Auto Contencioso-Administrativo Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 145/2025 de 22 de abril del 2026

PRIMERO.- La actuación impugnada

El presente contencioso-administrativo se interpone contra la vía de hecho de la Comisión Interministerial para la Resignificación del Valle de Cuelgamuros, al amparo de lo previsto en el artículo 25.2 de la LJCA, que está actuando, según se aduce, como Comisión Delegada del Gobierno. Se impugna también, al amparo de lo previsto en el artículo 26 de la LJCA, el concurso para esa resignificación del Valle de Cuelgamuros que, aunque fue publicado por la Ministra de Vivienda y Agenda Urbana, hizo suyo el Gobierno y la Comisión Interministerial en la comparecencia del Presidente de la citada Comisión Interministerial el día 15 de abril. La impugnación también alcanza al convenio promovido por la misma Comisión entre el Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana, el Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática y la Fundación de la Santa Cruz del Valle de los Caídos para el impulso del concurso de arquitectura del Memorial de Cuelgamuros, publicado en el BOE de 10 de mayo de 2025. Y se interpone recurso indirecto, se aduce, contra diversos preceptos de la Ley 20/2022, todo ello, por considerar que constituyen actuaciones contrarias a Derecho y vulneran derechos fundamentales.

SEGUNDO.- La posición de las partes procesales en las alegaciones previas

El Abogado del Estado, como parte demandada, presentó escrito de alegaciones previas al amparo del artículo 58 de la LJCA, alegando las siguientes causas de inadmisibilidad: a) la inexistencia de actividad administrativa impugnable, pues no hay vía de hecho cuando la actuación de la Administración está amparada por un acto de cobertura; y b) la falta de legitimación activa de la recurrente doña Marí Trini para interponer el presente recurso contencioso-administrativo.

Sostiene, en síntesis, el Abogado del Estado que la vía de hecho, a tenor de la jurisprudencia de esta Sala, tiene lugar cuando la Administración usa un poder del que legalmente carece o cuando se realiza sin observar el procedimiento establecido. Y en el caso examinado, alega, no concurre ni una ni otra circunstancia, pues "concurriendo un acto de cobertura la vía de hecho será inexistente".

Añade que no puede haber vía de hecho, por lo que no hay actividad impugnable, respecto de la expresada Comisión Interministerial para la resignificación del Valle de Cuelgamuros, en relación con la comparecencia ante la prensa del Ministro de Política Territorial, porque carece de efectos jurídicos en lo referente a la aplicación del artículo 25.2 de la LJCA. Teniendo en cuenta que la citada Comisión Interministerial se limitó a ejercer las funciones de preparación y coordinación de la ulterior reunión del Consejo de Ministros. Además, también se imputa a la citada Comisión Interministerial una vía de hecho por la actuación del Ministro de la Presidencia en sus relaciones con representantes de la Iglesia católica, porque en realidad actuó en calidad de ministro encargado de las relaciones con las confesiones y no como representante de la citada Comisión.

En relación con la falta de legitimación aduce que el único interés que señala la recurrente "es el de asistir a misa", además de su condición de "benefactora de la Abadía Benedictina" y ser "madre espiritual de los sacerdotes". Lo que no integra el interés legítimo a los efectos de la legitimación activa en el presente recurso. Teniendo en cuenta que ni siquiera va a tener lugar ninguna intervención en el interior del templo.

Por su parte, la recurrente, al oponerse a las alegaciones previas alega, en síntesis, que el escrito del Abogado del Estado es una "maquinación fraudulenta"; que la expresada Comisión Interministerial fue creada por el artículo 22.3 de la LRJSP, y no por los artículos 22.1 y 22.3 de la LRJSP como afirma el Abogado del Estado; que el Ministro de la Presidencia carece de competencia en el caso examinado pues desde la "evangelización en el año 40 por el Apóstol Santiago" hasta el Tratado internacional con la Santa Sede, tras la Constitución de 1978 se "rompió por segunda vez la confesionalidad del Reino de España"; y tras citar los Acuerdos con la Santa Sede y las leyes que regulan las relaciones con otras confesiones, lo cierto es que la Abadía, sostiene, "no depende de ninguna autoridad eclesiástica ni civil española". Teniendo en cuenta, arguye, la obligación internacional de España con la orden benedictina de Solesmes (Francia). Tratándose, por tanto, de una Abadía exenta que "solo puede calificarse de res sacraen su totalidad", de modo que, si la resignificación "fuera legalmente factible, que no lo es" el competente sería el Ministro de Asuntos Exteriores, de ahí la vía de hecho.

La actuación de resignificación de la Abadía, en definitiva, no tienen en cuenta que estamos ante un lugar de culto que es "inviolable ex artículo 1.5 del Tratado Internacional de Asuntos Jurídicos de 1979". Se hacen remisiones al escrito de demanda presentado y se añade que la resignificación de ese lugar de culto precisaría de la modificación del citado Tratado internacional.

Considera, también, que no hay ni "extemporaneidad ni incompetencia", y que, aunque no se aluda a la extemporaneidad por el Abogado del Estado es lo que subyace en su escrito. Se remite a la demanda señalando que se trata del concurso de una serie de actuaciones materiales de la Administración que, coordinadas por la Comisión Interministerial, tienen como finalidad atacar el núcleo en torno a la Abadía, al templo al que se quiere quitar su verticalidad. Añadiendo que todo se ha realizado "a escondidas" sin publicación de las actas de las reuniones mensuales.

Esgrime la recurrente, al contestar a las alegaciones previas, que está legitimada al amparo del artículo 19.1.h) de la LJCA, teniendo en cuenta que el conjunto monumental del Valle de los Caídos tiene un evidente valor artístico e histórico. Hace abundante cita, en esas alegaciones previas, de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. Denuncia el "desconocimiento de la Abogacía del Estado de lo que significa ser cristiano". Cita el artículo 16 de la CE. Señala que es "miembro de la Iglesia y como persona física individual, que, como se dijo previamente, es hija de Dios, quieren que se le tribute el culto con la mayor solemnidad". Transcribe en parte el catecismo de la Iglesia católica. Y, en fin, concluye que tiene el deber personal de defender a la Iglesia.

TERCERO.- Las alegaciones previas y las causas de inadmisibilidad

Las alegaciones previas, que regulan los artículos 58 y 59 de nuestra Ley Jurisdiccional, tienen por finalidad, con carácter general, evitar que se siga sustanciando un recurso contencioso-administrativo, cuando ya se conoce, tras la formulación de la demanda, que la decisión final será de inadmisibilidad del recurso por alguna de las causas del artículo 69, al que se remite el artículo 58, de la misma Ley jurisdiccional.

Este tamiz tiene sentido, por tanto, cuando estamos ante la concurrencia de una causa de inadmisibilidad que se manifiesta de forma indudable y ostensible, haciendo irrelevante la tramitación posterior del recurso para formar el juicio de la Sala. Dicho de otro modo, la utilidad de este trámite de alegaciones previas no sólo resulta de la concurrencia de la causa de inadmisibilidad invocada, sino también del carácter superfluo que tiene la tramitación posterior.

Pues bien, la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo que se postula en las presentes alegaciones previas planteadas por el Abogado del Estado, se concreta en la invocación de dos causas de inadmisibilidad: la falta de legitimación activa prevista en el artículo 69 b) de la LJCA y la falta de actividad administrativa impugnable del articulo 69 c) de la misma Ley.

El orden en el examen de las indicadas causas es el que establece, con carácter general, el catálogo que contiene el artículo 69 de la LJCA a pesar de la subsidiariedad invocada, salvo cuando las circunstancias del caso determinen o aconsejen la alteración fundada del expresado orden.

