Auto Contencioso-Administrativo Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 30/2025 de 20 de noviembre del 2025

PRIMERO.- Antecedentes relevantes del caso

El mejor entendimiento de la cuestión de competencia planteada aconseja describir los principales antecedentes del caso y que pueden sintetizarse del siguiente modo:

1.- Mediante acuerdo de 20 de septiembre de 2007 de la Unidad de Gestión de Recaudación de Vigo de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, se declaró al Sr. Florencio responsable subsidiario de las deudas de la entidad La Voz Noroeste Cadena Gallega de Radio, S.A., correspondientes a las retenciones del trabajo personal de los ejercicios 2003 y 2004, así como sanciones tributarias, con un alcance total de 508.762,03 euros. Frente al citado acuerdo y otras actuaciones recaudatorias relacionadas, el Sr. Florencio formuló sendas reclamaciones ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional (TEAR) de Galicia.

2.- Transcurrido el plazo legalmente previsto sin que las reclamaciones económico-administrativas hubieran sido resueltas expresamente y entendiéndolas desestimadas por silencio administrativo, la representación procesal del Sr. Florencio interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia.

3.- Una vez presentada la demanda y dentro del plazo preceptivo, la Abogacía del Estado presentó escrito de alegaciones previas en las que alegó la inadmisibilidad del recurso por falta de agotamiento de la vía económico-administrativa puesto que, a la vista del alcance cuantitativo del acuerdo de derivación de responsabilidad, su resolución -presunta o expresa- era susceptible de recurso de alzada ante el Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC) y, por ende, no ponía fin a la vía administrativa. La Sala de Galicia desestimó la causa de inadmisibilidad por auto de 26 de abril de 2024, por aplicación de la doctrina jurisprudencial fijada sobre esa cuestión en la sentencia de la Sección Segunda de esta Sala del Tribunal Supremo de 7 de marzo de 2023 (recurso de casación n.º 3069/2021).

4.- Posteriormente, estando en curso el proceso judicial, el Tribunal Económico Administrativo Regional de Galicia dictó resolución expresa, el 13 de mayo de 2024, en la que estimó las reclamaciones acumuladas y anuló los actos impugnados, si bien la parte recurrente interesó la continuación del proceso por no haberse producido con ella, según su criterio, la satisfacción extraprocesal de todas las pretensiones deducidas en juicio. Mediante auto de 2 de julio de 2024 la Sala de Galicia acordó, entre otras cuestiones, continuar el procedimiento.

5.- Estando conclusas las actuaciones, por providencia de 30 de octubre de 2024 se alzó el señalamiento para la deliberación, votación y fallo, dando traslado al Ministerio Fiscal para que evacuara dictamen a la vista de las alegaciones de falta de competencia efectuadas por la Abogacía del Estado en el escrito de conclusiones. Tras ello, se dictó auto el 14 de noviembre de 2024 en el que la Sala de Galicia se inhibió en favor de la Sala de la Audiencia Nacional al amparo del artículo 11.1 e) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, auto que fue confirmado en reposición por auto de 12 de febrero de 2025.

6.- Remitidas las actuaciones a ésta, su Sección Séptima dictó auto de 9 de junio de 2025 en el que se declaró igualmente incompetente para conocer del recurso, reputando que la competencia jurisdiccional debía recaer en la Sala del Tribunal Superior de Justicia remitente en atención a lo dispuesto en el artículo 10.1 d) de la Ley de la Jurisdicción y devolviendo las actuaciones al Tribunal Superior de Justicia de Galicia que, tras ello, elevó la presente cuestión de competencia negativa a este Tribunal Supremo.

SEGUNDO.- El objeto de la controversia

El Tribunal Superior de Justicia de Galicia consideró que, a pesar de que la desestimación presunta por el Tribunal Económico Administrativo Regional de Galicia y posterior resolución expresa no agotaba la vía administrativa, no procedía la inadmisión del recurso contencioso-administrativo puesto que, de conformidad con la doctrina fijada en la sentencia de la Sección Segunda de esta Sala del Tribunal Supremo de 7 de marzo de 2023 (recurso de casación n.º 3069/2021):

«1) No procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo, por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, conforme a lo declarado en los artículos 69.c), en relación con el 25.1 LJCA, en aquellos casos en que el acto impugnado fuera una desestimación presunta, por silencio administrativo, ya que, por su propia naturaleza, se trata de una mera ficción de acto que no incorpora información alguna sobre el régimen de recursos.

2) En tal sentido, la Administración no puede obtener ventaja de sus propios incumplimientos ni invocar, en relación con un acto derivado de su propio silencio, la omisión del recurso administrativo debido. [...]».

