Auto Contencioso-Administrativo Nº 35/2018, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 52/2018 de 25 de Abril de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAÍS VASCO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
BARROETA ALDAMAR 10-2ª Planta-CP: 48001
TEL.: 94-4016655
NIG PV: 00.01.3-18/000043
NIG CGPJ: 48020.33.3-2018/0000043
Procedimiento: Procedimiento ordinario 52/2018 - Seccion 2ª - FHG
Demandante: Julieta
Representante: SUSANA SANCHEZ HIDALGO
Demandado: AYUNTAMIENTO IRUN
Representante:
ACTUACIÓN RECURRIDA: RESOLUCION 2069 DE 8-11-17 DEL AYTO. DE IRUN
DESESTIMATORIA DEL RECURSO DE REPOSICION INTERPUESTO CONTRA RESOLUCION 1590 DE
29-8-17 POR EL QUE SE APRUEBA CON CARACTER DEFINITIVO EL PLAN DE ACCION DEL MAPA DE
RUIDO DE IRUN. ¡
AUTO Nº 35/2018
ILMOS. SRES.:
PRESIDENTE: D. ÁNGEL RUIZ RUIZ
MAGISTRADOS: D. JOSÉ ANTONIO ALBERDI LARIZGOITIA
Dª. MARÍA DEL MAR DÍAZ PÉREZ
Siendo Ponente D. MARÍA DEL MAR DÍAZ PÉREZ.
En Bilbao, a veinticinco de abril de dos mil dieciocho.
Dada cuenta; únanse los escritos presentados por el Ministerio Fiscal, por el Alcalde-Presidente
en funciones del Ayuntamiento de Irún y por la Procuradora Dª. Susana Sánchez Hidalgo, en nombre y
representación de Dª. Julieta , con entrega de copia a las demás partes personadas.

Antecedentes

PRIMERO .- Se ha presentado escrito por la Procuradora Dª. SUSANA SANCHEZ HIDALGO, en nombre y representación de Dª. Julieta , interponiendo recurso contencioso administrativo contra la actuación administrativa referenciada.



SEGUNDO .- Tras reclamarse el expediente administrativo, por providencia de 23/02/2018 se ha acordado oír a las partes y al Ministerio Fiscal por plazo de diez días sobre la posible incompetencia de este Tribunal para conocer del recurso, por corresponder su conocimiento al Juzgado de lo Contencioso- administrativo que corresponda según las reglas de competencia territorial.



TERCERO .- En este trámite han hecho alegaciones el Ministerio Fiscal, la Administración demandada y la parte recurrente.

El Ministerio Fiscal entiende que es competente el Juzgado de lo Contencioso-administrativo, conforme al art. 8.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , al impugnarse un acto de un ayuntamiento, que tiene la consideración de entidad local, y porque no considera el Plan de Acción del Mapa del Ruido una disposición general emanada de la entidad local, para los que el art. 10.1, b) de la LJCA atribuye la competencia al Tribunal Superior de Justicia.

El ayuntamiento demandado, con remisión al Decreto 213/2012, de 16 de octubre, de contaminación acústica de la Comunidad Autónoma del País Vasco, que desarrolla la normativa estatal en materia de ruido y, en particular, la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, así como a la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, y a la Ley del Suelo 2/2006, de 30 de junio, considera que la competencia para conocer del presente procedimiento corresponde al Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Donostia- San Sebastián.

La parte recurrente alega que la cuestión de competencia planteada depende de si en la impugnación del Plan de Acción del Mapa de Ruido de la Ciudad de Irún nos encontramos ante una disposición de carácter general (reglamento) o ante un mero acto administrativo, defendiendo que nos encontramos ante una disposición de carácter general, con remisión a consideraciones de la doctrina y la jurisprudencia, así como al contenido del Decreto 213/2012, de 16 de octubre, y a la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, por lo que concluye solicitando que se declare la plena competencia de la Sala para conocer del presente recurso, por tratarse la resolución recurrida de una disposición de carácter general, publicada en el B.O.G. nº 139 de 20/07/2017 y en el B.O.P.V. nº 143 de 28/07/2017, y aprobada por la Alcaldía mediante resolución de 29 de agosto de 2017.

