Auto Contencioso-Administrativo 1442/2023 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 185/2023 de 20 de octubre del 2023

PRIMERO.- La resolución del Ministerio del Interior, objeto de impugnación, deniega el derecho de asilo y la protección subsidiaria a Dª Violeta, nacional de Venezuela, la cual solicita en la demanda que se adopte la medida cautelar consistente en la suspensión de la ejecutividad de la resolución denegatoria de protección internacional, y el mantenimiento provisional de la protección otorgada como solicitante de protección internacional, lo que conlleva la prohibición de devolución y la autorización para trabajar en tanto en cuanto se sustancia el presente recurso.

En apoyo de esta pretensión aduce, en síntesis, que la suspensión de la salida obligatoria no puede considerarse contrapuesta al interés general, ya que si las resoluciones recurridas entrasen en vigor, la situación jurídica que se crearía sería irreversible, con perjuicios de imposible reparación que afectarían a su esfera personal, familiar y laboral y por lo tanto totalmente desproporcionada por cuanto no constituiría un grave perjuicio para el interés general. De hecho, la resolución no justifica la necesidad de proceder de manera inmediata a la salida obligatoria, motivo por el cual nada impide que se pueda esperar a la resolución definitiva del procedimiento.

Y con respecto a la concesión de la autorización provisional para residir y trabajar en España durante la pendencia del procedimiento, señala que en el presente caso concurren una serie de circunstancias que le producirían perjuicios de imposible reparación en el caso que no se concediera provisionalmente la citada autorización.

En definitiva, aduce que en su solicitud concurren los requisitos exigidos por las normas jurídicas para la concesión en España de algún tipo de protección internacional (asilo, protección subsidiaria o un permiso de residencia por circunstancias excepcionales por razones humanitarias contemplado en la Ley de Extranjería, opción sobre la que no se pronuncia la resolución), al existir indicios suficientes de la posible persecución / acoso sufrido por parte de la recurrente en su país y la situación actual del mismo. Temor que le obligó a abandonar su país de origen en primer lugar, y que se acrecienta sabiendo que puede ser expulsada de España y devuelta a Venezuela, donde peligraría de nuevo su vida, sí retornara, especialmente teniendo en cuenta la situación del país.

SEGUNDO.- Para resolver sobre la procedencia de las medidas solicitadas, debe analizarse la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 130 de la LJCA, a tenor del cual:

"1. Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso.

2. La medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada".

Señala la STS de 10 de febrero de 2012 (rec. 2415/2011), que las medidas cautelares, con carácter general, están concebidas para asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin al proceso, evitando que el transcurso del tiempo ponga en peligro el cumplimiento de la resolución de terminación del mismo. Dicho en términos legales, estas medidas pretenden " asegurar la efectividad de la sentencia " ( artículo 129 de la LJCA). Con tal propósito, el riesgo derivado de la duración del proceso, el "periculum in mora ", se erige, en el artículo 130 de la citada Ley Jurisdiccional, como uno de los presupuestos esenciales para la adopción de la medida cautelar, al tener que tomar en consideración, en la decisión cautelar, que " la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso". La medida cautelar, por tanto, intenta salvaguardar que la futura sentencia pueda ser cumplida, y que su pronunciamiento tenga un efecto útil, soslayando que se produzcan situaciones irreversibles.

El criterio de la valoración circunstanciada de los intereses en conflicto es, en este sentido, adicional o suplementario al de la pérdida de la finalidad legítima del recurso ( STS de 10 de noviembre de 2003 (recurso de casación nº 5648/2000); esto es, la Ley impone que para resolver sobre si se produce tal pérdida de finalidad del recurso el órgano judicial tenga en cuenta los intereses en conflicto ( STS de 20 de septiembre de 2011 -rec. 2739/2010-).

TERCERO.- En este caso, se solicita la que se adopte como medida cautelar la suspensión de la salida obligatoria, así como la autorización de permanencia en España y la concesión de la autorización para trabajar hasta que se resuelva el procedimiento.

Ahora bien, la adopción de estas medidas no puede realizarse de manera autónoma o en desconexión con el objeto del presente procedimiento, en el que lo que se debate es si la recurrente tiene derecho o no a la protección internacional solicitada por encontrarse en alguna de las circunstancias contempladas en el artículo 3 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre y en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, y su Protocolo, suscrito en Nueva York el 31 de enero de 1967.

