Auto Contencioso-Administrativo 102/2024 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 389/2023 de 23 de enero del 2024

PRIMERO.- La resolución del Ministerio del Interior, objeto de impugnación en el proceso del que dimana la presente pieza de medidas, deniega el derecho de asilo y la protección subsidiaria interesada por los recurrentes, nacionales de Nigeria, quienes solicitan que se adopten medidas cautelares, en tanto se tramita el presente procedimiento judicial, consistentes en que se prorroguen los derechos que les fueron concedidos durante la tramitación del expediente, y en concreto que se les autorice su permanencia legal en España y les sea concedida la autorización para trabajar, tal y como la ostentaban con anterioridad a la desestimación de la petición de asilo.

Invocan al respecto el artículo 15.3 de la Directiva 2013/33 UE, de 26 de junio de 2013 y el 45.5 de la Directiva 2103/32/UE, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional; igualmente mencionan la Sentencia del Tribunal Supremo nº 1582/2022, de 29 de noviembre (Recurso de Casación 1314/2022), respecto de la adopción de medidas cautelares frente a resoluciones denegatorias de protección internacional y de la que se recogen varios apartados, así como la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 19 de junio de 2018 (Gnandi, asunto C-181/16) y la STJUE, (Gran Sala) de 17 de diciembre de 2020.

Asimismo, bajo la invocación de los artículos 129 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -preceptos que se considera han de ser interpretados conforme al régimen jurídico que se deriva de tales Directivas y Jurisprudencia-, afirman que la adecuada ponderación de los intereses en juego y la necesidad de asegurar la efectividad de la sentencia ha de llevar a la concesión de la medida, pues su adopción no irroga ningún perjuicio para el interés general o de terceros, y por el contrario su denegación causaría graves perjuicios al recurrente; aludiendo, por último, a la doctrina del "fumus boni iuris", al entenderse que los hechos que dieron origen a la solicitud se encuentran dentro de los motivos de la Convención de Ginebra.

SEGUNDO.- Para resolver sobre la procedencia de las medidas solicitadas, debe analizarse, en primer lugar, la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 130 de la LJCA, a tenor del cual:

"1. Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso.

2. La medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada".

Señala la STS de 10 de febrero de 2012 (rec. 2415/2011), que las medidas cautelares, con carácter general, están concebidas para asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin al proceso, evitando que el transcurso del tiempo ponga en peligro el cumplimiento de la resolución de terminación del mismo. Dicho en términos legales, estas medidas pretenden "asegurar la efectividad de la sentencia " ( artículo 129 de la LJCA). Con tal propósito, el riesgo derivado de la duración del proceso, el "periculum in mora", se erige, en el artículo 130 de la citada Ley Jurisdiccional, como uno de los presupuestos esenciales para la adopción de la medida cautelar, al tener que tomar en consideración, en la decisión cautelar, que " la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso". La medida cautelar, por tanto, intenta salvaguardar que la futura sentencia pueda ser cumplida, y que su pronunciamiento tenga un efecto útil, soslayando que se produzcan situaciones irreversibles.

El criterio de la valoración circunstanciada de los intereses en conflicto es, en este sentido, adicional o suplementario al de la pérdida de la finalidad legítima del recurso ( STS de 10 de noviembre de 2003 (recurso de casación nº 5648/2000); esto es, la Ley impone que para resolver sobre si se produce tal pérdida de finalidad del recurso el órgano judicial tenga en cuenta los intereses en conflicto ( STS de 20 de septiembre de 2011 -rec. 2739/2010-).

TERCERO.- En el caso que nos ocupa la parte recurrente solicita principalmente, como se ha visto, que la Sala adopte como medida cautelar la suspensión de la salida obligatoria, así como la autorización de permanencia en España y la concesión de la autorización para trabajar en tanto se resuelva el procedimiento.

Ahora bien, la adopción de estas medidas no puede realizarse de manera autónoma o en desconexión con el objeto del presente procedimiento, en el que lo que se debate es si la recurrente tiene derecho o no a la protección internacional solicitada por encontrarse en alguna de las circunstancias contempladas en el artículo 3 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre y en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, y su Protocolo, suscrito en Nueva York el 31 de enero de 1967.