CUARTO.- La falta de legitimación activa

Acorde con la caracterización y finalidad expuestas en el fundamento anterior sobre el trámite de alegaciones previas, y el orden de examen indicado, consideramos que en este recurso concurren ambas causas de inadmisibilidad en los términos que seguidamente expresamos en este y en el siguiente fundamento.

Conviene recordar a estos efectos que la Constitución, con carácter general, vincula el presupuesto procesal de la legitimación activaal derecho a la tutela judicial efectiva al describirlo, en el artículo 24.1 de la CE, como el "derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos". De modo que la legitimación activa es la medida con arreglo a la cual se dispensa el derecho a la tutela judicial efectiva por jueces y tribunales en el ejercicio de su potestad jurisdiccional, ex artículo 117.3 de la CE.

Esta legitimación es, en definitiva, la aptitud para ser parte en un determinado proceso, en este caso, para interponer el recurso contencioso-administrativo. Es la cualidad que habilita a las personas físicas o jurídicas para actuar como parte demandante en un proceso concreto. Y se manifiesta, en este sentido, como el vínculo de la relación que media entre la parte recurrente y el objeto de la pretensión que se deduce en el proceso. De modo que esta legitimación se delimita por la relación que legalmente se exige entre una persona y el contenido de la pretensión, para su ejercicio ante los jueces y tribunales, que en nuestro orden jurisdiccional se concreta en la titularidad de un derecho o en la concurrencia de un interés legítimo que conecte una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, en los términos que establece el artículo 19.1.a) de la LJCA, y cuya ausencia se traduce en la causa de inadmisibilidad, prevista en el citado artículo 69.b), inciso final, de la misma Ley.

La defensa de estos derechos e intereses legítimos en nuestra jurisdicción es, por tanto, cualificada, pues no basta con que se discrepe de un acto, o se considere fundadamente que el mismo no es conforme a Derecho, para proceder a su impugnación ante nuestro orden jurisdiccional. Es necesario, además, que medie una concreta y determinada relación entre el sujeto que formula el recurso y el objeto del proceso.

En concreto, el interés legítimo debe ser siempre, por tanto, un interés cualificado, específico y distinto del mero interés por la legalidad, pues al mediar esa conexión esencial con el objeto de la pretensión que se ejercita, supone que la anulación del acto o disposición impugnada debe producir, en el recurrente, un efecto positivo, un beneficio o incluso la evitación de un daño. Pero también, en el reverso, puede tener un efecto negativo, por causar un perjuicio que puede ser actual o futuro, pero siempre cierto y determinado. Se exige, en consecuencia, que el acto o disposición administrativa pueda repercutir directa o indirectamente, incluso de futuro, pero de un modo efectivo y acreditado, no meramente hipotético o incierto, en la esfera jurídica de quien impugna, sin que baste la mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento.

A) Pues bien, en relación con el interés legítimo del articulo 19 a) de la LJCA ,debemos señalar que la recurrente alega en su escrito de demanda que su interés no es sólo "el de asistir a misa", atendida su condición de "benefactora de la Abadía Benedictina" y de "madre espiritual de los sacerdotes", sino también tiene un "interés directo en que se impetre a Dios por la paz en España, con el tipo de culto más digno", como "miembro de la Iglesia y como persona física individual, que, como se dijo previamente, es hija de Dios, quieren que se le tribute el culto con la mayor solemnidad", toda vez que tiene el deber personal de defender a la Iglesia.

Este sentimiento religioso y esa devoción, por muy relevantes que sean a tenor de los términos en los que se invocan en este recurso, no transcienden al ámbito jurídico procesal ni pueden ser esgrimidos como intereses legítimos del articulo 19 a) de la LJCA, a los efectos de la impugnación de una supuesta "vía de hecho", en relación con la resignificación del Valle de Cuelgamuros. Teniendo en cuenta por cierto que tal actuación no ha sido impugnada por la Iglesia Católica, cuya relevancia se pone de manifiesto en el propio informe (documento n.º 14) que aporta la recurrente con su escrito de demanda, en el que consta que «en todo caso, calificada la Basílica como "lugar de culto", es la Iglesia, como fija la normativa vigente, la que tiene las competencias legales en su interior. Cualquier actuación al respecto -obras en su interior, inhumaciones, exhumaciones o traslados- deberá contar con la autorización expresa de la Iglesia».

Además, el reconocimiento a la recurrente de legitimación activa por tales intereses comportaría una suerte de acción popular de índole religiosa, ayuna de reconocimiento legal, reservada para todos aquellos que invocaran los mismos sentimientos religiosos que ahora esgrime la parte recurrente.

En todo caso, el alegato de la parte actora en este punto, sobre el alcance jurídico de sus sentimientos religiosos, no debía de resultarle muy convincente o dudaba de su consistencia como fundamento para ejercitar la acción en este proceso, pues solo así se explica que en el trámite de alegaciones previas alterara su estrategia al respecto y alegara que lo que en realidad está ejercitando es la acción popular en materia de patrimonio histórico.

B) En el orden contencioso-administrativo no puede esgrimirse la acción procesal en defensa de la legalidad, toda vez que para estos casos está la acción popular, según la denominación del artículo 19.1.h) de la LJCA, o acción pública, según la denominación de algunas leyes sectoriales, como es el caso de la reconocida en relación con la defensa del patrimonio histórico español. Esta acción popular, que puede ejercitarse efectivamente por "cualquier ciudadano", sólo procede "en los casos expresamente previstos por la Leyes" ( artículo 19.1.h/ de la LJCA) .

Ciertamente tampoco concurren en este caso los presupuestos sobre los que se asienta la acción popular del articulo 19 h) de la LJCA, en los términos que seguidamente expresamos

Ante todo, debemos reparar que la justificación que esgrime la parte recurrente, sobre la legitimación activa en el presente recurso contencioso-administrativo, es diversa y contradictora, va mutando en función del momento procesal y el avance del recurso. En efecto, en el escrito de demanda, páginas 52 y siguientes, aduce que tiene un "interés directo en que se impetre a Dios por la paz en España, con el tipo de culto más digno". Mientras que al oponerse a la estimación de las alegaciones previas combina y cambia su alegato porque además de insistir en su interés legítimo, también añade un nuevo tipo de legitimación: el ejercicio de la acción popular del artículo 19.1.h) de la LJCA, al amparo de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.

En relación con este nuevo título legitimador invocado, lo cierto es que en el escrito de demanda ni citaba la legitimación activa que ahora invoca en el ejercicio de la acción popular, ni citaba la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, a los efectos de la defensa de lo que ahora le parece tan relevante sobre el conjunto monumental del Valle de Cuelgamuros. Estas alteraciones procesales, en todo caso, no tienen en cuenta que la demanda es el escrito rector del proceso, que establece los límites esenciales en los que se desenvuelve el recurso contencioso-administrativo, y que vinculan al órgano jurisdiccional y a las partes, sin que puedan ser alterados al ritmo que avanza el proceso, ya sea en alegaciones previas, ya sea en la prueba, o ya sea en conclusiones.

Lo anterior se traduce, atendida la naturaleza y finalidad de la impugnación esgrimida, en la defensa del lugar de culto, del respeto a la orden benedictina y de la defensa de los derechos de todos los católicos. Resulta elocuente a estos efectos la cita del propio suplico de la demanda en la que se pide, entre otros puntos, que se <>.

De modo que el discurso argumental de la demanda se encuentra desvinculado y resulta ajeno a la defensa y protección del patrimonio histórico, a cuyo servicio se encuentra el reconocimiento de la acción pública en este ámbito sectorial, en concreto en el artículo 8 de la Ley 16/1985. Sin que pueda ejercitarse este tipo de acción para alcanzar otras finalidades que, por muy legitimas que sean, resultan ajenas al contenido de esa Ley.