Por ello, en materia de asilo se ha venido considerando que, para que proceda la adopción de una medida cautelar es preciso que existan circunstancias de las que se infiera la existencia de un grave riesgo para la vida o integridad física del extranjero, por alguna de las razones que justifican la concesión de asilo, lo que ha de valorarse en función de las condiciones objetivas del país de origen, y también en función de las circunstancias personales del solicitante de asilo, sin olvidar que también existe un interés público en que la institución del asilo no se desnaturalice y se transforme en un mecanismo de emigración fraudulenta (por todas, SSTS de 14 de octubre de 2008 -dictada en el recurso de casación núm. 193/07 - o de 17 de septiembre de 2009 -dictada en el recurso de casación núm. 3660/08).

Por tanto, lo primero que hay que valorar es si concurren estas circunstancias de riesgo para el solicitante, y en este caso no se aprecia que, en atención a sus circunstancias personales, exista un riesgo para su vida o integridad física en caso de no acordarse las medidas interesadas, teniendo en cuenta que lo que alegó como fundamento de su solicitud de protección internacional fue la situación de crisis política, económica y social en la que se encuentra Venezuela.

QUINTO. -Por lo que se refiere a la petición de que se mantenga provisionalmente la protección otorgada como solicitante de protección internacional, el art. 46.5 de la Directiva 2013/32/UE, dispone que: " Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 6, los Estados miembros permitirán que los solicitantes permanezcan en el territorio hasta que haya expirado el plazo dentro del cual pueden ejercer su derecho a un recurso efectivo y, cuando se haya ejercitado ese derecho dentro del plazo, en espera del resultado del recurso".

Las excepciones a las que se refiere son:

" 6. En el caso de una decisión:

a) por la que se considere una solicitud manifiestamente infundada de acuerdo con el artículo 32, apartado 2, o infundada tras el examen de acuerdo con el artículo 31, apartado 8, salvo cuando esas decisiones se basen en las circunstancias a que se refiere el artículo 31, apartado 8, letra h);

b) por la que se considere una solicitud inadmisible de conformidad con el artículo 33, apartado 2, letras a), b) o d);

c) por la que se rechace la reapertura del caso del solicitante que ha sido suspendido de acuerdo con el artículo 28, o

d) por la que se deja de examinar o de examinar íntegramente la solicitud de conformidad con el artículo 39,

un órgano jurisdiccional será competente para decidir si el solicitante puede o no permanecer en el territorio del Estado miembro, bien previa petición del solicitante concernido, bien de oficio, si la decisión pone fin al derecho del solicitante a permanecer en el Estado miembro y cuando, en tales casos, el derecho a permanecer en el Estado miembro mientras se resuelve el recurso no se contemple en el Derecho nacional."

El derecho de permanencia implicaría el derecho a disfrutar de las condiciones de acogida contempladas en la Directiva 2013/33/UE, y en particular el acceso al mercado de trabajo mientras el solicitante de protección internacional se encuentra en territorio del Estado y durante la sustanciación del recurso judicial. A ello se refiere el artículo 15.3 de la Directiva en los siguientes términos:

«3. No se privará al solicitante del acceso al mercado de trabajo cuando se interponga un recurso, que tenga efectos suspensivos, contra una decisión negativa tomada en un procedimiento ordinario, hasta la notificación de su desestimación.»

Por lo tanto, el acceso al mercado de trabajo (y la concesión de la documentación necesaria para ello) depende de que el solicitante de asilo se encuentre legalmente en España, o que, de concurrir algunas de las excepciones de los artículos 46.6 y 41.1 de la misma Directiva, el Tribunal que se encuentre conociendo del recurso frente a la desestimación administrativa de la protección internacional, conceda como medida cautelar la permanencia en territorio nacional.

SEXTO.- El criterio del TJUE sobre esta cuestión está recogido, particularmente, en la STJUE, (Gran Sala) de 17 de diciembre de 2020, asunto Comisión contra Hungría, C- 808/18, en relación con el apartado 5 del artículo 46 de la Directiva 2013/32/UE respecto de la autorización de residir y trabajar durante la tramitación del proceso.

Así se deprende, por otro lado, de sentencia del Tribunal Supremo 1582, de 29 de noviembre de 2022, dictada en el recurso de casación 1314/2022 que, respecto de la adopción de medidas cautelares frente a resoluciones denegatorias de protección internacional, ha señalado que los artículos 129 y ss. LJCA deben interpretarse conforme a la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de junio de 2013 y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

La doctrina sentada en esta Sentencia ha sido matizada recientemente en las SSTS de 13 de octubre de 2023 (recurso de casación núms. 2080/2022 y 2828/2022), conforme a las cuales:

