Auto Contencioso-Administrativo 939/2025 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 489/2025 de 23 de septiembre del 2025

PRIMERO.-El objeto del presente recurso contencioso administrativo es la resolución dictada por el Secretario de Estado de Industria, por la que se acuerda imponer a la demandante la sanción de 1.778.581,10 euros por la comisión de la infracción muy grave prevista en el art. 58.2) de la Ley 988/2003, General de Subvenciones ( la "no aplicación, en todo o en parte, de las cantidades recibidas a los findes para los que la subvención fue concedida")

SEGUNDO.-En el auto de fecha 6 de mayo de 2025 dictado en la PSS 468/2025 con ocasión de resolver una medida cautelar postulada en base a semejantes argumentos, expresaba: "La entidad recurrente solicita como medida cautelar la suspensión de la ejecución la deuda reclamada. Alega que los defectos formales en el modo de justificar documentalmente los pagos, cuando no se cuestiona su realización y se han destinado al fin previsto, no pueden de ningún modo, por aplicación de los principios de proporcionalidad y equidad, dar lugar a una orden de reintegro total, ni es acorde con el principio de proporcionalidad de las prestaciones.

Afirma que, según puede constatarse en los modelos del Impuesto de Sociedades que aporta, el endeudamiento de la sociedad a finales del ejercicio 2003 con entidades financieras ascendía a 5.621.937,90 euros, ascendiendo otros pasivos financieros a la suma de 1.874.591,45 euros. La no suspensión de la ejecutividad de las resoluciones administrativas, cuando el principal adeudado por el préstamo en el que consistiera la ayuda prestada para la reindustrialización asciende a 1.052.562,57 euros y tal importe más intereses de demora y financieros y la sanción pecuniaria ascienden a la suma de 3.209.307,37 euros, a cuyo importe habría de sumársele el 20% de recargo de apremio, es decir, 641.861,46 euros, para alcanzar los 3.851.168,83 euros, precipitaría sin género de dudas la ejecución de todos los créditos de entidades financieras y acreedores, a la pérdida de confianza por parte de proveedores y clientes y en definitiva llevar a la sociedad a una situación de imposibilidad de proseguir su actividad y devenir a una situación concursal.

TERCERO.-El artículo 130.1 de la LJCA dispone que:

"Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso".

La adopción de medidas cautelares es una facultad atribuida al juzgador con el fin de asegurar la efectividad de la sentencia, y, podrán acordarse, previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso.

El Tribunal Supremo ha venido declarando en jurisprudencia reiterada, como recuerda el Auto de 29 de abril de 2014 (rec. 260/2014), que la razón de ser de la justicia cautelar en el proceso en general se encuentra en la necesidad de evitar que el lapso de tiempo que transcurre hasta que recae un pronunciamiento judicial firme suponga la pérdida de la finalidad del proceso. Con las medidas cautelares se trata de asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin al proceso, evitando la producción de un perjuicio de imposible o difícil reparación, como señalaba el artículo 122 LJ -o, como dice expresivamente el artículo 129 de la actual Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio), asegurando la efectividad de la sentencia-. Por ello el periculum in mora forma parte de la esencia de la medida cautelar, pues, en definitiva, con ella se intenta asegurar que la futura sentencia pueda llevarse a la práctica de modo útil.

Los criterios que han de tenerse en cuenta para resolver sobre la adopción de la medida cautelar, los resume la STS de 22 de julio de 2002, consistiendo en:

"a) Necesidad de justificación o prueba, aun incompleta o por indicios de aquellas circunstancias que puedan permitir al Tribunal efectuar la valoración de la procedencia de la medida cautelar. Como señala un ATS de 3 de junio de 1997: "la mera alegación, sin prueba alguna, no permite estimar como probado, que la ejecución del acto impugnado (o la vigencia de la disposición impugnada) le pueda ocasionar perjuicios, ni menos que éstos sean de difícil o imposible reparación". El interesado en obtener la suspensión tiene la carga de probar adecuadamente qué daños y perjuicios de reparación imposible o difícil concurren en el caso para acordar la suspensión, sin que baste una mera invocación genérica.

b) Imposibilidad de prejuzgar el fondo del asunto. Las medidas cautelares tienen como finalidad que no resulten irreparables las consecuencias derivadas de la duración del proceso. De modo que la adopción de tales medidas no puede confundirse con un enjuiciamiento sobre el fondo del proceso. Como señala la STC 148/1993 "el incidente cautelar entraña un juicio de cognición limitada en el que el órgano judicial no debe pronunciarse sobre las cuestiones que corresponde resolver en el proceso principal" (Cfr. ATS de 20 de mayo de 1993).