Esta invocación de la Ley 16/1985, de Patrimonio Histórico Español en alegaciones previas, no resulta compatible, insistimos, con el alegato sustantivo que se esgrime en la demanda para fundamentar la pretensión que ejercita en el recurso y concreta en el suplico, toda vez que la crítica que esgrime en relación con los distintos órganos administrativos concernidos resulta ajena al contenido y a la eventual vulneración de la citada Ley de 1985, y a la defensa y protección de nuestro patrimonio histórico. Recordemos que la recurrente considera que la Abadía "no depende de ninguna autoridad eclesiástica ni civil española", poniendo de manifiesto su vinculación con la Orden benedictina de Solesmes (Francia) y alegando que se trata de una Abadía exenta que "solo puede calificarse de res sacra en su totalidad". Resulta, en definitiva, que se trata, según se aduce, de un lugar de culto que es "inviolable ex artículo 1.5 del Tratado Internacional de Asuntos Jurídicos de 1979", aunque su transformación, insistimos, no ha sido cuestionada por la Iglesia Católica.

En fin, el ejercicio de la acción pública, ha de formularse de modo fundado y acorde con el ámbito sectorial al que se refiere. Su ejercicio, por tanto, ha de ser adecuado para amparar pretensiones de nulidad de la actuación administrativa que transgreden la legalidad sobre el patrimonio histórico que deba ser restablecida. Pero no para amparar acciones de orden religioso, ajenas a ese ámbito del patrimonio histórico de la actividad administrativa, y centradas en la defensa de la orden benedictina, el colegio escolanía o el culto religioso. Teniendo en cuenta, por lo demás, que la actuación, o la vía de hecho denunciada, insistimos, no alcanza al interior del templo.

QUINTO.- La falta de actividad administrativa impugnable

Ciertamente la causa relativa a la falta de actividad administrativa impugnable, a tenor de lo señalado en los artículos 25 y siguientes de nuestra Ley Jurisdiccional, se refiere en este caso específicamente al artículo 30 que regula la vía de hecho, que concurre cuando la actuación administrativa carece de cobertura jurídica y de título habilitante.

Pues bien, lo cierto es que, en el caso examinado, ni se denuncia ninguna actuación material de la Administración que carezca de título habilitante, ni que se haya prescindido de la necesaria cobertura jurídica para actuar, evitando la existencia de zonas de inmunidad en la actuación administrativa. Lo que se denuncia es una suerte de falta de competencia entre los diversos órganos de la Administración General del Estado concernidos, ya sea de los distintos ministros que cita, ya sea en relación con la Comisión Interministerial, la Comisión Delegada del Gobierno o el propio Consejo de Ministros, para realizar la resignificación del Valle de Cuelgamuros. Llegando a la conclusión que cuando media esa falta de competencia administrativa, que a su juicio ha tenido lugar con reiteración, estamos ante una vía de hecho.

Quiere esto decir, en fin, que lo alegado en el escrito de demanda y en las alegaciones previas no guarda relación alguna con la vía de hecho esgrimida, atendida su configuración en nuestra Ley Jurisdiccional y en la jurisprudencia de esta Sala, pues concebida para evitar las zonas de inmunidad, consiste en la actuación administrativa ayuna de cobertura jurídica por la falta de título habilitante, teniendo en cuenta que el borroso alegato de la parte recurrente sobre la actuación impugnada, con cita de algunos actos administrativos expresos que han sido adoptados por órganos no competentes y, por tanto, a su juicio, incursos en vía de hecho.

Concurre, por tanto, también la falta de actuación administrativa impugnable.

SEXTO.- Las incidencias procesales

Por lo demás, la solicitud, en el escrito de demanda y en escritos posteriores, de la personación como interesados en el presente recurso contencioso-administrativo, entre otros, de la Santa Sede o del titular de la Orden Benedictina de Solesmes (Francia), carece de fundamento, toda vez que, atendida la repercusión de la referida actuación en el Valle de Cuelgamuros, pudieron haber interpuesto el correspondiente recurso contencioso-administrativo y no lo hicieron.

Debe reparar la recurrente que en el orden contencioso-administrativo únicamente pueden personarse como recurrentes aquellos que han interpuesto recurso en el plazo correspondiente, pues no hay coadyuvantes de la parte recurrente. Suponemos, por tanto, que con esa singular solicitud no se pretenderá que los interesados que cita para su emplazamiento se personen como codemandados, esto es, para defender la misma posición que la Administración General del Estado y la Fundación.

Téngase en cuenta, en fin, que la propia parte recurrente reconoce el conocimiento de la Iglesia Católica mediante la relación entre Ministros del Gobierno con el entonces Obispo de Madrid. Sin que resulten afectadas las causas de inadmisibilidad apreciadas, por el carácter internacional al que alude la recurrente ni por la aportación de notas epistolares mantenidas con la Abadía de Solesmes.

SÉPTIMO.- Conclusión

Procede, en consecuencia, denegar las incidencias procesales suscitadas en la demanda y con posterioridad a la misma, en relación con la personación y el carácter internacional de lo suscitado en una pluralidad de escritos, y estimar las alegaciones previas, declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por la concurrencia de las causas previstas en los apartados b) y c) del artículo 69 de la LJCA.

OCTAVO.- Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 139.1 de la LJCA, procede hacer imposición de las costas procesales, cuya cuantía, por todos los conceptos, no puede rebasar la cantidad de 2.000 euros.

PRIMERO.- La actuación impugnada

El presente contencioso-administrativo se interpone contra la vía de hecho de la Comisión Interministerial para la Resignificación del Valle de Cuelgamuros, al amparo de lo previsto en el artículo 25.2 de la LJCA, que está actuando, según se aduce, como Comisión Delegada del Gobierno. Se impugna también, al amparo de lo previsto en el artículo 26 de la LJCA, el concurso para esa resignificación del Valle de Cuelgamuros que, aunque fue publicado por la Ministra de Vivienda y Agenda Urbana, hizo suyo el Gobierno y la Comisión Interministerial en la comparecencia del Presidente de la citada Comisión Interministerial el día 15 de abril. La impugnación también alcanza al convenio promovido por la misma Comisión entre el Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana, el Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática y la Fundación de la Santa Cruz del Valle de los Caídos para el impulso del concurso de arquitectura del Memorial de Cuelgamuros, publicado en el BOE de 10 de mayo de 2025. Y se interpone recurso indirecto, se aduce, contra diversos preceptos de la Ley 20/2022, todo ello, por considerar que constituyen actuaciones contrarias a Derecho y vulneran derechos fundamentales.

SEGUNDO.- La posición de las partes procesales en las alegaciones previas

El Abogado del Estado, como parte demandada, presentó escrito de alegaciones previas al amparo del artículo 58 de la LJCA, alegando las siguientes causas de inadmisibilidad: a) la inexistencia de actividad administrativa impugnable, pues no hay vía de hecho cuando la actuación de la Administración está amparada por un acto de cobertura; y b) la falta de legitimación activa de la recurrente doña Marí Trini para interponer el presente recurso contencioso-administrativo.

Sostiene, en síntesis, el Abogado del Estado que la vía de hecho, a tenor de la jurisprudencia de esta Sala, tiene lugar cuando la Administración usa un poder del que legalmente carece o cuando se realiza sin observar el procedimiento establecido. Y en el caso examinado, alega, no concurre ni una ni otra circunstancia, pues "concurriendo un acto de cobertura la vía de hecho será inexistente".

Añade que no puede haber vía de hecho, por lo que no hay actividad impugnable, respecto de la expresada Comisión Interministerial para la resignificación del Valle de Cuelgamuros, en relación con la comparecencia ante la prensa del Ministro de Política Territorial, porque carece de efectos jurídicos en lo referente a la aplicación del artículo 25.2 de la LJCA. Teniendo en cuenta que la citada Comisión Interministerial se limitó a ejercer las funciones de preparación y coordinación de la ulterior reunión del Consejo de Ministros. Además, también se imputa a la citada Comisión Interministerial una vía de hecho por la actuación del Ministro de la Presidencia en sus relaciones con representantes de la Iglesia católica, porque en realidad actuó en calidad de ministro encargado de las relaciones con las confesiones y no como representante de la citada Comisión.