«( ...) de conformidad con el art. 46 de la Directiva 2013/32 , el derecho a un recurso judicial efectivo conlleva que el solicitante a quien la Administración ha denegado la protección internacional obtenga, en el recurso jurisdiccional interpuesto contra dicha decisión, un pronunciamiento que, como regla general, reconozca durante su pendencia el mantenimiento inalterado de su estatuto como solicitante de asilo y, por tanto, su autorización para permanecer en España hasta que se resuelva dicho recurso y a que durante esa permanencia disfrute de las condiciones de acogida contempladas en la Directiva 2013/33; y sólo como excepción a esa regla general que deriva del art. 46.5 , podrá no reconocerse automáticamente ese derecho a permanecer en el territorio cuando concurra alguno de los supuestos que se detallan en el art. 46.6, fundamentalmente, solicitudes manifiestamente infundadas o inadmisibles -que no se alejan en lo sustancial de los así denominados en nuestra ley de asilo-, en los que el órgano jurisdiccional deberá valorar si el solicitante puede o no permanecer en el territorio de acogida.

Por tanto, en el análisis de la tutela cautelar que conlleva el derecho a un recurso efectivo se impone al órgano jurisdiccional un juicio de ponderación que determine si nos encontramos ante el primer caso, art. 46.5, regla general, o ante la excepción del art. 46.6, teniendo presente en este último caso que se trata de excepciones a una regla general y, por tanto, de interpretación estricta, y que su concurrencia ha de analizarse de forma sólo indiciaria, sin adelantar el juicio de fondo, por lo que el supuesto de excepción a la regla general deberá concurrir de manera clara y ostensible, sin que baste cualquier supuesto en el que puedan no reunirse los requisitos para obtener la protección internacional, pues ello convertiría en regla general la excepción y excedería de los márgenes de conocimiento limitado del incidente.

De esta forma, en la ponderación de los intereses públicos y privados en conflicto que ha de hacer el tribunal para asegurar la efectividad de la sentencia no puede ser ajeno un elemento característico de la tutela cautelar como es el fumus boni iuris, de forma que haya de entenderse que el recurso perderá su finalidad legitima en aquellos casos en los que no concurran los supuestos del art. 46.6 en los términos que acabamos de indicar».

SÉPTIMO.- En este caso, la recurrente alegó como fundamento de su solicitud de protección internacional que " salió de Venezuela por la situación de crisis política, social y económica en la que se encuentra el país, con escasez de alimentos y medicamentos, elevada inseguridad y falta de oportunidades laborales y estudiantiles" añadiendo que "solicita asilo para poder regularizar su situación y así poder establecerse y trabajar en España".

Y la resolución impugnada procede a denegar el asilo por entender que la interesada no refiere problemática alguna relacionada con la protección internacional, de modo que el motivo por el que solicita la protección internacional no se encuentra amparado por la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, adoptada en Ginebra el 28 de julio de 1951.

En consecuencia, -sin perjuicio de lo que se decida al analizar el fondo del asunto- nos encontraríamos ante una solicitud manifiestamente infundada a que hace referencia el citado art. 46.6, a), en relación con el artículo 31.8 a): " el solicitante, al presentar su solicitud y exponer los hechos, hubiese planteado exclusivamente cuestiones que no guardan relación con el examen de los requisitos para ser beneficiario de protección internacional en virtud de la Directiva 2011/95/UE ", y artículo 31.8 b): " el solicitante procede de un país de origen seguro a efectos de la presente Directiva"; razón por la que no opera el derecho de permanencia automático que se contiene en el artículo 46.5, correspondiendo a este órgano jurisdiccional resolver sobre la procedencia del derecho de permanencia mientras se tramita el recurso.

En este caso, no ha quedado acreditado que la recurrente vaya a ser devuelta de manera inmediata a un país en el que hay fundados motivos para creer que estará expuesto a un riesgo para su derecho a la vida, o a no ser sometido a tortura, o a tratos degradantes, crueles o inhumanos o penas y para la libertad y seguridad de la persona, pues, como se ha señalado anteriormente, la recurrente no alegó persecución alguna en su país, sino exclusivamente motivos de carácter económico.

Por tanto, al no reconocer el derecho de permanencia en España tampoco cabe acceder a la pretensión de mantenimiento provisional de los beneficios como solicitante de asilo.

En consecuencia, en defecto de los requisitos establecidos en el artículo 130 LJCA, procede denegar la pretensión cautelar.

OCTAVO.- A pesar de la desestimación de la medida cautelar no procede imponer las costas al recurrente, teniendo en cuenta las dudas de derecho que plantea la interpretación de la Directiva y su falta de trasposición del Derecho interno ( art 139 LJCA).

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación a este supuesto,