Sin embargo, tras constatar que la cuantía de la reclamación superaba el umbral mínimo previsto en la normativa tributaria para el preceptivo recurso de alzada ante el Tribunal Económico-Administrativo Central, entiende que la competencia objetiva para conocer del recurso contencioso-administrativo debe atribuirse a la Sala de la Audiencia Nacional en virtud del artículo 11.1 d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que dispone:

«1. La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional conocerá en única instancia: [...] d) De los actos de naturaleza económico-administrativa dictados por el Ministro de Economía y Hacienda y por el Tribunal Económico-Administrativo Central, con excepción de lo dispuesto en el artículo 10.1.e)».

Basa tal conclusión en las consideraciones efectuadas en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia de 3 de mayo de 2023 dictada por la Sección Segunda de esta Sala del Tribunal Supremo (recurso de casación n.º 4792/2021) a las que luego se hará referencia.

Por su lado, la Audiencia Nacional reputa que la competencia objetiva corresponde al Tribunal Superior de Justicia de acuerdo con el artículo 10.1 d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que establece:

«1. Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con: [...] d) Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económico-Administrativos Regionales y Locales que pongan fin a la vía económico-administrativa».

Según la Audiencia Nacional, el hecho de que el citado precepto haga referencia expresa al agotamiento de la vía económico-administrativa no es óbice para que la competencia recaiga en el Tribunal Superior de Justicia puesto que, según argumenta, dicho agotamiento es un presupuesto del proceso, pero no de la competencia objetiva. Por tanto, recurrida una resolución imputable al Tribunal Económico Administrativo Regional de Galicia, la competencia ha de atribuirse a la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Galicia.

TERCERO.- Decisión de la Sala

1.Es criterio consolidado de este Tribunal Supremo que, cuando la actuación impugnada en vía judicial consiste en una desestimación por silencio administrativo, la competencia objetiva debe esclarecerse a partir del órgano administrativo que hubiera debido resolver la solicitud o procedimiento, con independencia del órgano al que se dirigió [vid.,entre otros muchos, el ATS de 6 de marzo de 2024 (cuestión de competencia n.º 203/2023), RJ 1º].

En este caso, no resulta controvertido que el recurso contencioso-administrativo del que trae causa la cuestión de competencia se interpuso frente a un acto presunto del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Galicia, luego ampliado a la resolución expresa dictada extemporáneamente, por lo que éste es el órgano administrativo que, en principio, debe tomarse en consideración a los efectos de determinar la competencia objetiva, lo que excluiría preliminarmente la aplicación del artículo 11.1 d) de la Ley jurisdiccional, puesto que la actuación no es imputable al Tribunal Económico-Administrativo Central.

2.Además, tampoco es discutido que la actuación impugnada no agota la vía administrativa, lo que no impide, por regla general y como señala la Audiencia Nacional, la atribución de la competencia objetiva al órgano jurisdiccional que lo fuere respecto de las actuaciones del órgano administrativo competente, como así se desprende del auto de 25 de noviembre de 2021 (cuestión de competencia n.º 35/2021). En dicho auto analizamos un supuesto próximo al actual en cuanto la actuación allí recurrida tampoco ponía fin a la vía administrativa y en la que entendimos aplicable la regla del artículo 10.1 m) de la Ley jurisdiccional -actual letra n)- que atribuye la competencia objetiva a las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia para conocer de los recursos frente a «[c]ualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos de este orden jurisdiccional». Argumentamos en el citado auto como sigue:

«SEGUNDO.- El recurso contencioso-administrativo del que trae causa la presente cuestión de competencia se dirige contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid, de fecha 28 de mayo de 2019, por la que se desestima la reclamación económico-administrativa interpuesta contra el acuerdo de 23 de agosto de 2016 de la Oficina Gestora de Alcobendas de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, desestimatorio de la solicitud de rectificación de autoliquidación referida al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, ejercicio 2011.

Es claro, por tanto, que no estamos ante un acto dictado por el Tribunal Económico-Administrativo Central, por lo que no puede entenderse aplicable el artículo 11.1 d) LJCA.

Estamos ante una resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid, respecto de la cual, en principio, no concurriría el presupuesto exigido por el artículo 10.1 d) LJCA para atribuir la competencia a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, que es que la resolución ponga fin a la vía económico-administrativa, y ello a tenor de lo que la propia resolución de dicho Tribunal de 28 de mayo de 2019, en la que, en el apartado de «Recursos», se hace constar: «Contra la presente resolución se puede interponer recurso de alzada ante este Tribunal Económico-Administrativo Regional en el plazo de un mes a partir del día siguiente a la fecha de su notificación, siendo competente para su resolución el Tribunal Económico-Administrativo Central».