En relación con la falta de legitimación aduce que el único interés que señala la recurrente "es el de asistir a misa", además de su condición de "benefactora de la Abadía Benedictina" y ser "madre espiritual de los sacerdotes". Lo que no integra el interés legítimo a los efectos de la legitimación activa en el presente recurso. Teniendo en cuenta que ni siquiera va a tener lugar ninguna intervención en el interior del templo.

Por su parte, la recurrente, al oponerse a las alegaciones previas alega, en síntesis, que el escrito del Abogado del Estado es una "maquinación fraudulenta"; que la expresada Comisión Interministerial fue creada por el artículo 22.3 de la LRJSP, y no por los artículos 22.1 y 22.3 de la LRJSP como afirma el Abogado del Estado; que el Ministro de la Presidencia carece de competencia en el caso examinado pues desde la "evangelización en el año 40 por el Apóstol Santiago" hasta el Tratado internacional con la Santa Sede, tras la Constitución de 1978 se "rompió por segunda vez la confesionalidad del Reino de España"; y tras citar los Acuerdos con la Santa Sede y las leyes que regulan las relaciones con otras confesiones, lo cierto es que la Abadía, sostiene, "no depende de ninguna autoridad eclesiástica ni civil española". Teniendo en cuenta, arguye, la obligación internacional de España con la orden benedictina de Solesmes (Francia). Tratándose, por tanto, de una Abadía exenta que "solo puede calificarse de res sacraen su totalidad", de modo que, si la resignificación "fuera legalmente factible, que no lo es" el competente sería el Ministro de Asuntos Exteriores, de ahí la vía de hecho.

La actuación de resignificación de la Abadía, en definitiva, no tienen en cuenta que estamos ante un lugar de culto que es "inviolable ex artículo 1.5 del Tratado Internacional de Asuntos Jurídicos de 1979". Se hacen remisiones al escrito de demanda presentado y se añade que la resignificación de ese lugar de culto precisaría de la modificación del citado Tratado internacional.

Considera, también, que no hay ni "extemporaneidad ni incompetencia", y que, aunque no se aluda a la extemporaneidad por el Abogado del Estado es lo que subyace en su escrito. Se remite a la demanda señalando que se trata del concurso de una serie de actuaciones materiales de la Administración que, coordinadas por la Comisión Interministerial, tienen como finalidad atacar el núcleo en torno a la Abadía, al templo al que se quiere quitar su verticalidad. Añadiendo que todo se ha realizado "a escondidas" sin publicación de las actas de las reuniones mensuales.

Esgrime la recurrente, al contestar a las alegaciones previas, que está legitimada al amparo del artículo 19.1.h) de la LJCA, teniendo en cuenta que el conjunto monumental del Valle de los Caídos tiene un evidente valor artístico e histórico. Hace abundante cita, en esas alegaciones previas, de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. Denuncia el "desconocimiento de la Abogacía del Estado de lo que significa ser cristiano". Cita el artículo 16 de la CE. Señala que es "miembro de la Iglesia y como persona física individual, que, como se dijo previamente, es hija de Dios, quieren que se le tribute el culto con la mayor solemnidad". Transcribe en parte el catecismo de la Iglesia católica. Y, en fin, concluye que tiene el deber personal de defender a la Iglesia.

TERCERO.- Las alegaciones previas y las causas de inadmisibilidad

Las alegaciones previas, que regulan los artículos 58 y 59 de nuestra Ley Jurisdiccional, tienen por finalidad, con carácter general, evitar que se siga sustanciando un recurso contencioso-administrativo, cuando ya se conoce, tras la formulación de la demanda, que la decisión final será de inadmisibilidad del recurso por alguna de las causas del artículo 69, al que se remite el artículo 58, de la misma Ley jurisdiccional.

Este tamiz tiene sentido, por tanto, cuando estamos ante la concurrencia de una causa de inadmisibilidad que se manifiesta de forma indudable y ostensible, haciendo irrelevante la tramitación posterior del recurso para formar el juicio de la Sala. Dicho de otro modo, la utilidad de este trámite de alegaciones previas no sólo resulta de la concurrencia de la causa de inadmisibilidad invocada, sino también del carácter superfluo que tiene la tramitación posterior.

Pues bien, la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo que se postula en las presentes alegaciones previas planteadas por el Abogado del Estado, se concreta en la invocación de dos causas de inadmisibilidad: la falta de legitimación activa prevista en el artículo 69 b) de la LJCA y la falta de actividad administrativa impugnable del articulo 69 c) de la misma Ley.

El orden en el examen de las indicadas causas es el que establece, con carácter general, el catálogo que contiene el artículo 69 de la LJCA a pesar de la subsidiariedad invocada, salvo cuando las circunstancias del caso determinen o aconsejen la alteración fundada del expresado orden.

CUARTO.- La falta de legitimación activa

Acorde con la caracterización y finalidad expuestas en el fundamento anterior sobre el trámite de alegaciones previas, y el orden de examen indicado, consideramos que en este recurso concurren ambas causas de inadmisibilidad en los términos que seguidamente expresamos en este y en el siguiente fundamento.

Conviene recordar a estos efectos que la Constitución, con carácter general, vincula el presupuesto procesal de la legitimación activaal derecho a la tutela judicial efectiva al describirlo, en el artículo 24.1 de la CE, como el "derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos". De modo que la legitimación activa es la medida con arreglo a la cual se dispensa el derecho a la tutela judicial efectiva por jueces y tribunales en el ejercicio de su potestad jurisdiccional, ex artículo 117.3 de la CE.

Esta legitimación es, en definitiva, la aptitud para ser parte en un determinado proceso, en este caso, para interponer el recurso contencioso-administrativo. Es la cualidad que habilita a las personas físicas o jurídicas para actuar como parte demandante en un proceso concreto. Y se manifiesta, en este sentido, como el vínculo de la relación que media entre la parte recurrente y el objeto de la pretensión que se deduce en el proceso. De modo que esta legitimación se delimita por la relación que legalmente se exige entre una persona y el contenido de la pretensión, para su ejercicio ante los jueces y tribunales, que en nuestro orden jurisdiccional se concreta en la titularidad de un derecho o en la concurrencia de un interés legítimo que conecte una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, en los términos que establece el artículo 19.1.a) de la LJCA, y cuya ausencia se traduce en la causa de inadmisibilidad, prevista en el citado artículo 69.b), inciso final, de la misma Ley.

La defensa de estos derechos e intereses legítimos en nuestra jurisdicción es, por tanto, cualificada, pues no basta con que se discrepe de un acto, o se considere fundadamente que el mismo no es conforme a Derecho, para proceder a su impugnación ante nuestro orden jurisdiccional. Es necesario, además, que medie una concreta y determinada relación entre el sujeto que formula el recurso y el objeto del proceso.

En concreto, el interés legítimo debe ser siempre, por tanto, un interés cualificado, específico y distinto del mero interés por la legalidad, pues al mediar esa conexión esencial con el objeto de la pretensión que se ejercita, supone que la anulación del acto o disposición impugnada debe producir, en el recurrente, un efecto positivo, un beneficio o incluso la evitación de un daño. Pero también, en el reverso, puede tener un efecto negativo, por causar un perjuicio que puede ser actual o futuro, pero siempre cierto y determinado. Se exige, en consecuencia, que el acto o disposición administrativa pueda repercutir directa o indirectamente, incluso de futuro, pero de un modo efectivo y acreditado, no meramente hipotético o incierto, en la esfera jurídica de quien impugna, sin que baste la mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento.