c) El periculum in mora, constituye el primer criterio a considerar para la adopción de la medida cautelar. Si bien, ha de tenerse en cuenta que el aseguramiento del proceso, no se agota, en la fórmula clásica de la irreparabilidad del perjuicio, sino que su justificación puede presentarse, con abstracción de eventuales perjuicios, siempre que se advierta que, de modo inmediato, puede producirse una situación que haga ineficaz el proceso. Si bien se debe tener en cuenta que la finalidad asegurable a través de las medidas cautelares es la finalidad legítima que se deriva de la pretensión formulada ante los Tribunales.

d) El criterio de ponderación de los intereses concurrentes es complementario del de la pérdida de la finalidad legítima del recurso y ha sido destacado frecuentemente por la jurisprudencia: "al juzgar sobre la procedencia (de la suspensión) se debe ponderar, ante todo, la medida en que el interés público exija la ejecución, para otorgar la suspensión, con mayor o menor amplitud, según el grado en que el interés público esté en juego". Por consiguiente, en la pieza de medidas cautelares deben ponderarse las circunstancias que concurren en cada caso y los intereses en juego, tanto los públicos como los particulares en forma circunstanciada. Como reitera hasta la saciedad la jurisprudencia "cuando las exigencias de ejecución que el interés público presenta son tenues bastarán perjuicios de escasa entidad para provocar la suspensión; por el contrario, cuando aquella exigencia es de gran intensidad, sólo perjuicios de elevada consideración podrán determinar la suspensión de la ejecución del acto" ( ATS 3 de junio de 1997, entre otros muchos).

e) La apariencia de buen derecho (fumus bonis iuris) supuso una gran innovación respecto a los criterios tradicionales utilizados para la adopción de las medidas cautelares. Dicha doctrina permite valorar con carácter provisional, dentro del limitado ámbito que incumbe a los incidentes de esta naturaleza y sin prejuzgar lo que en su día declare la sentencia definitiva, los fundamentos jurídicos de la pretensión deducida a los meros fines de la tutela cautelar.

CUARTO.-En materia de medidas cautelares de suspensión del acto de reintegro de subvenciones (en este caso una medida de apoyo financiero a la inversión industrial), el Tribunal Supremo viene accediendo a la solicitud de paralizar el reintegro de las cantidades exigidas a las personas o empresas beneficiarias de subvenciones cuando el reembolso inmediato podía causarles perjuicios directos difícilmente reversibles. En tales supuestos, ha otorgado la suspensión cautelar a las demandantes previa prestación por ellas de la caución necesaria para garantizar que los fondos públicos puestos a su disposición fuesen debidamente reintegrados, si es que la sentencia final corroborase la validez del acuerdo que exige su devolución (por todos, ATS de 27 de septiembre de 2018 - rec. 317/2018-).

En esta línea, ha señalado ( ATS de 13 de abril de 2016 (pieza de medidas cautelares nº 4399/2016)- que es posible que la obligación de reintegrar al Tesoro con carácter inmediato una cantidad importante provoque a determinadas empresas dificultades financieras notables y, por consiguiente, un perjuicio económico considerable. Por el contrario, el reintegro de aquella cantidad no ofrecerá dificultad alguna para otras grandes empresas cuya situación financiera les permita sin ningún problema disponer de ella, con la seguridad -que no se discute, dada la solvencia de la Administración- de que en su momento podrán recuperarla si el acuerdo impugnado es contrario a derecho. Se trata, por tanto y en todo caso, de una cuestión de prueba, de acreditar cuál sea el perjuicio realmente previsible, cuestión que puede ser resuelta por comparación entre el importe de la deuda y la situación patrimonial y financiera de quien pide la suspensión del acto administrativo que le obliga a su pago.

Si bien mantiene de manera constante la exigencia de afianzamiento para evitar los eventuales perjuicios al Tesoro que podrían derivarse de la insolvencia de la persona o empresa obligada al reembolso de los beneficios públicos concedidos, ya que considera que los intereses generales objeto de ponderación se respetan mediante la exigencia de garantías que eviten a la postre la pérdida de los ingresos públicos objeto de litigio, en tanto se dicte sentencia (entre otros, en Autos de, de 22 de febrero de 2001, 10 de julio de 2007, y 8 de mayo de 2012 (rec. 313/2012), se condiciona la suspensión del deber de reintegro a la ineludible exigencia de caución).

