PRIMERO.-Es conveniente la acumulación del recurso 88/2025 al presente recurso 792/2025, vista la íntima relación entre ambos asuntos, relación que motivó que se trajese su conocimiento a esta sección. Ciertamente no se ha dado a las partes audiencia previa a la acumulación, pero entendemos que, dada la absoluta evidencia de la vinculación que justifica la medida, no existirá oposición alguna de aquellas a esta acumulación, sino conformidad, de modo que parece que la audiencia previa solo habría supuesto mayor retraso a unos asuntos que ya presentan suficientes complicaciones procedimentales.
Al encontrarse ambos recursos en idéntica situación procesal, no es preciso proveer nada en especial sobre la tramitación de uno ni la espera del otro.
SEGUNDO.-Por lo que respecta a la competencia territorial para el conocimiento de los asuntos acumulados, dispone el apartado 2 del artículo 7 de la ley 29/1.998 de 13 de julio reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) que la competencia de los Juzgados y Salas de este orden jurisdiccional no es prorrogable y debe ser apreciada, incluso de oficio, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal; añadiendo el apartado 3 del mismo artículo que la declaración de incompetencia debe adoptar la forma de Auto y efectuarse antes de la sentencia, remitiendo las actuaciones al órgano de la Jurisdicción que se estime competente, para que ante él, siga el curso del proceso.
Las normas legales que establecen la competencia de los órganos jurisdiccionales son el instrumento básico para la realización del derecho fundamental al juez ordinario predeterminado por la Ley consagrado por el art.24 Constitución, erigiéndose como piezas imprescindibles para la eficacia de dicho derecho fundamental.
La resolución de un recurso por un órgano jurisdiccional carente de competencia determina la nulidad de la resolución dictada, no pudiendo derivarse otro efecto de la actuación ante la ausencia de un presupuesto procesal básico, como es la competencia.
La resolución de la competencia de los órganos judiciales debe efectuarse, por tanto, partiendo del presupuesto de que nos encontramos ante una cuestión de orden público cuya determinación viene dada por las reglas que de manera expresa vienen establecidas en la LJCA.
TERCERO.-El artículo 8.3 de la LJCA atribuye, en su párrafo primero, a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo el conocimiento en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente los actos de los organismos, entes, entidades o corporaciones de derecho público, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional; si bien en su párrafo segundo exceptúa de tal atribución los actos dictados por la Administración periférica del Estado y los organismos públicos estatales cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional, cuando se dicten en ejercicio de sus competencias sobre dominio público, obras públicas del Estado, expropiación forzosa y propiedades especiales. Mientras que el artículo 10.1 de la LJCA dedicado a la competencia de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, contempla una cláusula residual, previendo que dichas Salas conocerán en única instancia cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos de este orden jurisdiccional. Por su parte el artículo 14 del referido cuerpo legal enuncia en su apartado primero las reglas para determinar la competencia territorial de los Juzgados y de los Tribunales Superiores de Justicia, dicho precepto presenta el siguiente tenor literal:
"Primera. Con carácter general, será competente el órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado la disposición o el acto originario impugnado.
Segunda. Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, personal, propiedades especiales y sanciones será competente, a elección del demandante, el juzgado o el tribunal en cuya circunscripción tenga aquél su domicilio o se halle la sede del órgano autor del acto originario impugnado.
Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones de las Comunidades Autónomas o de las entidades de la Administración Local, la elección a que se refiere esta regla segunda se entenderá limitada a la circunscripción del Tribunal Superior de Justicia en que tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario impugnado.
Tercera. La competencia corresponderá al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción radiquen los inmuebles afectados cuando se impugnen planes de ordenación urbana y actuaciones urbanísticas, expropiatorias y, en general, las que comporten intervención administrativa en la propiedad privada".
CUARTO.Expuestos los preceptos que regulan las normas de competencia objetiva y territorial para conocer el presente asunto, debemos considerar la interpretación que para el caso de autos ofrece el Tribunal Supremo.
En particular, debe ser tenido en consideración el Auto del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2022, dictado en la cuestión de competencia 97/2022 (ECLI:ES:TS:2022:15387A), siendo Ponente el Excmo. Sr. Cesar Tolosa Triniño, en el que se suscitó un conflicto de competencia entre el Tribunal Superior de Justicia de Asturias y el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria respecto de un recurso contra la resolución de la Confederación Hidrográfica del Cantábrico de 5 de abril de 2021 (confirmada en reposición), sobre extinción, por renuncia del titular, del derecho al aprovechamiento privativo de agua del río Molinos-río Saja, término municipal de Cabezón de la Sal.