A) Pues bien, en relación con el interés legítimo del articulo 19 a) de la LJCA ,debemos señalar que la recurrente alega en su escrito de demanda que su interés no es sólo "el de asistir a misa", atendida su condición de "benefactora de la Abadía Benedictina" y de "madre espiritual de los sacerdotes", sino también tiene un "interés directo en que se impetre a Dios por la paz en España, con el tipo de culto más digno", como "miembro de la Iglesia y como persona física individual, que, como se dijo previamente, es hija de Dios, quieren que se le tribute el culto con la mayor solemnidad", toda vez que tiene el deber personal de defender a la Iglesia.

Este sentimiento religioso y esa devoción, por muy relevantes que sean a tenor de los términos en los que se invocan en este recurso, no transcienden al ámbito jurídico procesal ni pueden ser esgrimidos como intereses legítimos del articulo 19 a) de la LJCA, a los efectos de la impugnación de una supuesta "vía de hecho", en relación con la resignificación del Valle de Cuelgamuros. Teniendo en cuenta por cierto que tal actuación no ha sido impugnada por la Iglesia Católica, cuya relevancia se pone de manifiesto en el propio informe (documento n.º 14) que aporta la recurrente con su escrito de demanda, en el que consta que «en todo caso, calificada la Basílica como "lugar de culto", es la Iglesia, como fija la normativa vigente, la que tiene las competencias legales en su interior. Cualquier actuación al respecto -obras en su interior, inhumaciones, exhumaciones o traslados- deberá contar con la autorización expresa de la Iglesia».

Además, el reconocimiento a la recurrente de legitimación activa por tales intereses comportaría una suerte de acción popular de índole religiosa, ayuna de reconocimiento legal, reservada para todos aquellos que invocaran los mismos sentimientos religiosos que ahora esgrime la parte recurrente.

En todo caso, el alegato de la parte actora en este punto, sobre el alcance jurídico de sus sentimientos religiosos, no debía de resultarle muy convincente o dudaba de su consistencia como fundamento para ejercitar la acción en este proceso, pues solo así se explica que en el trámite de alegaciones previas alterara su estrategia al respecto y alegara que lo que en realidad está ejercitando es la acción popular en materia de patrimonio histórico.

B) En el orden contencioso-administrativo no puede esgrimirse la acción procesal en defensa de la legalidad, toda vez que para estos casos está la acción popular, según la denominación del artículo 19.1.h) de la LJCA, o acción pública, según la denominación de algunas leyes sectoriales, como es el caso de la reconocida en relación con la defensa del patrimonio histórico español. Esta acción popular, que puede ejercitarse efectivamente por "cualquier ciudadano", sólo procede "en los casos expresamente previstos por la Leyes" ( artículo 19.1.h/ de la LJCA) .

Ciertamente tampoco concurren en este caso los presupuestos sobre los que se asienta la acción popular del articulo 19 h) de la LJCA, en los términos que seguidamente expresamos

Ante todo, debemos reparar que la justificación que esgrime la parte recurrente, sobre la legitimación activa en el presente recurso contencioso-administrativo, es diversa y contradictora, va mutando en función del momento procesal y el avance del recurso. En efecto, en el escrito de demanda, páginas 52 y siguientes, aduce que tiene un "interés directo en que se impetre a Dios por la paz en España, con el tipo de culto más digno". Mientras que al oponerse a la estimación de las alegaciones previas combina y cambia su alegato porque además de insistir en su interés legítimo, también añade un nuevo tipo de legitimación: el ejercicio de la acción popular del artículo 19.1.h) de la LJCA, al amparo de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.

En relación con este nuevo título legitimador invocado, lo cierto es que en el escrito de demanda ni citaba la legitimación activa que ahora invoca en el ejercicio de la acción popular, ni citaba la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, a los efectos de la defensa de lo que ahora le parece tan relevante sobre el conjunto monumental del Valle de Cuelgamuros. Estas alteraciones procesales, en todo caso, no tienen en cuenta que la demanda es el escrito rector del proceso, que establece los límites esenciales en los que se desenvuelve el recurso contencioso-administrativo, y que vinculan al órgano jurisdiccional y a las partes, sin que puedan ser alterados al ritmo que avanza el proceso, ya sea en alegaciones previas, ya sea en la prueba, o ya sea en conclusiones.

Lo anterior se traduce, atendida la naturaleza y finalidad de la impugnación esgrimida, en la defensa del lugar de culto, del respeto a la orden benedictina y de la defensa de los derechos de todos los católicos. Resulta elocuente a estos efectos la cita del propio suplico de la demanda en la que se pide, entre otros puntos, que se <>.

De modo que el discurso argumental de la demanda se encuentra desvinculado y resulta ajeno a la defensa y protección del patrimonio histórico, a cuyo servicio se encuentra el reconocimiento de la acción pública en este ámbito sectorial, en concreto en el artículo 8 de la Ley 16/1985. Sin que pueda ejercitarse este tipo de acción para alcanzar otras finalidades que, por muy legitimas que sean, resultan ajenas al contenido de esa Ley.

Esta invocación de la Ley 16/1985, de Patrimonio Histórico Español en alegaciones previas, no resulta compatible, insistimos, con el alegato sustantivo que se esgrime en la demanda para fundamentar la pretensión que ejercita en el recurso y concreta en el suplico, toda vez que la crítica que esgrime en relación con los distintos órganos administrativos concernidos resulta ajena al contenido y a la eventual vulneración de la citada Ley de 1985, y a la defensa y protección de nuestro patrimonio histórico. Recordemos que la recurrente considera que la Abadía "no depende de ninguna autoridad eclesiástica ni civil española", poniendo de manifiesto su vinculación con la Orden benedictina de Solesmes (Francia) y alegando que se trata de una Abadía exenta que "solo puede calificarse de res sacra en su totalidad". Resulta, en definitiva, que se trata, según se aduce, de un lugar de culto que es "inviolable ex artículo 1.5 del Tratado Internacional de Asuntos Jurídicos de 1979", aunque su transformación, insistimos, no ha sido cuestionada por la Iglesia Católica.

En fin, el ejercicio de la acción pública, ha de formularse de modo fundado y acorde con el ámbito sectorial al que se refiere. Su ejercicio, por tanto, ha de ser adecuado para amparar pretensiones de nulidad de la actuación administrativa que transgreden la legalidad sobre el patrimonio histórico que deba ser restablecida. Pero no para amparar acciones de orden religioso, ajenas a ese ámbito del patrimonio histórico de la actividad administrativa, y centradas en la defensa de la orden benedictina, el colegio escolanía o el culto religioso. Teniendo en cuenta, por lo demás, que la actuación, o la vía de hecho denunciada, insistimos, no alcanza al interior del templo.

QUINTO.- La falta de actividad administrativa impugnable

Ciertamente la causa relativa a la falta de actividad administrativa impugnable, a tenor de lo señalado en los artículos 25 y siguientes de nuestra Ley Jurisdiccional, se refiere en este caso específicamente al artículo 30 que regula la vía de hecho, que concurre cuando la actuación administrativa carece de cobertura jurídica y de título habilitante.

Pues bien, lo cierto es que, en el caso examinado, ni se denuncia ninguna actuación material de la Administración que carezca de título habilitante, ni que se haya prescindido de la necesaria cobertura jurídica para actuar, evitando la existencia de zonas de inmunidad en la actuación administrativa. Lo que se denuncia es una suerte de falta de competencia entre los diversos órganos de la Administración General del Estado concernidos, ya sea de los distintos ministros que cita, ya sea en relación con la Comisión Interministerial, la Comisión Delegada del Gobierno o el propio Consejo de Ministros, para realizar la resignificación del Valle de Cuelgamuros. Llegando a la conclusión que cuando media esa falta de competencia administrativa, que a su juicio ha tenido lugar con reiteración, estamos ante una vía de hecho.