Por ello, en materia de asilo se ha venido considerando que, para que proceda la adopción de una medida cautelar, es preciso que existan circunstancias de las que se infiera la existencia de un grave riesgo para la vida o integridad física del extranjero, por alguna de las razones que justifican la concesión de asilo, lo que ha de valorarse en función de las condiciones objetivas del país de origen, y también en función de las circunstancias personales del solicitante de asilo, sin olvidar que también existe un interés público en que la institución del asilo no se desnaturalice y se transforme en un mecanismo de emigración fraudulenta (por todas, SSTS de 14 de octubre de 2008 -dictada en el recurso de casación núm. 193/07- o de 17 de septiembre de 2009 -dictada en el recurso de casación núm. 3660/08-).

CUARTO.- En lo que hace a la petición de que se mantenga provisionalmente la protección otorgada como solicitante de protección internacional, interesa significar que el art. 46.5 de la Directiva 2013/32/UE dispone que: "Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 6, los Estados miembros permitirán que los solicitantes permanezcan en el territorio hasta que haya expirado el plazo dentro del cual pueden ejercer su derecho a un recurso efectivo y, cuando se haya ejercitado ese derecho dentro del plazo, en espera del resultado del recurso".

Las excepciones a las que se refiere son:

" 6. En el caso de una decisión:

a) por la que se considere una solicitud manifiestamente infundada de acuerdo con el artículo 32, apartado 2, o infundada tras el examen de acuerdo con el artículo 31, apartado 8, salvo cuando esas decisiones se basen en las circunstancias a que se refiere el artículo 31, apartado 8, letra h);

b) por la que se considere una solicitud inadmisible de conformidad con el artículo 33, apartado 2, letras a), b) o d);

c) por la que se rechace la reapertura del caso del solicitante que ha sido suspendido de acuerdo con el artículo 28, o

d) por la que se deja de examinar o de examinar íntegramente la solicitud de conformidad con el artículo 39, un órgano jurisdiccional será competente para decidir si el solicitante puede o no permanecer en el territorio del Estado miembro, bien previa petición del solicitante concernido, bien de oficio, si la decisión pone fin al derecho del solicitante a permanecer en el Estado miembro y cuando, en tales casos, el derecho a permanecer en el Estado miembro mientras se resuelve el recurso no se contemple en el Derecho nacional."

El derecho de permanencia implicaría el derecho a disfrutar de las condiciones de acogida contempladas en la Directiva 2013/33/UE, y en particular el acceso al mercado de trabajo mientras el solicitante de protección internacional se encuentra en territorio del Estado y durante la sustanciación del recurso judicial. A ello se refiere el artículo 15.3 de la

Directiva en los siguientes términos:

«3. No se privará al solicitante del acceso al mercado de trabajo cuando se interponga un recurso, que tenga efectos suspensivos, contra una decisión negativa tomada en un procedimiento ordinario, hasta la notificación de su desestimación.»

Por lo tanto, el acceso al mercado de trabajo (y la concesión de la documentación necesaria para ello) depende de que el solicitante de asilo se encuentre legalmente en España, o que, de concurrir algunas de las excepciones de los artículos 46.6 y 41.1 de la misma Directiva, el Tribunal que se encuentre conociendo del recurso frente a la desestimación administrativa de la protección internacional, conceda como medida cautelar la permanencia en territorio nacional.

QUINTO.- El criterio del TJUE sobre esta cuestión está recogido, particularmente, en la STJUE, (Gran Sala) de 17 de diciembre de 2020, asunto Comisión contra Hungría, C- 808/18, en relación con el apartado 5 del artículo 46 de la Directiva 2013/32/UE respecto de la autorización de residir y trabajar durante la tramitación del proceso.