Fundamentos

PRIMERO.- En el presente recurso contencioso-administrativo la Procuradora de los Tribunales Dña.

Susana Sánchez Hidalgo en nombre y representación de Dña. Julieta , impugna la Resolución de la Alcaldía de Irún nº 2069, de 8 de noviembre de 2017, que desestima el recurso de reposición formulado frente a la Resolución nº 1590, de 29 de agosto de 2017, por la que se aprueba con carácter definitivo el Plan de Acción del Mapa de Ruido de Irún.

Mediante Providencia de fecha 23 de febrero de 2018 se acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la posible incompetencia de la Sala para conocer del presente recurso, por corresponder el mismo a los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo.

En el traslado conferido, el Ministerio Fiscal informa que el conocimiento corresponde a los Juzgados conforme al art. 8.1 de la LJCA , al impugnarse un acto de una entidad local. No considera el Plan de Acción del Mapa del Ruido una disposición de carácter general por contener medidas encaminadas a reducir los niveles de ruido hasta los valores límite en las distintas zonas que recoge el mapa, se trata de la ejecución de medidas sin vocación reguladora de eficacia erga omnes, sin naturaleza reglamentaria como tiene las ordenanzas, los reglamentos, las cartas de participación ciudadana, el plan general, el presupuesto, las bases de ejecución del presupuesto, las bases de subvenciones o de oposiciones etc.

El Ayuntamiento de Irún igualmente aprecia que la competencia reside en los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Donostia-San Sebastián, pues no otorga naturaleza reglamentaria a los Planes de Acción derivados de los Mapas de Ruido.

Aduce: que tales planes vienen regulados en el Decreto 213/2012, de 16 de octubre, de contaminación acústica de la CCAAPV, desarrollando normativa estatal en materia de ruido y, en particular, la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido y define los planes de acción como 'conjunto de estrategias y actuaciones correctoras, preventivas y de preservación acústica que una administración va a desarrollar en el ámbito de sus competencias, para gestionar, globalmente, la contaminación acústica, pudiendo estas asociado a la evaluación general de un territorio o bien abordar el impacto general que conlleva una determinada fuente sonora en un territorio.' ; que de la regulación pormenorizada de los planes de acción se deduce su contenido descriptivo de estrategias, cuantificaciones, informaciones y actuaciones necesarias para alcanzar los objetivos pretendidos, pero sin valor prescriptivo alguno; que el Decreto 213/2012, diferencia los planes de acción de las ordenanzas sobre contaminación acústica en el art. 6.c .; que el Plan de Acción es un documento de estrategias que requiere de ulterior concreción; y, por último, que no resulta relevante a los efectos de justificar la competencia de la Sala, la invocación de los Autos de 16 de junio y 13 de septiembre de 2017 en el recurso ordinario 946/07, por cuanto la Sala es clara al anudar el carácter de disposición general a la adopción de medidas correctoras que comportasen deberes, cargas o restricciones susceptible de aplicación individualizada, que no guardan ninguna relación con el contenido del Plan de Acción de la ciudad de Irún.

La parte recurrente, Dña. Julieta , defiende la naturaleza reglamentaria del Plan de Acción del Mapa del Ruido y, por tanto, la competencia de la Sala para conocer de su impugnación vía art. 10.1.b) de la Ley de la Jurisdicción , con base en las siguientes alegaciones: 1º Necesaria distinción entre reglamentos y simples actos administrativos; 2º Claro pronunciamiento de la jurisprudencia sobre el carácter reglamentario de los Planes de Acción de mapas de Ruido, con referencia a la Sentencia del TSJ de Cataluña de 31 de mayo de 2013 y Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 2015 ; 3º Carácter normativo de los Planes de Acción a la luz del Decreto 213/2012 de 16 de octubre, de Contaminación Acústica de la CCAAPV (artículos 16 , 17 , 18 y 19 ); 4 º Naturaleza reglamentaria de los Planes de Acción de los Mapas del Ruido, en la medida que son un instrumento urbanístico, y previa manifestación de la propia Sala reconociendo el carácter de disposición general de los Planes de Acción del Mapa del Ruido de Irún.