Quiere esto decir, en fin, que lo alegado en el escrito de demanda y en las alegaciones previas no guarda relación alguna con la vía de hecho esgrimida, atendida su configuración en nuestra Ley Jurisdiccional y en la jurisprudencia de esta Sala, pues concebida para evitar las zonas de inmunidad, consiste en la actuación administrativa ayuna de cobertura jurídica por la falta de título habilitante, teniendo en cuenta que el borroso alegato de la parte recurrente sobre la actuación impugnada, con cita de algunos actos administrativos expresos que han sido adoptados por órganos no competentes y, por tanto, a su juicio, incursos en vía de hecho.

Concurre, por tanto, también la falta de actuación administrativa impugnable.

SEXTO.- Las incidencias procesales

Por lo demás, la solicitud, en el escrito de demanda y en escritos posteriores, de la personación como interesados en el presente recurso contencioso-administrativo, entre otros, de la Santa Sede o del titular de la Orden Benedictina de Solesmes (Francia), carece de fundamento, toda vez que, atendida la repercusión de la referida actuación en el Valle de Cuelgamuros, pudieron haber interpuesto el correspondiente recurso contencioso-administrativo y no lo hicieron.

Debe reparar la recurrente que en el orden contencioso-administrativo únicamente pueden personarse como recurrentes aquellos que han interpuesto recurso en el plazo correspondiente, pues no hay coadyuvantes de la parte recurrente. Suponemos, por tanto, que con esa singular solicitud no se pretenderá que los interesados que cita para su emplazamiento se personen como codemandados, esto es, para defender la misma posición que la Administración General del Estado y la Fundación.

Téngase en cuenta, en fin, que la propia parte recurrente reconoce el conocimiento de la Iglesia Católica mediante la relación entre Ministros del Gobierno con el entonces Obispo de Madrid. Sin que resulten afectadas las causas de inadmisibilidad apreciadas, por el carácter internacional al que alude la recurrente ni por la aportación de notas epistolares mantenidas con la Abadía de Solesmes.

SÉPTIMO.- Conclusión

Procede, en consecuencia, denegar las incidencias procesales suscitadas en la demanda y con posterioridad a la misma, en relación con la personación y el carácter internacional de lo suscitado en una pluralidad de escritos, y estimar las alegaciones previas, declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por la concurrencia de las causas previstas en los apartados b) y c) del artículo 69 de la LJCA.

OCTAVO.- Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 139.1 de la LJCA, procede hacer imposición de las costas procesales, cuya cuantía, por todos los conceptos, no puede rebasar la cantidad de 2.000 euros.

PRIMERO.- La actuación impugnada

El presente contencioso-administrativo se interpone contra la vía de hecho de la Comisión Interministerial para la Resignificación del Valle de Cuelgamuros, al amparo de lo previsto en el artículo 25.2 de la LJCA, que está actuando, según se aduce, como Comisión Delegada del Gobierno. Se impugna también, al amparo de lo previsto en el artículo 26 de la LJCA, el concurso para esa resignificación del Valle de Cuelgamuros que, aunque fue publicado por la Ministra de Vivienda y Agenda Urbana, hizo suyo el Gobierno y la Comisión Interministerial en la comparecencia del Presidente de la citada Comisión Interministerial el día 15 de abril. La impugnación también alcanza al convenio promovido por la misma Comisión entre el Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana, el Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática y la Fundación de la Santa Cruz del Valle de los Caídos para el impulso del concurso de arquitectura del Memorial de Cuelgamuros, publicado en el BOE de 10 de mayo de 2025. Y se interpone recurso indirecto, se aduce, contra diversos preceptos de la Ley 20/2022, todo ello, por considerar que constituyen actuaciones contrarias a Derecho y vulneran derechos fundamentales.

SEGUNDO.- La posición de las partes procesales en las alegaciones previas

El Abogado del Estado, como parte demandada, presentó escrito de alegaciones previas al amparo del artículo 58 de la LJCA, alegando las siguientes causas de inadmisibilidad: a) la inexistencia de actividad administrativa impugnable, pues no hay vía de hecho cuando la actuación de la Administración está amparada por un acto de cobertura; y b) la falta de legitimación activa de la recurrente doña Marí Trini para interponer el presente recurso contencioso-administrativo.

Sostiene, en síntesis, el Abogado del Estado que la vía de hecho, a tenor de la jurisprudencia de esta Sala, tiene lugar cuando la Administración usa un poder del que legalmente carece o cuando se realiza sin observar el procedimiento establecido. Y en el caso examinado, alega, no concurre ni una ni otra circunstancia, pues "concurriendo un acto de cobertura la vía de hecho será inexistente".

Añade que no puede haber vía de hecho, por lo que no hay actividad impugnable, respecto de la expresada Comisión Interministerial para la resignificación del Valle de Cuelgamuros, en relación con la comparecencia ante la prensa del Ministro de Política Territorial, porque carece de efectos jurídicos en lo referente a la aplicación del artículo 25.2 de la LJCA. Teniendo en cuenta que la citada Comisión Interministerial se limitó a ejercer las funciones de preparación y coordinación de la ulterior reunión del Consejo de Ministros. Además, también se imputa a la citada Comisión Interministerial una vía de hecho por la actuación del Ministro de la Presidencia en sus relaciones con representantes de la Iglesia católica, porque en realidad actuó en calidad de ministro encargado de las relaciones con las confesiones y no como representante de la citada Comisión.

En relación con la falta de legitimación aduce que el único interés que señala la recurrente "es el de asistir a misa", además de su condición de "benefactora de la Abadía Benedictina" y ser "madre espiritual de los sacerdotes". Lo que no integra el interés legítimo a los efectos de la legitimación activa en el presente recurso. Teniendo en cuenta que ni siquiera va a tener lugar ninguna intervención en el interior del templo.

Por su parte, la recurrente, al oponerse a las alegaciones previas alega, en síntesis, que el escrito del Abogado del Estado es una "maquinación fraudulenta"; que la expresada Comisión Interministerial fue creada por el artículo 22.3 de la LRJSP, y no por los artículos 22.1 y 22.3 de la LRJSP como afirma el Abogado del Estado; que el Ministro de la Presidencia carece de competencia en el caso examinado pues desde la "evangelización en el año 40 por el Apóstol Santiago" hasta el Tratado internacional con la Santa Sede, tras la Constitución de 1978 se "rompió por segunda vez la confesionalidad del Reino de España"; y tras citar los Acuerdos con la Santa Sede y las leyes que regulan las relaciones con otras confesiones, lo cierto es que la Abadía, sostiene, "no depende de ninguna autoridad eclesiástica ni civil española". Teniendo en cuenta, arguye, la obligación internacional de España con la orden benedictina de Solesmes (Francia). Tratándose, por tanto, de una Abadía exenta que "solo puede calificarse de res sacraen su totalidad", de modo que, si la resignificación "fuera legalmente factible, que no lo es" el competente sería el Ministro de Asuntos Exteriores, de ahí la vía de hecho.

La actuación de resignificación de la Abadía, en definitiva, no tienen en cuenta que estamos ante un lugar de culto que es "inviolable ex artículo 1.5 del Tratado Internacional de Asuntos Jurídicos de 1979". Se hacen remisiones al escrito de demanda presentado y se añade que la resignificación de ese lugar de culto precisaría de la modificación del citado Tratado internacional.

Considera, también, que no hay ni "extemporaneidad ni incompetencia", y que, aunque no se aluda a la extemporaneidad por el Abogado del Estado es lo que subyace en su escrito. Se remite a la demanda señalando que se trata del concurso de una serie de actuaciones materiales de la Administración que, coordinadas por la Comisión Interministerial, tienen como finalidad atacar el núcleo en torno a la Abadía, al templo al que se quiere quitar su verticalidad. Añadiendo que todo se ha realizado "a escondidas" sin publicación de las actas de las reuniones mensuales.