QUINTO.-Por otro lado, y en lo que hace al criterio del periculum in mora, en el que principalmente descansa la pretensión cautelar, interesa en primer lugar señalar que la Jurisprudencia del TS (entre otros en el auto de 26 de julio de 2006) ha establecido de manera reiterada que para la ponderación conjunta de los intereses en conflicto uno de los requisitos es "la necesidad de justificación o prueba, aun incompleta o por indicios de aquellas circunstancias que puedan permitir al Tribunal efectuar la valoración de la procedencia de la medida cautelar". En este sentido, como dice el auto del T.S. de 3 de junio de 1997 : " la mera alegación, sin prueba alguna, no permite estimar como probado, que la ejecución del acto impugnado [o la vigencia de la disposición impugnada] le pueda ocasionar perjuicios, ni menos que éstos sean de difícil o imposible reparación". El interesado en obtener la suspensión tiene la carga de probar adecuadamente qué daños y perjuicios de reparación imposible o difícil concurren en el caso para acordar la suspensión, sin que baste una mera invocación genérica".

De este modo, cuando se trata de demostrar que la ejecución de un acto administrativo de contenido económico puede afectar a la estabilidad financiera de un particular o de una persona jurídica, se ha señalado que aquella carga puede quedar satisfecha mediante la aportación de algún principio de prueba que pueda ser considerado suficiente, según las circunstancias concurrentes en cada caso.

SEXTO.-En este caso, a juicio de esta Sala, la parte recurrente ha satisfecho la carga de demostrar "indiciariamente" la posible causación de perjuicios de difícil reparación que podrían originarse si no se suspendiera el acto de reintegro, a través de la aportación de la documentación reseñada en el Fundamento Jurídico Segundo; sin que la Administración demandada por su parte, en el traslado que le fue conferido de la solicitud de la medida cautelar, haya efectuado ninguna alegación cuestionado su contenido en cuanto a los efectos que interesa la recurrente, como tampoco sus particulares alegaciones, sustentándose la oposición en unas consideraciones demasiado genéricas.

Ello lleva, en definitiva, a que la Sala acceda la medida cautelar interesada. Y, en este sentido, adviértase que, como se ha expuesto anteriormente, el Tribunal Supremo accede, en efecto, a la solicitud de paralizar el reintegro de las cantidades exigidas a las personas o empresas beneficiarias de subvenciones, cuando el reembolso inmediato pueda causarles perjuicios directos difícilmente reversibles, bien que para ello exija, como veremos a continuación, que medie la prestación de la caución necesaria para garantizar que los fondos públicos puestos a su disposición sean debidamente reintegrados, si es que la sentencia final corroborase la validez del acuerdo que exige su devolución.

SÉPTIMO.-Así, en lo que respecta a la garantía, como se ha adelantado dicho Alto Tribunal viene manteniendo de manera constante la exigencia de afianzamiento para evitar los eventuales perjuicios al Tesoro que podrían derivarse de la insolvencia de la persona o empresa obligada al reembolso de los beneficios públicos concedidos. En este sentido, como recuerda el Auto de 1 de septiembre de 2014 (rec. 421/2014), la citada "exigencia de afianzamiento para evitar los eventuales perjuicios al Tesoro que podrían derivarse de la insolvencia de la persona o empresa obligada al reembolso de los beneficios públicos concedidos. Los intereses generales objeto de ponderación se respetan mediante la exigencia de garantías que eviten a la postre la pérdida de los ingresos públicos objeto de litigio, en tanto se dicte sentencia.

Si el recurrente admite que carece de bienes para el pago de las cantidades que viene obligado a restituir, ese mismo reconocimiento no puede argumentarse precisamente para favorecer la suspensión sin garantías del acto impugnado. En efecto, la ponderación de los intereses en juego hace que, ante el elevado riesgo de que la Administración deje de recuperar los ingresos públicos indebidamente disfrutados por él (para el caso de que así se corroborase en la sentencia), sólo mediante el afianzamiento del reintegro podría suspenderse el acto impugnado. De otro modo, ni se evitarían ni se paliarían los eventuales efectos desfavorables para el erario público, consecutivos a la situación patrimonial de una persona que, según sus propias manifestaciones a lo largo de la pieza cautelar, carece de bienes suficientes al efecto".

En este orden de cosas, conforme a lo establecido en el artículo 133.2 de la LJCA -al contrario de lo que sucedía en el régimen anterior- cabe prestar la caución en cualquiera de las formas admisibles en Derecho.

Por todo ello, procede acceder a la suspensión, condicionada a la prestación de una caución o garantía adecuada que asegure la devolución del principal (parte no garantizada) del préstamo revocado de 1.052.562,57 euros, junto con unos intereses de demora a liquidar asociados al préstamo, cuantificados en 378.081,28 euros, así como unos intereses financieros devengados de 72,41 euros, para lo que se concederá a la mercantil recurrente el plazo de dos meses.

OCTAVO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 LJCA, no procederá hacer especial imposición en cuanto a las costas causadas en este incidente cautelar."

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación a este supuesto,