En las consideraciones finales, se hace referencia a los informes jurídicos obrantes a los folios 99 y 100 del expediente administrativo, el último reconociendo carácter normativo al Plan de Acción, y a los trámites de aprobación que revelan ese mismo carácter.



SEGUNDO.- La sección primera de esta Sala ha declarado en Autos de 16 de junio y 13 de septiembre de 2017, la incompetencia de la misma para conocer del recurso contencioso-administrativo número 946/2017 interpuesto contra el Mapa del Ruido aprobado por el Ayuntamiento de Irún.

El Auto de 16 de junio de 2017 pone de manifiesto que el Mapa del Ruido no es un instrumento de ordenación, complementario del planeamiento urbanístico u ordenanza municipal en la materia, remitiéndose al concepto recogido en el art. 3h) del Decreto 213/2012, de 16 de octubre, de Contaminación Acústica de la CCAA del País Vasco , que desarrolla la Ley 37/2003, de 17 de noviembre: 'Mapa de ruido:la presentación de datos sobre una situación acústica existente o pronosticada en función de un índice de ruido, en la que se indicará la superación de cualquier valor límite pertinente vigente, el número de personas afectadas en una zona específica o el número de viviendas expuestas a determinados valores de un índice de ruido en una zona específica.' En este caso, estamos ante la impugnación del Plan de Acción, definidos en la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, art. 3 .n) como ' los planes encaminados a afrontar las cuestiones relativas a ruido y a sus efectos, incluida la reducción del ruido si fuere necesario.' ; y en el Decreto 213/2012, de 16 de octubre, de Contaminación Acústica de la CCAA del País Vasco, art. 3.k ), como ' conjunto de estrategias y actuaciones correctoras, preventivas y de preservación acústica que una administración va a desarrollar en el ámbito de sus competencias, para gestionar, globalmente, la contaminación acústica, pudiendo estar asociado a la evaluación general de un territorio o bien abordar el impacto general que conlleva una determinada fuente sonora en un territorio.' Y descendiendo al contenido del Plan de Acción de Irún, enumera su índice '1. Descripción del municipio; 2. Marco legislativo de referencia; 3.Resumen de los resultados del Mapa del Ruido; 3. Otros planes y programas relacionados en el ámbito municipal; 4. Identificación y priorización de las zonas de superación de los OCA, previsión de ZPAE (Zonas de protección Acústica Especial); 6. Estimación de la reducción del número de personas afectadas por niveles superiores a los OCA; 7. Líneas de actuación para el periodo 2017-2021; 8. Cuantificación económica de las medidas a implantar; 9. Identificación de los Agentes responsables; 10.

Definición del Plan de Seguimiento; 11. Relación de alegaciones u observaciones en el trámite de información pública; 12. Información económica.' . Contenido que no revela carácter reglamentario alguno.

La negación del carácter de disposición general no sólo del Plan del Ruido sino también del Plan de Acción -en contra de la afirmación efectuada por la defensa de Dña. Julieta en este trámite-, se confirmó en reposición en el Auto de 13 de septiembre de 2017 , que expone ' Los Planes de Acción son instrumentos complementarios o si se quiere derivados de los Mapas de ruido, bien con los objetivos señalados por el artículo 23.1 de la Ley 37/2003 o con los propios de los planes zonales específicos a que se refiere el artículo 25 que por sus medidas (las señaladas en el apartado 4 y/u otras) tendrán carácter de disposición general.