En dicho asunto la demanda se dirigió al Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, con base al fuero electivo del artículo 14.1.2º referido a las llamadas "propiedades especiales"y el Abogado del Estado, formuló alegaciones previas, por considerar que la competencia territorial para el enjuiciamiento del litigio correspondía al Tribunal Superior de Justicia de Asturias, por el hecho de que la Confederación Hidrográfica del Cantábrico tiene su sede en Oviedo, versando el litigio sobre la extinción de una concesión de aguas del dominio público hidráulico, no considerando de aplicación ninguna de las reglas especiales del artículo 14.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1998 (LJCA).
A lo que el Auto de 27 de octubre de 2022 expone:
"la cuestión aquí suscitada se ciñe a determinar si el objeto del litigio resulta incardinable en la materia de "propiedades especiales", pues sólo si así se acepta entraría en juego el fuero electivo del artículo 14.1 2º LJCA , con la subsiguiente atribución de la competencia para conocer del presente asunto a la Sala de Cantabria.
Recordemos que el artículo 14, relativo a la determinación de la competencia territorial, comienza señalando en su apartado primero, regla primera, que "con carácter general, será competente el órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado la disposición o el acto originario impugnado"; si bien a continuación matiza, en la regla segunda, que "Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, personal , propiedades especiales y sanciones será competente, a elección del demandante, el juzgado o el tribunal en cuya circunscripción tenga aquél su domicilio o se halle la sede del órgano autor del acto originario impugnado". En fin, ha de tenerse en cuenta asimismo que la regla tercera del propio artículo 14.1 especifica que "la competencia corresponderá al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción radiquen los inmuebles afectados cuando se impugnen planes de ordenación urbana y actuaciones urbanísticas, expropiatorias y, en general, las que comporten intervención administrativa en la propiedad privada".
SEGUNDO.- Pues bien, ha de reconocerse que la expresión "propiedades especiales", que se emplea en la regla segunda, es de complicada definición por sus confusos perfiles dogmáticos. La LJCA se refiere a ella no sólo en este artículo 14.1 sino también en el art. 8.3 (donde, por cierto, se diferencian expresamente, como conceptos distintos, los de "dominio público" y "propiedades especiales"). Realmente, este artículo 14 parece ser traslación (consciente y querida, o tal vez, por el contrario, irreflexiva y acrítica) del artículo 11.2, en relación con el 10.1 b), de la antigua Ley Jurisdiccional de 1956 , que establecía un fuero territorial electivo respecto de las Audiencias Territoriales en las materias de "personal, propiedades especiales y expropiación forzosa".
El problema reside en la indefinición y equivocidad conceptual de esta categoría de las denominadas "propiedades especiales".
Cuando la Ley de 1956 las mencionó, debió inspirarse de algún modo en el Código Civil, que se refiere a tales propiedades en el título IV de su Libro Segundo, donde se regulan "algunas propiedades especiales"; (i) calificando como tales las aguas (capítulo 1º), los minerales (capítulo 2º) y la propiedad intelectual (capítulo 3º); (ii) incluyendo dentro de las aguas el aprovechamiento tanto de las aguas públicas como de las de dominio privado (Secciones 2ª y 3ª, resp.), y (iii) refiriéndose expresamente en su art. 409 al aprovechamiento de las aguas públicas que se adquiere por concesión administrativa (no olvidemos que en caso que ahora examinamos se discute precisamente sobre la extinción de una concesión de aguas).
Ahora bien, esta regulación del Código Civil, como tal, no proporciona pautas definidas y seguras para dar sentido a tal categoría, desde el momento que no la define, y se limita a reconducir esa noción a titularidades reales de diferente naturaleza como son ciertas categorías de bienes demaniales, por un lado, y una "propiedad incorporal" de base privada, por otro. Por eso, la doctrina civilista que ha indagado el sentido de esta noción ha llamado la atención sobre su dudosa utilidad, y se ha limitado a realizar una aproximación descriptiva, señalando que dentro de ella se encuentran distintas tipologías de propiedad, caracterizadas, a diferencia del derecho común de propiedad del art. 348 Cc , por un régimen de intervención administrativa especialmente intenso o cualificado en la determinación del contenido de las facultades dominicales.