Esgrime la recurrente, al contestar a las alegaciones previas, que está legitimada al amparo del artículo 19.1.h) de la LJCA, teniendo en cuenta que el conjunto monumental del Valle de los Caídos tiene un evidente valor artístico e histórico. Hace abundante cita, en esas alegaciones previas, de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. Denuncia el "desconocimiento de la Abogacía del Estado de lo que significa ser cristiano". Cita el artículo 16 de la CE. Señala que es "miembro de la Iglesia y como persona física individual, que, como se dijo previamente, es hija de Dios, quieren que se le tribute el culto con la mayor solemnidad". Transcribe en parte el catecismo de la Iglesia católica. Y, en fin, concluye que tiene el deber personal de defender a la Iglesia.

TERCERO.- Las alegaciones previas y las causas de inadmisibilidad

Las alegaciones previas, que regulan los artículos 58 y 59 de nuestra Ley Jurisdiccional, tienen por finalidad, con carácter general, evitar que se siga sustanciando un recurso contencioso-administrativo, cuando ya se conoce, tras la formulación de la demanda, que la decisión final será de inadmisibilidad del recurso por alguna de las causas del artículo 69, al que se remite el artículo 58, de la misma Ley jurisdiccional.

Este tamiz tiene sentido, por tanto, cuando estamos ante la concurrencia de una causa de inadmisibilidad que se manifiesta de forma indudable y ostensible, haciendo irrelevante la tramitación posterior del recurso para formar el juicio de la Sala. Dicho de otro modo, la utilidad de este trámite de alegaciones previas no sólo resulta de la concurrencia de la causa de inadmisibilidad invocada, sino también del carácter superfluo que tiene la tramitación posterior.

Pues bien, la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo que se postula en las presentes alegaciones previas planteadas por el Abogado del Estado, se concreta en la invocación de dos causas de inadmisibilidad: la falta de legitimación activa prevista en el artículo 69 b) de la LJCA y la falta de actividad administrativa impugnable del articulo 69 c) de la misma Ley.

El orden en el examen de las indicadas causas es el que establece, con carácter general, el catálogo que contiene el artículo 69 de la LJCA a pesar de la subsidiariedad invocada, salvo cuando las circunstancias del caso determinen o aconsejen la alteración fundada del expresado orden.

CUARTO.- La falta de legitimación activa

Acorde con la caracterización y finalidad expuestas en el fundamento anterior sobre el trámite de alegaciones previas, y el orden de examen indicado, consideramos que en este recurso concurren ambas causas de inadmisibilidad en los términos que seguidamente expresamos en este y en el siguiente fundamento.

Conviene recordar a estos efectos que la Constitución, con carácter general, vincula el presupuesto procesal de la legitimación activaal derecho a la tutela judicial efectiva al describirlo, en el artículo 24.1 de la CE, como el "derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos". De modo que la legitimación activa es la medida con arreglo a la cual se dispensa el derecho a la tutela judicial efectiva por jueces y tribunales en el ejercicio de su potestad jurisdiccional, ex artículo 117.3 de la CE.

Esta legitimación es, en definitiva, la aptitud para ser parte en un determinado proceso, en este caso, para interponer el recurso contencioso-administrativo. Es la cualidad que habilita a las personas físicas o jurídicas para actuar como parte demandante en un proceso concreto. Y se manifiesta, en este sentido, como el vínculo de la relación que media entre la parte recurrente y el objeto de la pretensión que se deduce en el proceso. De modo que esta legitimación se delimita por la relación que legalmente se exige entre una persona y el contenido de la pretensión, para su ejercicio ante los jueces y tribunales, que en nuestro orden jurisdiccional se concreta en la titularidad de un derecho o en la concurrencia de un interés legítimo que conecte una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, en los términos que establece el artículo 19.1.a) de la LJCA, y cuya ausencia se traduce en la causa de inadmisibilidad, prevista en el citado artículo 69.b), inciso final, de la misma Ley.

La defensa de estos derechos e intereses legítimos en nuestra jurisdicción es, por tanto, cualificada, pues no basta con que se discrepe de un acto, o se considere fundadamente que el mismo no es conforme a Derecho, para proceder a su impugnación ante nuestro orden jurisdiccional. Es necesario, además, que medie una concreta y determinada relación entre el sujeto que formula el recurso y el objeto del proceso.

En concreto, el interés legítimo debe ser siempre, por tanto, un interés cualificado, específico y distinto del mero interés por la legalidad, pues al mediar esa conexión esencial con el objeto de la pretensión que se ejercita, supone que la anulación del acto o disposición impugnada debe producir, en el recurrente, un efecto positivo, un beneficio o incluso la evitación de un daño. Pero también, en el reverso, puede tener un efecto negativo, por causar un perjuicio que puede ser actual o futuro, pero siempre cierto y determinado. Se exige, en consecuencia, que el acto o disposición administrativa pueda repercutir directa o indirectamente, incluso de futuro, pero de un modo efectivo y acreditado, no meramente hipotético o incierto, en la esfera jurídica de quien impugna, sin que baste la mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento.

A) Pues bien, en relación con el interés legítimo del articulo 19 a) de la LJCA ,debemos señalar que la recurrente alega en su escrito de demanda que su interés no es sólo "el de asistir a misa", atendida su condición de "benefactora de la Abadía Benedictina" y de "madre espiritual de los sacerdotes", sino también tiene un "interés directo en que se impetre a Dios por la paz en España, con el tipo de culto más digno", como "miembro de la Iglesia y como persona física individual, que, como se dijo previamente, es hija de Dios, quieren que se le tribute el culto con la mayor solemnidad", toda vez que tiene el deber personal de defender a la Iglesia.

Este sentimiento religioso y esa devoción, por muy relevantes que sean a tenor de los términos en los que se invocan en este recurso, no transcienden al ámbito jurídico procesal ni pueden ser esgrimidos como intereses legítimos del articulo 19 a) de la LJCA, a los efectos de la impugnación de una supuesta "vía de hecho", en relación con la resignificación del Valle de Cuelgamuros. Teniendo en cuenta por cierto que tal actuación no ha sido impugnada por la Iglesia Católica, cuya relevancia se pone de manifiesto en el propio informe (documento n.º 14) que aporta la recurrente con su escrito de demanda, en el que consta que «en todo caso, calificada la Basílica como "lugar de culto", es la Iglesia, como fija la normativa vigente, la que tiene las competencias legales en su interior. Cualquier actuación al respecto -obras en su interior, inhumaciones, exhumaciones o traslados- deberá contar con la autorización expresa de la Iglesia».

Además, el reconocimiento a la recurrente de legitimación activa por tales intereses comportaría una suerte de acción popular de índole religiosa, ayuna de reconocimiento legal, reservada para todos aquellos que invocaran los mismos sentimientos religiosos que ahora esgrime la parte recurrente.

En todo caso, el alegato de la parte actora en este punto, sobre el alcance jurídico de sus sentimientos religiosos, no debía de resultarle muy convincente o dudaba de su consistencia como fundamento para ejercitar la acción en este proceso, pues solo así se explica que en el trámite de alegaciones previas alterara su estrategia al respecto y alegara que lo que en realidad está ejercitando es la acción popular en materia de patrimonio histórico.

B) En el orden contencioso-administrativo no puede esgrimirse la acción procesal en defensa de la legalidad, toda vez que para estos casos está la acción popular, según la denominación del artículo 19.1.h) de la LJCA, o acción pública, según la denominación de algunas leyes sectoriales, como es el caso de la reconocida en relación con la defensa del patrimonio histórico español. Esta acción popular, que puede ejercitarse efectivamente por "cualquier ciudadano", sólo procede "en los casos expresamente previstos por la Leyes" ( artículo 19.1.h/ de la LJCA) .