Pero no estamos en el caso de la aprobación de un Plan zonal de aplicación a una zona de protección acústica especial con medidas de ordenación del uso del suelo (vías públicas; establecimientos privados) que comporten limitaciones a la circulación de vehículos; ejecución de obras, actividades sujetas a licencia; etc.

En cambio, las medidas previstas por el Mapa del ruido o Plan de acción correspondiente para el cumplimiento de los objetivos propios de ese instrumento, además de su limitación temporal, no tienen per se carácter regulador, sino que constituyen actuaciones de gestión o ejecución adaptadas a los valores límites de emisión o inmisión, señalados o previstos por el mapa del ruido, a sus objetivos de calidad acústica y para la aplicación de las medidas correctoras concretadas en el Plan de acción ( artículos 15.23 y concordantes de la Ley 37/2003 ).' El Decreto 213/2012 de 16 de octubre, de Contaminación Acústica de la CCAAPV, al regular los sujetos sometidos a la elaboración de Planes de Acción (art. 16 ) y su alcance (art. 17), incide en el carácter de instrumento de gestión ambiental de dichos planes, carácter que no enturbia el procedimiento de elaboración (art. 18) y de publicidad (art. 19) fijados para los mismos, vinculados a su alcance o difusión y no a su naturaleza normativa.

En cuanto a la naturaleza reglamentaria de los Planes de Acción de los Mapas del Ruido desde el punto de vista urbanístico, volvemos a hacer referencia al Auto de la sección primera de esta Sala que señaló lo siguiente (Razonamiento jurídico segundo): 'Por supuesto que las determinaciones del mapa del ruido inciden en la ordenación urbanística, no en vano se proyectan sobre el mismo ámbito territorial de esta, pero tal incidencia no atribuye carácter normativo a dicho mapa ( v.g. los mapas de carreteras, delimitaciones o deslindes del dominio público marítimo-terrestre, mapa de riesgos forestales, programas de protección medio-ambiental, simples catálogos de bienes del patrimonio histórico o artístico, etc) de forma que el planeamiento urbanístico deba someterse a sus determinaciones.

Esa relación de jerarquía existe entre el planeamiento urbanístico o las ordenanzas y la normativa medioambiental ( Art. 6 de la Ley37/2003 ) carácter del que no participan los mapas del ruido.

Así es que el artículo 17 de la misma Ley dispone que el planeamiento urbanístico deberá tener en cuenta las previsiones establecidas en esa norma y en las dictadas para su desarrollo y en las actuaciones administrativas realizadas en ejecución de aquellas; hete aquí los mapas del ruido.

No hay que confundir, así, las relaciones de jerarquía, entre disposiciones de distinto rango, con las funciones de coordinación entre instrumentos de gestión y de ordenación que convergen sobre un mismo ámbito, so pena de introducir incoherencias o discordancias en la ordenación general del territorio.

En consecuencia, el hecho de que el mapa del ruido deba reflejarse en la ordenación urbanística no denota el carácter normativo de aquel sino la relación de complementariedad o interconexión entre esos dos instrumentos; de gestión el primero y de ordenación el segundo.' Razonamiento jurídico de perfecto traslado a los Planes de Acción derivados de los Mapas del Ruido.

También hace referencia la parte actora a la Sentencia del TSJ de Cataluña de 31 de mayo de 2013 y a la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 2015 , pronunciamientos que no afectan a esta causa, tal y como resolvió el Auto de 16 de junio de 2017 al que nos venimos refiriendo (Razonamiento jurídico tercero): 'La sentencia del TSJ de Cataluña invocada por la recurrente no examinó ( no podía hacerse en ese trámite final del procedimiento) la competencia objetiva en razón de la naturaleza del de acto recurrido (revisión del mapa de capacidad acústica de un ayuntamiento) sino que afirmó el carácter de disposición general de eseacto para dilucidar el procedimiento que debió observarse para su aprobación, y en el marco de la legislación sobre contaminación acústica de Cataluña ( Ley 16/2002 y Decreto 176/2009) y por cuanto el mapa de capacidad acústica comportaba una zonificación que debía ser observada por la generalidad le otorgó la consideración de disposición general.