Desde esta perspectiva, si ya al tiempo de la aprobación del Código Civil, en el siglo XIX, tal caracterización de las llamadas propiedades especiales era de incierta concreción, actualmente lo es mucho más, dado el evidente aumento, a lo largo del siglo XX y aun en la actualidad, de la intervención administrativa en multitud de campos de la actividad económica tradicionalmente regidos por el Derecho privado y hoy sometidos a un mayor o menor, pero en todo caso evidente, proceso de publificación, como ocurre de forma general, a título de muestra, con la propiedad inmobiliaria, la propiedad horizontal, la propiedad agraria y forestal o las diversas manifestaciones de las propiedades incorporales; hasta el punto de que actualmente, si apuramos esa noción descriptiva, serían más las propiedades especiales que las comunes.
En definitiva, y a los efectos que ahora interesan, una definición simplemente aproximativa y descriptiva como la que se acaba de indicar, de propiedad especial como propiedad caracterizada por un régimen singular y especifico de intervención administrativa, carece de utilidad a la hora de determinar el sentido y alcance de la cláusula del artículo 14.1.2º LJCA , por dos razones: (i) por el dato evidente de que son multitud las manifestaciones de la propiedad sometidas a títulos intensos y eficaces de intervención administrativa, y (ii) también, y no menos importante, por la sencilla razón de que la misma LJCA distingue con toda claridad entre las "propiedades especiales" del citado art. 14.1, regla segunda, por un lado, y la "intervención administrativa en la propiedad privada" de la regla tercera del mismo art. 14.1, por otro; y si la LJCA distingue de forma tan inequívoca una y otra noción, dando a cada una un diferente tratamiento jurídico a efectos de la determinación de la competencia territorial, es claro que no pueden significar lo mismo ni confundirse, por lo que ha de indagarse un camino hermenéutico que permita diferenciarlas.
Por añadidura, tampoco parece que pueda aceptarse pacíficamente y sin discusión alguna la inclusión, dentro del concepto "propiedades especiales", de las diversas manifestaciones del dominio público, por mucho que el Código Civil incluya dentro del concepto algunas clases de bienes que actualmente merecen la calificación indiscutida de demaniales.
En efecto, el Código Civil incluye expresamente, dentro de esa difusa categoría de propiedades especiales a las aguas y la minas, tal vez porque en aquella época todavía se podía hablar de propiedades privadas de algunas aguas y ciertas clases de minerales (así, las rocas), pero a lo largo del siglo XX, y en la actualidad, el proceso de afirmación de la publificación y demanialización de ambas clases de bienes se ha acentuado; y desde luego, hoy en día puede aseverarse con carácter general que el demanio es, con toda evidencia, algo cualitativamente distinto de una mera propiedad privada sometida a intervención administrativa (por no hablar de la propia evolución de la teoría del demanio, que al menos en algunas de sus manifestaciones está en camino hacia su caracterización no tanto como una "propiedad" sino más bien como un poder de intervención de Derecho Público).
No deja de ser significativo, en este sentido, que el artículo 8.3 2º de la misma LJCA , al regular la competencia de los Juzgados, distingue expresamente, como títulos competenciales administrativos diferentes, los referidos, respectivamente, a dominio público, por un lado, y a propiedades especiales, por otro. Si la LJCA, en este artículo 8.3 2 º, diferencia una y otra cosa, no parece fácil despejar la cuestión afirmando sin más que el art. 14.1 2º incluye los bienes demaniales dentro de esas llamadas propiedades especiales.
TERCERO.- Corolario de lo expuesto es que la resolución de la presente cuestión de competencia no puede pasar por una simple remisión al Código Civil. Si se aceptara sin más tal planteamiento, daría lugar a una hiperextensión del concepto que carece de sentido, pues quedarían incluidos dentro de la cláusula competencial de la cláusula segunda del art. 14.1 : (i) todos los litigios concernientes al régimen jurídico de los bienes de dominio público en todas sus diversas categorías sectoriales; (ii) los pleitos sobre las llamadas propiedades especiales incorporales (como la propiedad intelectual e industrial cuando entren dentro del ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa; (iii) las controversias sobre las muy numerosas y variadas clases de propiedades privadas sometidas a un más o menos riguroso régimen de intervención administrativa: (iiii) e incluso encajarían en ella los pleitos sobre régimen jurídico de bienes patrimoniales de la Administración y sobre otras categorías de bienes públicos como los comunales, dada la especial intervención administrativa que sobre ellos se proyecta.