Ciertamente tampoco concurren en este caso los presupuestos sobre los que se asienta la acción popular del articulo 19 h) de la LJCA, en los términos que seguidamente expresamos

Ante todo, debemos reparar que la justificación que esgrime la parte recurrente, sobre la legitimación activa en el presente recurso contencioso-administrativo, es diversa y contradictora, va mutando en función del momento procesal y el avance del recurso. En efecto, en el escrito de demanda, páginas 52 y siguientes, aduce que tiene un "interés directo en que se impetre a Dios por la paz en España, con el tipo de culto más digno". Mientras que al oponerse a la estimación de las alegaciones previas combina y cambia su alegato porque además de insistir en su interés legítimo, también añade un nuevo tipo de legitimación: el ejercicio de la acción popular del artículo 19.1.h) de la LJCA, al amparo de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.

En relación con este nuevo título legitimador invocado, lo cierto es que en el escrito de demanda ni citaba la legitimación activa que ahora invoca en el ejercicio de la acción popular, ni citaba la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, a los efectos de la defensa de lo que ahora le parece tan relevante sobre el conjunto monumental del Valle de Cuelgamuros. Estas alteraciones procesales, en todo caso, no tienen en cuenta que la demanda es el escrito rector del proceso, que establece los límites esenciales en los que se desenvuelve el recurso contencioso-administrativo, y que vinculan al órgano jurisdiccional y a las partes, sin que puedan ser alterados al ritmo que avanza el proceso, ya sea en alegaciones previas, ya sea en la prueba, o ya sea en conclusiones.

Lo anterior se traduce, atendida la naturaleza y finalidad de la impugnación esgrimida, en la defensa del lugar de culto, del respeto a la orden benedictina y de la defensa de los derechos de todos los católicos. Resulta elocuente a estos efectos la cita del propio suplico de la demanda en la que se pide, entre otros puntos, que se <>.

De modo que el discurso argumental de la demanda se encuentra desvinculado y resulta ajeno a la defensa y protección del patrimonio histórico, a cuyo servicio se encuentra el reconocimiento de la acción pública en este ámbito sectorial, en concreto en el artículo 8 de la Ley 16/1985. Sin que pueda ejercitarse este tipo de acción para alcanzar otras finalidades que, por muy legitimas que sean, resultan ajenas al contenido de esa Ley.

Esta invocación de la Ley 16/1985, de Patrimonio Histórico Español en alegaciones previas, no resulta compatible, insistimos, con el alegato sustantivo que se esgrime en la demanda para fundamentar la pretensión que ejercita en el recurso y concreta en el suplico, toda vez que la crítica que esgrime en relación con los distintos órganos administrativos concernidos resulta ajena al contenido y a la eventual vulneración de la citada Ley de 1985, y a la defensa y protección de nuestro patrimonio histórico. Recordemos que la recurrente considera que la Abadía "no depende de ninguna autoridad eclesiástica ni civil española", poniendo de manifiesto su vinculación con la Orden benedictina de Solesmes (Francia) y alegando que se trata de una Abadía exenta que "solo puede calificarse de res sacra en su totalidad". Resulta, en definitiva, que se trata, según se aduce, de un lugar de culto que es "inviolable ex artículo 1.5 del Tratado Internacional de Asuntos Jurídicos de 1979", aunque su transformación, insistimos, no ha sido cuestionada por la Iglesia Católica.

En fin, el ejercicio de la acción pública, ha de formularse de modo fundado y acorde con el ámbito sectorial al que se refiere. Su ejercicio, por tanto, ha de ser adecuado para amparar pretensiones de nulidad de la actuación administrativa que transgreden la legalidad sobre el patrimonio histórico que deba ser restablecida. Pero no para amparar acciones de orden religioso, ajenas a ese ámbito del patrimonio histórico de la actividad administrativa, y centradas en la defensa de la orden benedictina, el colegio escolanía o el culto religioso. Teniendo en cuenta, por lo demás, que la actuación, o la vía de hecho denunciada, insistimos, no alcanza al interior del templo.

QUINTO.- La falta de actividad administrativa impugnable

Ciertamente la causa relativa a la falta de actividad administrativa impugnable, a tenor de lo señalado en los artículos 25 y siguientes de nuestra Ley Jurisdiccional, se refiere en este caso específicamente al artículo 30 que regula la vía de hecho, que concurre cuando la actuación administrativa carece de cobertura jurídica y de título habilitante.

Pues bien, lo cierto es que, en el caso examinado, ni se denuncia ninguna actuación material de la Administración que carezca de título habilitante, ni que se haya prescindido de la necesaria cobertura jurídica para actuar, evitando la existencia de zonas de inmunidad en la actuación administrativa. Lo que se denuncia es una suerte de falta de competencia entre los diversos órganos de la Administración General del Estado concernidos, ya sea de los distintos ministros que cita, ya sea en relación con la Comisión Interministerial, la Comisión Delegada del Gobierno o el propio Consejo de Ministros, para realizar la resignificación del Valle de Cuelgamuros. Llegando a la conclusión que cuando media esa falta de competencia administrativa, que a su juicio ha tenido lugar con reiteración, estamos ante una vía de hecho.

Quiere esto decir, en fin, que lo alegado en el escrito de demanda y en las alegaciones previas no guarda relación alguna con la vía de hecho esgrimida, atendida su configuración en nuestra Ley Jurisdiccional y en la jurisprudencia de esta Sala, pues concebida para evitar las zonas de inmunidad, consiste en la actuación administrativa ayuna de cobertura jurídica por la falta de título habilitante, teniendo en cuenta que el borroso alegato de la parte recurrente sobre la actuación impugnada, con cita de algunos actos administrativos expresos que han sido adoptados por órganos no competentes y, por tanto, a su juicio, incursos en vía de hecho.

Concurre, por tanto, también la falta de actuación administrativa impugnable.

SEXTO.- Las incidencias procesales

Por lo demás, la solicitud, en el escrito de demanda y en escritos posteriores, de la personación como interesados en el presente recurso contencioso-administrativo, entre otros, de la Santa Sede o del titular de la Orden Benedictina de Solesmes (Francia), carece de fundamento, toda vez que, atendida la repercusión de la referida actuación en el Valle de Cuelgamuros, pudieron haber interpuesto el correspondiente recurso contencioso-administrativo y no lo hicieron.

Debe reparar la recurrente que en el orden contencioso-administrativo únicamente pueden personarse como recurrentes aquellos que han interpuesto recurso en el plazo correspondiente, pues no hay coadyuvantes de la parte recurrente. Suponemos, por tanto, que con esa singular solicitud no se pretenderá que los interesados que cita para su emplazamiento se personen como codemandados, esto es, para defender la misma posición que la Administración General del Estado y la Fundación.

Téngase en cuenta, en fin, que la propia parte recurrente reconoce el conocimiento de la Iglesia Católica mediante la relación entre Ministros del Gobierno con el entonces Obispo de Madrid. Sin que resulten afectadas las causas de inadmisibilidad apreciadas, por el carácter internacional al que alude la recurrente ni por la aportación de notas epistolares mantenidas con la Abadía de Solesmes.

SÉPTIMO.- Conclusión

Procede, en consecuencia, denegar las incidencias procesales suscitadas en la demanda y con posterioridad a la misma, en relación con la personación y el carácter internacional de lo suscitado en una pluralidad de escritos, y estimar las alegaciones previas, declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por la concurrencia de las causas previstas en los apartados b) y c) del artículo 69 de la LJCA.

OCTAVO.- Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 139.1 de la LJCA, procede hacer imposición de las costas procesales, cuya cuantía, por todos los conceptos, no puede rebasar la cantidad de 2.000 euros.