Dicho lo anterior, la competencia de los Tribunales viene determinada en relación con el acto o disposición directamente impugnados, y en el presente caso, y a pesar de la indicación en la resolución del TEAR de 28 de mayo de 2019 de que contra la misma cabía interponer recurso de alzada ante el TEAC, lo cierto es que la recurrente interpuso directamente recurso contencioso-administrativo contra la citada resolución, y contra ella lo dirige, por lo que procede concluir que la competencia corresponde a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, ex artículo 10.1 m) LJCA, que atribuye a las mismas el conocimiento en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con «Cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos de este orden jurisdiccional»; y, dentro de dichas Salas, la competencia corresponde a la Sala de Madrid en virtud de la regla primera del artículo 14.1 LJCA».

3.Ahora bien, cabe advertir que, a diferencia del auto cuyo fragmento acabamos de reproducir, el recurso que ahora nos ocupa se dirige contra un acto presunto y ello provoca, también de forma diferencial al caso de aquel auto, la aplicación de la jurisprudencia fijada en la sentencia de 7 de marzo de 2023 dictada por la Sección Segunda de esta Sala en el recurso de casación núm. 3069/2021, según la cual:

«1) No procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo, por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, conforme a lo declarado en los artículos 69.c), en relación con el 25.1 LJCA, en aquellos casos en que el acto impugnado fuera una desestimación presunta, por silencio administrativo, ya que, por su propia naturaleza, se trata de una mera ficción de acto que no incorpora información alguna sobre el régimen de recursos.

2) En tal sentido, la Administración no puede obtener ventaja de sus propios incumplimientos ni invocar, en relación con un acto derivado de su propio silencio, la omisión del recurso administrativo debido. [...]».

Doctrina que ha sido reiterada en la sentencia de 3 de mayo de 2023 (recurso de casación n.º 4792/2021) y en la que se añaden una serie de consideraciones adicionales que se reproducen a continuación y sobre las que la Sala de Galicia funda particularmente su criterio:

«CUARTO.- Una consideración marginal sobre la competencia judicial.

Podría suscitarse la duda, en el terreno conceptual -que no lo sería para este asunto, sino para otros-, derivado de la competencia judicial, que se podría alterar si se articula o no esa alzada que aquí no se dedujo. Como es bien sabido, la competencia judicial -y su distribución entre los TTSSJ y la AN-, cuando se trata del conocimiento de actos de resolución dictados por los TTEEAA o por el TEAC, viene condicionado por el que de éstos sea competente.

En este asunto, no se da tal problema porque el acto presunto de la Administración, que se infiere del silencio en la primera instancia, no modificaría las reglas sobre competencia judicial, pues siempre y en todo caso conocerían los TSJ, por tratarse de tributos cedidos ( art. 10.1.e) LJCA) . Pero si se tratara del recurso de alzada, por razón de la cuantía, en relación con la competencia del TEAC para conocer de actos relacionados con impuestos estatales no cedidos (IRPF, IS, IVA, IIEE, IRNR, etc.), no podríamos dar la misma respuesta ( art. 11.1.d) LJCA) , o al menos tendría que darse con un complemento argumental, pues somos conscientes de que la falta de agotamiento mediante un recurso jerárquico haría variar el órgano judicial competente, lo cual resulta perturbador.

En cualquier caso, no se precisaría abordar ese tema -desde luego, no suscitado por la partes- porque, considerado que la inadmisión declarada por el TSJ Andalucía es incorrecta, procedería el reenvío a dicho órgano para que resolviera el recurso prescindiendo de tal obstáculo procesal, sin plantearse que la materialización de la doble instancia revisora pudiera determinar un cambio de competencia judicial, por la regla del art. 10.1.e) LJCA.

Cabe añadir que hay otro dato de interés que no consta en las actuaciones ni ha sido objeto de atención por las partes casacionales, cual es la cuestión de si, en el pie de recurso ofrecido con ocasión de la notificación de los actos expresos recaídos en materia de recaudación, se hizo constar la posibilidad de acudir per saltumal TEAC, por razón de la cuantía. [...]».

Además, consta en las actuaciones que, tras la resolución expresa del Tribunal Económico Administrativo Regional de Galicia, la Directora del Departamento de Recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) interpuso recurso de alzada ante el Tribunal Económico Administrativo Central interesando su anulación y cuyo estado de tramitación no es conocido.