Así se deprende, por otro lado, de sentencia del Tribunal Supremo 1582, de 29 de noviembre de 2022 dictada en el recurso de casación 1314/2022 que, respecto de la adopción de medidas cautelares frente a resoluciones denegatorias de protección internacional, ha señalado que los artículos 129 y ss. LJCA deben interpretarse conforme a la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de junio de 2013 y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

La doctrina sentada en esta Sentencia ha sido matizada recientemente en las SSTS de 13 de octubre de 2023 (recurso de casación núms. 2080/2022 y 2828/2022), conforme a las cuales:

«(...) de conformidad con el art. 46 de la Directiva 2013/32 , el derecho a un recurso judicial efectivo conlleva que el solicitante a quien la Administración ha denegado la protección internacional obtenga, en el recurso jurisdiccional interpuesto contra dicha decisión, un pronunciamiento que, como regla general, reconozca durante su pendencia el mantenimiento inalterado de su estatuto como solicitante de asilo y, por tanto, su autorización para permanecer en España hasta que se resuelva dicho recurso y a que durante esa permanencia disfrute de las condiciones de acogida contempladas en la Directiva 2013/33; y sólo como excepción a esa regla general que deriva del art. 46.5 , podrá no reconocerse automáticamente ese derecho a permanecer en el territorio cuando concurra alguno de los supuestos que se detallan en el art. 46.6, fundamentalmente, solicitudes manifiestamente infundadas o inadmisibles -que no se alejan en lo sustancial de los así denominados en nuestra ley de asilo-, en los que el órgano jurisdiccional deberá valorar si el solicitante puede o no permanecer en el territorio de acogida.

Por tanto, en el análisis de la tutela cautelar que conlleva el derecho a un recurso efectivo se impone al órgano jurisdiccional un juicio de ponderación que determine si nos encontramos ante el primer caso, art. 46.5, regla general, o ante la excepción del art. 46.6, teniendo presente en este último caso que se trata de excepciones a una regla general y, por tanto, de interpretación estricta, y que su concurrencia ha de analizarse de forma sólo indiciaria, sin adelantar el juicio de fondo, por lo que el supuesto de excepción a la regla general deberá concurrir de manera clara y ostensible, sin que baste cualquier supuesto en el que puedan no reunirse los requisitos para obtener la protección internacional, pues ello convertiría en regla general la excepción y excedería de los márgenes de conocimiento limitado del incidente.

De esta forma, en la ponderación de los intereses públicos y privados en conflicto que ha de hacer el tribunal para asegurar la efectividad de la sentencia no puede ser ajeno un elemento característico de la tutela cautelar como es el fumus boni iuris, de forma que haya de entenderse que el recurso perderá su finalidad legitima en aquellos casos en los que no concurran los supuestos del art. 46.6 en los términos que acabamos de indicar».

SEXTO.- Volviendo al caso que ahora nos ocupa, nótese que los recurrentes realmente no alegan, como fundamento de su solicitud de protección internacional, que tuvieran fundados temores de ser perseguidos en su país de origen, Nigeria, por alguno de los motivos indicados en el Artículo 3 de la Ley 12/2009 reguladora del derecho asilo y de la protección subsidiaria, sino que se refieren a problemas de carácter familiar y económico y a hechos pasados que afectarían al grupo familiar solicitante que podrían constituir, en su caso, delitos comunes en su país de origen.

En concreto, Luis Angel alega que su esposa desapareció, creyendo sus familiares que él la había asesinado por lo que le amenazaron de muerte, discutiendo con un tío de la misma porque la había agredido sexualmente, manifestando que no denunció los hechos al no disponer de medios económicos; decidiendo abandonar su país y marcharse a Libia, y posteriormente a Italia donde nació su segundo hijo, pasando allí tres años en un centro de acogida, decidiendo luego venir a España.

Por su parte, Jose Luis dice que abandonó su país de origen debido a un problema de carácter familiar, señalando que su madre no podía mantener económicamente ni a ella ni a sus hermanos, motivo por el que se vio obligada a ir a vivir junto a su tío materno y su mujer, siendo agredida sexualmente a partir de los doce años. Cuando cumplió diecisiete años se fue a vivir con su pareja, hoy su marido, naciendo un año más tarde su primera hija, quien reside actualmente en Nigeria junto a la hermana de su esposo, relatando que la misma enfermó, intentando entonces su progenitora pedir ayuda a su tío, quien declinó ofrecerla. Aduce asimismo que se fue a Libia, donde fue secuestrada y obligada a prostituirse, de donde logró huir y marcharse a Italia junto a su marido.

