Auto Contencioso-Administrativo 104/2023 Tribunal Superior de Justicia de Galicia . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 4213/2023 de 07 de noviembre del 2023

PRIMERO: Presupuestos generales para la resolución del incidente cautelar.

Dispone el artículo 129 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativo (LJCA) que los interesados podrán solicitar, en cualquier estado del proceso, la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia, añadiendo el artículo siguiente que el órgano jurisdiccional, previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, únicamente podrá acordar las medidas cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición general pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso; y que la medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez o el Tribunal ponderará en forma circunstanciada.

A ello se ha de añadir que el principio de eficacia de la actuación administrativa - art. 103.3 de la Constitución- y la presunción de legalidad de los actos administrativos - art. 39 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas - se traducen en la consecuencia lógica de la ejecutividad inmediata de los actos administrativos - arts. 38 y 39 de la LPAC 39/2015. Todo ello se encuentra enlazado con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 de la Constitución, cuando se recurre judicialmente el acto administrativo y se interesa la paralización de los efectos ordinarios, en relación con las pautas legales que la LJCA 29/1998 hoy recoge.

Resulta oportuno retomar las pautas que ha fijado el Tribunal Supremo en esta materia, para lo que procede recordar las plasmadas en el Auto de 7 de julio de 2004, recaído en la pieza de medidas cautelares del recurso contencioso administrativo nº 80/2004, ECLI: ES:TS:2004:8897A, en particular las siguientes:

1ª.- La regulación de las medidas cautelares en los arts. 129 y ss. de la LJ, tal como expresamente se indica en su Exposición de Motivos (VI, 5 ), se apoya en que la justicia cautelar forma parte del derecho a la tutela efectiva, y por ello la adopción de medidas provisionales que permiten asegurar el resultado del proceso no debe contemplarse como una excepción, sino como facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario, consistiendo el criterio para su adopción, cualquiera que sea su naturaleza, en que la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pueden hacer perder la finalidad del recurso, pero siempre sobre la base de una ponderación suficientemente motivada de todos los intereses en conflicto, de ahí que en el art. 129.1 de aquélla se faculte a los interesados para solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia, y que en el art. 130 se establezca que, previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso, así como que la medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada, sin que, en ningún caso puedan examinarse cuestiones que afectan al fondo del recurso.

2ª.- La finalidad de la medida cautelar es el aseguramiento de la efectividad de la sentencia o del resultado del proceso cuando sea necesario, y la trascendencia de la ponderación de todos los intereses en conflicto, generales o de terceros, cuya frecuente tensión, por hallarse habitualmente enfrentados, entre otros, los de efectividad de la decisión judicial y los de eficacia administrativa ( arts. 24.1 y 103.1 de la Constitución), ha de solucionarse a base de ponderar, casuísticamente, su preeminencia o prevalencia, en vista de la dificultad de fijar reglas generales, habida cuenta también del criterio que resultaba de la Exposición de Motivos de la anterior Ley Reguladora de esta Jurisdicción, a cuyo tenor, al juzgar sobre la procedencia de la suspensión a que se refería, habría de considerarse, ante todo, la medida en que el interés público exija la ejecución, para otorgar la suspensión, con mayor o menor amplitud, según el grado en que el interés público esté en juego, lo que imponía examinar el "grado" de dicho interés público, para adoptar la pertinente resolución sobre la suspensión de la ejecución, aunque sin poder prejuzgar la cuestión de fondo, al no ser el incidente de suspensión cauce procesal idóneo para decidir sobre la que es objeto del litigio ( autos de esta Sala de 19 May . y 12 Nov. 1998, y de 28 Ene. y 9 Jul. 1999 y 15 Mar. 2000 y 3 Abr. y 19 Jun. 2001 y, 26 Nov. 2001 y 15 Sep. 2003).

3ª.- La decisión sobre la procedencia de la medida cautelar comporta un alto grado de ponderación conjunta de criterios, que requiere la necesidad de justificación y prueba de aquellas circunstancias que pueden permitir efectuar la valoración de la procedencia de la medida cautelar, correspondiendo al interesado la carga de probar qué daños y perjuicios de reparación imposible o difícil concurren en el caso para acordar la suspensión, así como la imposibilidad de prejuzgar sobre el fondo del asunto, que corresponde resolver en el proceso principal, no en el incidente cautelar que entraña un juicio de cognición limitado sobre la suspensión, destacándose también, en cuanto al periculum in mora sobre que la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso, que tiene aplicación cuando se advierta de modo inmediato que, con la ejecución, pueda producirse una situación que haga ineficaz el proceso, si bien la medida cautelar puede denegarse cuando de ésta pueda seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada ( arts. 129 y 130 de la LJ ).