Más aún, insistimos, la recepción acrítica del Código Civil se enfrenta a dos obstáculos para su afirmación, que fluyen de la propia regulación positiva de la LJCA:
- el primero, que el artículo 8.3 2º de la misma LJCA , al regular la competencia de los Juzgados, distingue, como títulos competenciales administrativos distintos, los referidos, respectivamente, a dominio público, por un lado, y a propiedades especiales, por otro; no siendo claro si tal diferenciación responde a un designio consciente del legislador o simplemente a una mala técnica legislativa de la que no han de extraerse mayores consecuencias;
- y el segundo, que el propio artículo 14.1 diferencia, también como cosas distintas, por un lado, las "propiedades especiales" (regla 2ª) y por otro la "intervención administrativa en la propiedad privada" (regla 3ª), de manera que tampoco cabría incluir en las "propiedades especiales" esas propiedades privadas sometidas a regulación de Derecho Público a que antes nos referíamos.
CUARTO.- Descartada, pues, una traslación acrítica de la regulación del Código Civil para resolver la presente cuestión de competencia, hemos de partir del dato ya apuntado de que la misma LJCA, en sus art. 8.3 y 14.1 , conjuntamente examinados, alude -en cuanto ahora interesa- a tres títulos jurídicos distintos, a efectos de la determinación de la competencia territorial:
- Dominio público;
- Propiedades especiales;
- Intervención administrativa en la propiedad privada.
Desde esta perspectiva, hay una diferenciación de partida relevante que permite diferenciar los respectivos campos de las propiedades especiales (regla 2ª del art. 14.1) y la intervención administrativa en la propiedad privada (regla 3º del mismo precepto). En el caso de esta última, es claro que la regla se refiere a propiedades con una base o sustrato físico, y precisamente por ello determina la competencia territorial con base en el fuero del lugar donde esos bienes se ubican (la competencia corresponde al órgano jurisdiccional "en cuya circunscripción radiquen los inmuebles afectados..."), lo que es por principio imposible cuando el pleito versa sobre propiedades incorporales como la intelectual o industrial. Adquiere, así sentido, que la regla 2ª se refiera a estas propiedades incorporales y la 3ª a propiedades con base o sustrato físico.
Hecha, pues, esta inicial puntualización, queda solo por determinar si la regla 2ª tan citada, al hablar de "propiedades especiales", incluye dentro de su ámbito los pleitos sobre bienes públicos de la Administración.
Pues bien, si acudimos a la literalidad de las reglas competenciales de la LJCA, ya ha quedado cumplidamente expuesto que el art. 8.3 habla por separado de "propiedades especiales" y de "dominio público", por lo que en una interpretación literal habría que concluir que, si la LJCA distingue en ese artículo una y otra cosa, tal distinción ha de proyectarse también, a fin de guardar la coherencia de la norma, a la regla competencial del art. 14.1 2 º; de manera que la tan mencionada regla 2ª sólo se referiría a las propiedades especiales caracterizadas como propiedades incorporales (la propiedad intelectual e industrial).
Y si por encima de la interpretación literal acudimos a la indagación de la lógica jurídica de la regulación procesal, llegamos realmente a una conclusión similar. No parece, en efecto, que tenga sentido afirmar de forma general e indiscriminada un fuero electivo (que permita al recurrente optar por el Tribunal de su domicilio, o bien por el Tribunal de la sede del órgano autor del acto impugnado) en pleitos sobre bienes públicos, toda vez que ello podría dar lugar a una dispersión de pronunciamientos judiciales carente de toda lógica (a título de ejemplo, podría darse el supuesto de que el Tribunal Superior de Justicia de Canarias hubiera de dictar sentencia sobre una resolución de la confederación Hidrográfica del Cantábrico sobre gestión del demanio hidrológico en su ámbito territorial del norte de España, si el destinatario del acto tuviera su domicilio habitual en las Islas, o el de Baleares o cualquier otra Comunidad autónoma, si el destinatario tuviera ahí ese domicilio). Más bien al contrario, la lógica y la seguridad jurídica recomiendan que los litigios sobre los bienes públicos de la Administración se residencien ante el Tribunal Superior de Justicia correspondiente a la sede del órgano autor del acto, favoreciendo así una mayor cercanía al ámbito territorial de influencia de la decisión administrativa y contribuyendo a una mayor uniformidad en la interpretación y aplicación del Derecho.