Distintos son los presupuestos normativos y fácticos del auto recurrido en este procedimiento.

Por otra parte, la sentencia del Tribunal Supremo también invocada por la recurrente tampoco examinó la competencia objetiva de la Sala que había dictado la sentencia recurrida en razón a la naturaleza del acto recurrido; a saber, un acuerdo municipal que había aprobado un Plan zonal específico para una zona de protección acústica especial.

Además, ese Plan, aprobado previa declaración de zona de protección acústica especial ( Art. 25 de la Ley 3/(2003 contenía en los artículos 7.7 y 12.6 anulados por la sentencia recurrida en casación una regulación 'preceptiva' de aplicación a los establecimientos o locales incluidos en las zonas de contaminación acústica : '.....deber disponer con carácter exclusivo de un número de plazas de aparcamiento, igual al 27 % de su aforo en el mismo edificio en el que se encuentre la actividad o en edificios situados a no más de diez veces la anchura de la calle de su ubicación'.

Nada que ver con el objeto y alcance del mapa del ruido recurrido en este procedimiento que en coherencia con lo que es propio de ese instrumento de gestión no establece cargas o restricciones al ejercicio de actividades como las examinadas en la precitada sentencia.' Por último, y expuesto todo lo anterior, ningún valor puede darse al hecho de que en uno de los informes del expediente administrativo (folio 102) se afirme categóricamente el carácter normativo de los Planes de Acción.

En consecuencia, el conocimiento del recurso corresponde a los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo conforme al art. 8.1 de la Ley de la Jurisdicción .



TERCERO .- Sin expresa imposición de costas a tenor de lo establecido en el artículo 139.1 LJCA .

Siendo en atención a lo expuesto por lo que este Tribunal

Fallo

DECLARAR LA INCOMPETENCIA DE ESTA SALA PARA CONOCER DEL PRESENTE RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR LA REPRESENTACIÓN PROCESAL DE DÑA.

Julieta , CONTRA LA RESOLUCIÓN DE LA ALCALDÍA DE IRÚN Nº 2069, DE 8 DE NOVIEMBRE DE 2017, QUE DESESTIMA EL RECURSO DE REPOSICIÓN FORMULADO FRENTE A LA RESOLUCIÓN Nº 1590, DE 29 DE AGOSTO DE 2017, POR LA QUE SE APRUEBA CON CARÁCTER DEFINITIVO EL PLAN DE ACCIÓN DEL MAPA DE RUIDO DE IRÚN, POR CORRESPONDER SU CONOCIMIENTO A LOS JUZGADOS DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE DONOSTIA-SAN SEBASTIÁN. SIN CONDENA EN COSTAS.

UNA VEZ FIRME ESTA RESOLUCIÓN EMPLÁCESE A LAS PARTES POR TÉRMINO DE UN MES PARA QUE PUEDAN COMPARECER ANTE EL ÓRGANO DECLARADO COMPETENTE, PARA USAR DE SU DERECHO, CON LOS APERCIBIMIENTOS LEGALES.

VERIFICADO, REMÍTANSE LAS ACTUACIONES AL JUZGADO DECANO DE DONOSTIA-SAN SEBASTIÁN PARA REPARTO ENTRE LOS JUZGADOS DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE ESA POBLACIÓN.

Modo de impugnar esta resolución : mediante recurso de reposición , por escrito presentado en esta Sala en el plazo de cinco días , contados desde el siguiente a su notificación, no obstante lo cual se llevará a efecto la resolución impugnada ( artículo 79.1 LJCA ).

Para la interposición del recurso será necesaria la previa consignación en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con nº 4697 0000 93 0052 18, de un depósito de 25 euros , debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'. Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15ª LOPJ ).

Así por este su auto, lo acuerdan, mandan y firman los Ilmos. Sres. Magistrados antes nombrados, componentes de este Tribunal, de lo que yo, Letrado de la Administración de Justicia, doy fe.