De todo ello resulta que las alegaciones efectuadas no constituyen una justificación suficiente que permita acceder a la medida cautelar solicitada, ya que en las mismas resoluciones impugnadas se recoge que el caso planteado no conforma un caso de asilo que fuese amparable en el artículo 3 de la Ley 12/2009; y en cuanto a Jose Luis que refiere haber sido objeto de trata, nótese que en la resolución por la que se le deniega la protección internacional se señala que habría quedado desvinculada del grupo de secuestradores reencontrándose con su marido, haciendo más de cinco años desde que abandonó Libia. Pero con independencia de ello, sucede que los propios recurrentes reconocen que antes de venir a España estuvieron en Italia, hecho que como explicaremos enseguida constituye otra razón que permite calificar la petición -aun no concurriendo la causa anterior- como infundada, por cuanto los solicitantes procederían de un país seguro a efectos de la Directiva.

Así las cosas, conforme a lo dispuesto en el art. 46.5 de la Directiva 2013/32/UE, puede determinarse que la petición de asilo era infundada, pues el citado art. 46.5 de la Directiva 2013/32/UE dispone que: "5. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 6, los Estados miembros permitirán que los solicitantes permanezcan en el territorio hasta que haya expirado el plazo dentro del cual pueden ejercer su derecho a un recurso efectivo y, cuando se haya ejercitado ese derecho dentro del plazo, en espera del resultado del recurso"; siendo las excepciones a las que se refiere: "6. En el caso de una decisión: a) por la que se considere una solicitud manifiestamente infundada de acuerdo con el artículo 32, apartado 2, o infundada tras el examen de acuerdo con el artículo 31, apartado 8, salvo cuando esas decisiones se basen en las circunstancias a que se refiere el artículo 31, apartado 8, letra h)". Y junto a ello, el apartado 8 del artículo 31 contempla en la letra b) el supuesto, al que antes nos referíamos, en que "el solicitante procede de un país de origen seguro a efectos de la presente Directiva", aludiendo el artículo 32 precisamente a las "...solicitudes infundadas en que sean de aplicación cualesquiera de las circunstancias enumeradas en el artículo 31, apartado 8...".

En consecuencia, y sin perjuicio de lo que se decida a la hora de analizar el fondo del asunto nos encontramos, como decimos, ante una solicitud manifiestamente infundada a la que hace referencia el reiterado art. 46.6.a), en relación con el artículo 31.8.a): "el solicitante, al presentar su solicitud y exponer los hechos, hubiese planteado exclusivamente cuestiones que no guardan relación con el examen de los requisitos para ser beneficiario de protección internacional en virtud de la Directiva 2011/95/UE"; y particularmente en relación con el artículo 31.8.b) para cuando el solicitante procede de un país seguro, como aquí ha sido también el caso.

Todo lo cual lleva a concluir que no opera en el caso que nos ocupa el derecho de permanencia automático contemplado en el artículo 46.5, pues los recurrentes no han razonado de manera convincente que, aun concurriendo dichas excepciones, lo procedente no obstante sería mantener los permisos de estancia y de trabajo.

Ciertamente, no podemos entrar ahora en una valoración de las cuestiones de fondo planteadas en el recurso, en tanto implicaría prejuzgarlas irrogándose con ello indefensión a las partes y quebrantándose las garantías propias del proceso, más lo antes explicado nos lleva a desestimar la medida cautelar postulada.

Asimismo, al no reconocerse el derecho de permanencia en España, tampoco cabe acceder a la pretensión de mantenimiento provisional de los beneficios como solicitante de asilo.

SÉPTIMO.- Por cuanto se ha razonado en los precedentes fundamentos jurídicos, en defecto de los requisitos establecidos en el artículo 130 LJCA, procede denegar la pretensión cautelar ejercitada.

En lo que hace al pronunciamiento sobre las costas causadas en este incidente, de conformidad con lo establecido en el art. 139 LJCA, a pesar de la desestimación de la medida cautelar no procede su imposición a la parte recurrente, dadas las dudas de derecho que plantea la interpretación de la Directiva y su falta de trasposición al Derecho interno.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación a este supuesto