QUINTO.- En definitiva, aun reconociendo que la deficiente calidad técnica de la LJCA en este punto, y la oscuridad de los preceptos legales concernidos, abre la puerta a la posibilidad de fundamentar diversas soluciones hermenéuticas, consideramos que la más correcta es la que recapitulamos a continuación (desde el punto de vista que interesa a efectos de la presente cuestión de competencia):
- En general, a los litigios sobre bienes públicos de la Administración (incluyendo dentro de tal concepto a los demaniales y también a los patrimoniales, pues no tiene sentido lógico que se dé a unos y otros un tratamiento competencial distinto) se les aplica la regla general primera del artículo 14.1, a cuyo tenor la competencia territorial corresponderá al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano administrativo que haya dictado el acto impugnado;
- la regla 2ª del mismo artículo 14.1 se aplica a los litigios sobre propiedades particulares incorporales, destacadamente la intelectual e industrial;
- y la regla 3ª del tan citado artículo 14.1 se proyecta sobre pleitos atinentes a actuaciones administrativas de intervención en la propiedad privada entendida como propiedad de particulares, cuando esta propiedad tenga una base o sustrato físico (por contraste con las propiedades incorporales supra cit.)
(En la medida que esta solución que ahora adoptamos pueda considerarse opuesta a la que se alcanzó en la sentencia de esta Sala de 2 de septiembre de 2014 -cuestión de competencia 2/2014 -,entiéndase rectificada la doctrina que entonces se expuso).
SEXTO.- Partiendo, pues, de este marco, y retomando el caso examinado, el pleito en el que se ha suscitado la cuestión de competencia versa sobre la extinción de una concesión administrativa en materia de aguas, esto es, sobre gestión del dominio público hidrológico. No es, pues, un pleito sobre "propiedades especiales" en el sentido del artículo 14.1 2º LJCA , y por tanto no es de aplicación el fuero electivo que en este último precepto se establece, sino que ha de atenderse a la regla general primera de este mismo artículo 14.1, lo que determina la competencia de la Sala de Asturias, al tener sede en Oviedo el órgano administrativo autor del acto impugnado en el proceso."
Es de observar que el Auto transcrito alude a un cambio de doctrina con respecto a la sentencia de 2 de septiembre de 2014 (Recurso 2/2014), en la que se impugnaba la Resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana en relación con la inscripción en el Catálogo de Aguas Privadas de una serie de aprovechamiento. En dicha sentencia se consideró que la cuestión versaba sobre una propiedad especial (aguas privadas) respecto de la que era de aplicación la regla especial de atribución de competencia del artículo 14.1.2º de la LJCA.
TERCERO.-El presente asunto versa sobre la denegación de aprovechamientos solicitados al amparo del art. 54.2 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, esto es, aprovechamiento de aguas subterráneas cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos. Por tanto, en atención al referido cambio de criterio de nuestro Alto Tribunal, la competencia territorial para el conocimiento del presente asunto viene definida por la regla primera del artículo 14.1, esto es, será competente el órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario impugnado.
Conforme al artículo 2 del Real Decreto 928/1989, de 21 de julio, por el que se constituye el Organismo de cuenca Confederación Hidrográfica del Guadiana, la sede de dicho Organismo se encuentra en Badajoz, por lo que la competencia para el conocimiento del asunto viene atribuida a la Sala del TSJ de Extremadura.
Por otro lado, en principio, el ámbito de aplicación de la jurisprudencia, desde el punto de vista temporal, es el mismo que corresponde a la ley que interpreta. Nuestro Tribunal Constitucional mantiene que la jurisprudencia es, por su propia naturaleza, de aplicación inmediata a todos los casos sometidos a los tribunales a los que la norma sea aplicable por razones temporales ( STC 95/1993, de 22 marzo y 145/2012, de 2 julio ), si bien no con carácter absoluto,pues no puede prevalecer cuando implica el sacrificio de derechos o valores que la Constitución protege frente a la aplicación retroactiva de las normas, en aras de los principios de protección de situaciones consolidadas, de garantía de la seguridad jurídica, de proscripción de la arbitrariedad y de efectividad del principio de legalidad penal ( STC 7/2015, de 22 de enero).
En atención a la norma interpretada por nuestro Tribunal Supremo, relativa a la competencia, respecto de la que se ha subrayado que es una cuestión de orden público, con incidencia en el derecho fundamental al juez ordinario predeterminado por ley, así como, a las consecuencias de la aplicación de la nueva interpretación, que carecen de incidencia en el fondo del asunto, resulta trasladable al caso de autos el principio general respecto a la eficacia retroactiva de los cambios de criterio jurisprudencial.
En definitiva, se aprecia la falta de competencia de esta Sala para el conocimiento de la presente litis.
CUARTO.-No se hace especial pronunciamiento en cuanto a las costas, por ser un incidente promovido de oficio.
Vistos los preceptos citados y demás de aplicación, siendo ponente el Ilmo. Sr. D. Jaime Lozano Ibáñez
