiento ordinario, hasta la notificación de su desestimación.

La dicción del precepto no impone como consecuencias la extensión de la autorización más allá de la finalización del procedimiento administrativo, toda vez que esa autorización de trabajo tiene una vigencia limitada en el tiempo ( artículo 32 y 37 Ley 12/2009). En efecto, una vez que se resuelve la petición de asilo, el demandante queda sujeto al régimen ordinario de extranjería, sin efectos suspensivos, salvo que se acuerde mediante una decisión específica otra cosa ( artículo 29 Ley 12/2009). Por lo tanto, la Directiva no ampara la pretensión.

A su vez, el artículo 2 establece las siguientes definiciones:

c) «solicitante», un nacional de un tercer país o un apátrida que ha formulado una solicitud de protección internacional sobre la cual todavía no se ha adoptado una resolución definitiva;

e) «resolución definitiva», resolución por la cual se establece si se concede o no al nacional de un tercer país o al apátrida el estatuto de refugiado o de protección subsidiaria en virtud de la Directiva 2011/95/UE y contra la que ya no puede interponerse recurso en el marco de lo dispuesto en el capítulo V de la presente Directiva, con independencia de que el recurso tenga el efecto de permitir que el solicitante permanezca en el Estado miembro de que se trate a la espera de su resultado.

Hemos puesto de manifiesto que ni la Directiva tiene los efectos que propone la demandante invocando la Jurisprudencia comunitaria. Así, la STJUE de 19 de junio de 2018 - C-181/2016 establecen los derechos de permanencia y trabajo que postula en vía cautelar. Debemos poner de relieve que el litigio al que da respuesta prejudicial la sentencia de referencia se planteó en términos bien diferentes. En efecto, la decisión de denegación de protección fue anulada, mientras que la de retorno se mantuvo, razón por la que el TJUE consideró que, en tal caso, el principio de no devolución ( entendido como riesgo real de padecer tratos contrarios al artículo 18 de Carta, artículo 33 del Concesión de Ginebra y 19.2 de la Carta) y de tutela judicial efectiva exigían que la decisión de retorno quedara suspendida en sus efectos (párrafo 66 y 67 STJUE Gran Sala 19 de junio de 2018- Asunto C-161-2016) mientras se resolvía el recurso principal.

Nada de ello aparece en el caso que se somete a la consideración de esta Sala. En primer lugar, porque no se aprecia un riesgo que es el primer presupuesto de la medida cautelar y, en segundo lugar, porque aquí no existe ninguna decisión de protección internacional anulada ni una de retorno o expulsión vinculada a la anterior cuya eficacia y vigencia venga directamente anudada a la primera (como por el contrario sucedía en la sentencia del TJUE anotada). En consecuencia, en defecto de los requisitos establecidos en el artículo 130 LJCA, procede mantener la ejecutividad del acuerdo recurrido, y denegar la pretensión cautelar.

A su vez, la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Cuarta, de 14 enero de 2021, C-322/2019 y C-385/2019, no permite acoger sus pretensiones, en tanto que viene a dar respuesta prejudicial a un asunto planteado en términos diferentes, donde lo que se cuestionaba era la aplicación del Convenio de Dublín III y la Directiva de Acogida cuando existe una decisión de traslado a otro Estado miembro de acuerdo con el Reglamento Dublín III. En dicha sentencia se establece que: " e l artículo 15 de la Directiva 2013/33 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que excluye a un solicitante de protección internacional del acceso al mercado de trabajo por el único motivo de que se haya dictado respecto a él una decisión de traslado, de acuerdo con el Reglamento Dublín III".

Ello es así porque un solicitante de protección internacional conserva esa condición mientras no se haya dictado una resolución definitiva sobre su solicitud, lo que incluye las decisiones adoptadas conforme a dicho Reglamento:

63. El artículo 2, letra b), de la Directiva 2013/33 define al «solicitante» como «el nacional de un tercer país o apátrida que haya formulado una solicitud de protección internacional sobre la cual todavía no se haya dictado una resolución definitiva». Al emplear de forma genérica el artículo definido «el», el legislador de la Unión precisa, como indicó el Abogado General en el punto 54 de sus conclusiones, que ningún nacional de un tercer país o apátrida queda, a priori, excluido de la condición de solicitante.