4.La singularidad de las circunstancias que reúne este caso, en el que se recurre la desestimación presunta imputable al Tribunal Económico Administrativo Regional de Galicia que no agota la vía administrativa y en el que concurre un recurso de alzada ante el Tribunal Económico Administrativo Central formulado por el Departamento de Recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, plantea un escenario en el que, si siguiéramos las mismas pautas adoptadas para determinar la competencia judicial frente a actos expresos y atribuyéramos la competencia a la Sala del Tribunal Superior de Justicia, se producirían significativos efectos perturbadores.

En efecto, por un lado, cabría la posibilidad de que el Tribunal Superior de Justicia, impedido a inadmitir el recurso por falta de agotamiento de la vía administrativa, decidiera sobre el fondo en sentido contradictorio al que asumiera, después, la Audiencia Nacional frente al eventual recurso contra la posterior resolución en alzada del Tribunal Económico-Administrativo Central.

Esta posibilidad no puede considerarse marginal dado que, en el ámbito económico-administrativo, además de los obligados tributarios, también determinados órganos de la Administración cuentan con legitimación para recurrir en alzada las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativo Regionales y Locales ( artículo 241 3 de la Ley General Tributaria, de modo que podría sustanciarse, como aquí sucede, de forma simultánea, tanto la vía judicial ante el Tribunal Superior de Justicia frente a la resolución -presunta y posteriormente expresa- del Tribunal Económico Administrativo Regional, como el recurso de alzada ante el Tribunal Económico Administrativo Central cuya impugnación judicial, en caso de no tratarse de materia de tributos cedidos, habría de articularse ante la Audiencia Nacional.

Por otro lado, la tesis de la Audiencia Nacional permitiría, en estos particulares casos, que las partes alteraran a su voluntad la competencia objetiva del órgano judicial llamado por ley a fiscalizar la actuación administrativa con solo modificar su conducta -por la Administración, no resolver la reclamación económico-administrativa; por el obligado tributario, formular el recurso contencioso-administrativo frente a una actuación que no agota la vía económico-administrativa- lo que resulta contrario al carácter improrrogable de la competencia jurisdiccional previsto en el artículo 7.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Así lo hemos señalado en la sentencia de 19 de febrero de 2004 (recurso n.º 11619/1998), FJ 3º, cuando afirmamos, en aplicación de la legislación procesal anterior, que:

«Precisado lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8º de la Ley Jurisdiccional, y 74.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de Julio, del Poder Judicial, que prohíbe tajantemente la prorrogabilidad de la competencia de las Salas de lo Contencioso-Administrativa, ha de concluirse que no es posible desconocer la legítima competencia de la Audiencia Nacional, que no puede quedar desvirtuada por la conducta de los particulares, pues quedaría a su merced ignorar esta competencia, simplemente no interponiendo el Recurso de Alzada ante el TEAC, cuando fuera menester».

Y, más recientemente, en el auto de 6 de noviembre de 2017 (recurso n.º 497/2017), RJ 1º, en el que recordamos que:

«PRIMERO.- Como es sabido, la competencia de los órganos judiciales es improrrogable ( artículo 7.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en adelante, LJCA) , improrrogabilidad que implica que la competencia otorgada por ley no es disponible ni por este Tribunal Supremo ni por las partes, si bien con el matiz respecto de estas de aquellos supuestos concretos en que se admite la elección territorial del fuero».

Finalmente, cabe señalar que ambos riesgos no se materializan cuando la actuación impugnada es expresa, al quedar impedidos por la operatividad de la causa de inadmisión de los artículos 51.1 c) y 69 c), en relación con el artículo 25, todos ellos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, consistente en la falta de agotamiento de la vía administrativa.

5.De cuanto se ha dicho hasta el momento debe concluirse que, a la vista del específico escenario analizado, en los casos de recursos contencioso-administrativos interpuestos frente a la actuación presunta de Tribunales Económico-Administrativo Regionales o Locales que no agota la vía económico-administrativa, la competencia judicial objetiva debe determinarse en atención al órgano que hubiera debido dictar la resolución que pusiera fin a la citada vía.

Aplicando dicho criterio al caso actual, en relación con el artículo 11.1 d) de la Ley jurisdiccional, debe atribuirse la competencia objetiva a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, habida cuenta de que la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Galicia era susceptible de recurso de alzada por razón de la cuantía de la reclamación, por lo que el órgano que hubiera debido dictar la resolución que agotara la vía económico-administrativa era el Tribunal Económico-Administrativo Central y no se refiere a materia atribuida a las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia ( art. 10.1 e) de la Ley jurisdiccional).

En su virtud,