64. Además, este artículo 2, letra b), no establece distinción alguna según que el solicitante sea o no objeto de un procedimiento de traslado con destino a otro Estado miembro de acuerdo con el Reglamento Dublín III. En efecto, esta disposición establece que el solicitante conservará dicha condición mientras «todavía no se haya dictado una resolución definitiva» sobre su solicitud de protección internacional. Sin embargo, como señaló el Abogado General en los puntos 55 a 58 de sus conclusiones, una decisión de traslado no es una resolución definitiva sobre una solicitud de protección internacional, por lo que su adopción no puede producir el efecto de privar al interesado de la condición de «solicitante» en el sentido del artículo 2, letra b), de la Directiva 2013/33 .

65. Esta interpretación literal es conforme, en segundo lugar, con la intención del legislador de la Unión, tal como se desprende del considerando 8 de la Directiva 2013/33 , según el cual esta se aplica en todas las fases y tipos de procedimientos de solicitud de protección internacional, y a todo el período en que se permita a los solicitantes permanecer en el territorio de los Estados miembros en esa condición. De ello se deduce que los solicitantes que son objeto de los «procedimientos de solicitud de protección internacional» establecidos por el Reglamento Dublín III están manifiestamente incluidos en el ámbito de aplicación subjetivo de dicha Directiva y, por consiguiente, en el del artículo 15 de esta.

De otro lado, en estos casos el recurso tiene efectos suspensivos, cosa que no sucede en el caso objeto de examen: El artículo 27 de dicho Reglamento, titulado «Recursos», dispone:

«1. El solicitante [...] tendrá derecho a la tutela judicial efectiva en forma de recurso o de revisión, de hecho o de derecho, contra la decisión de traslado, ante un órgano jurisdiccional.

[...]

3. En caso de recurso o revisión de la decisión de traslado, los Estados miembros establecerán en su Derecho nacional que:

a) el recurso o la revisión otorga a la persona interesada el derecho de permanecer en el Estado miembro en cuestión hasta la resolución del recurso o revisión, o

b) el traslado se suspende automáticamente y dicha suspensión expirará después de un plazo razonable, durante el cual un órgano jurisdiccional tendrá que adoptar, tras un examen pormenorizado y riguroso, una decisión sobre si se concede un efecto suspensivo del recurso o revisión, [...].

Por último, la Sentencia del Tribunal Supremo que cita la demandante ( Recurso de Casación núm. 1314/2022, de fecha 29 de noviembre de 2022), para remarcar lo fundado de su petición cautelar, no permite acoger la tesis que postula. Dicha sentencia aplica el artículo 46.5 de la Directiva de Procedimiento, y expresamente señala que la prolongación del estatuto de demandante de asilo durante la interposición del recurso deja a salvo la excepción del apartado 6, que es la que procede aplicar en nuestro caso, conforme a lo que se ha razonado. La doctrina fijada en dicha sentencia no determina un automatismo ni puede generalizarse más allá de los casos a los que se refiere, a saber, los contemplados en el artículo 45.5 de la Directica de Procedimientos. La sentencia concluye que" G) De lo dicho hasta ahora resulta que el artículo 46.5 de la Directiva 2013/32/UE , reconoce al solicitante un derecho a permanecer en territorio del Estado que se encuentre conociendo de su solicitud de protección internacional, siempre que no concurran algunas de las excepciones que se encuentran en la Directiva". Que es precisamente el caso analizado, pues como hemos visto, la petición de asilo se fundamenta en causas ajenas a la Convención de Ginebra.

SÉPTIMO.- De acuerdo con el artículo 139 de la LJCA las costas se imponen al recurrente cuyas pretensiones son íntegramente desestimadas, de acuerdo con el criterio del vencimiento, ya que no se aprecian razones para apartarnos de la regla general.

En virtud de lo expuesto,