4ª.- El criterio de ponderación de los intereses concurrentes es complementario del de la pérdida de la finalidad legítima del recurso, de modo que al juzgar sobre la procedencia de la suspensión se debe ponderar, ante todo, la medida en que el interés público exija la ejecución, para otorgar la suspensión según el grado en que el interés público esté en juego, por lo que, en la pieza de medidas cautelares, han de tomarse en consideración las circunstancias de cada caso, y los intereses en juego - públicos y particulares -, de modo que cuando las exigencias de ejecución que el interés público presenta son tenues bastarán perjuicios de escasa entidad para provocar la suspensión, mientras que, cuando aquella exigencia es de gran intensidad, sólo perjuicios de elevada consideración podrán determinar la suspensión de la ejecución del acto o de la norma .

5ª.- En cuanto a la apariencia de buen derecho, sólo se ha venido valorando en determinados supuestos, de nulidad de pleno derecho, si es manifiesta, de actos dictados en cumplimiento o ejecución de una disposición general declarada nula, de existencia de una sentencia que anula el acto, y de existencia de un criterio jurisprudencial reiterado frente al que la Administración opone una cierta resistencia, en cuanto que lo manifiesto es lo ostensible, indiscutible, y fácilmente apreciable a simple vista, pero no se aplica cuando se invoca la nulidad de un acto o disposición que ha de ser objeto de valoración y decisión por primera vez , puesto que lo contrario supondría prejuzgar la cuestión de fondo - por primera vez - sin atenderse al derecho al proceso y a las garantías de contradicción y prueba que corresponde a todas las partes intervinientes en el proceso, al no ser el incidente de suspensión cauce idóneo para resolver sobre la cuestión de fondo del debate que, necesariamente, ha de abordarse y resolverse en sentencia.

SEGUNDO: Alegaciones de la parte demandante.

En cuanto al periculum in mora, alega la parte demandante que " de mantenerse la vigencia de los efectos del Acuerdo de aprobación definitiva de la MP del PP del SU-1 causaría perjuicios de imposible reparación a mi representada, a todos los propietarios del ámbito y al interés general de todos los vecinos del municipio de Sanxenxo, porque, de no suspender la eficacia de las determinaciones urbanísticas del PP del SU-1, se obligaría a todos los propietarios (y la Administración Pública) a asumir una serie de gastos, así como a ejecutar unas obras de urbanización y tramitar unos instrumentos de planeamiento que devendrían inútiles y que caerán en "saco roto".

Parte de la premisa de que nos encontramos ante un ámbito de suelo urbanizable en el que las obras de urbanización están ejecutadas prácticamente en su totalidad. Por ello sostiene que " de no suspenderse la vigencia de la MP del PP del SU-1 (...) se tendrá que "desandar el camino" avanzado durante estos últimos 15 años": resultará necesario demoler las obras de urbanización ya ejecutadas y que son incompatibles con la MP del PP del SU-1, deberán acometerse obras de urbanización que posteriormente devendrán incompatibles con el planeamiento, tras la anulación de la MP del PP del SU-1; y deberán demolerse las nuevas obras ejecutadas y volver a ejecutar las obras de urbanización actualmente existentes y que habrán sido demolidas por no ser compatibles con la MP del PP del SU-1 pero sí con el PP inicial.

En cuanto a los instrumentos de gestión:

(i) En primer lugar, no solo los propietarios deberán asumir los costes de elaboración de la modificación del Proyecto de Urbanización y del Proyecto de Reparcelación actualmente vigentes en el ámbito. Adicionalmente, el Ayuntamiento de Sanxenxo deberá destinar recursos públicos a la tramitación de dichos instrumentos de gestión.

(ii) En segundo lugar, por lo que se refiere al Proyecto de Reparcelación, deberá inscribirse la modificación de las fincas de resultado en el Registro de la Propiedad.

(iii) Y todo ello para que, finalmente, cuando esa Ilma. Sala declare la nulidad de pleno Derecho de la MP del PP del SU-1, dichos instrumentos devengan también nulos, lo que habrá implicado no la inutilidad de los gastos y esfuerzos destinados a su tramitación, sino también la necesidad de revertir la nueva reparcelación inscrita en el Registro de la Propiedad.

Por otro lado, los propietarios deberán asumir también el coste de ejecución de las obras de urbanización y el coste de su posterior demolición, habiendo sido aprobado en la Junta de Compensación, en su Asamblea General Ordinaria celebrada el 6 de junio de 2023 (un presupuesto de 3.912.434,26 euros para el ejercicio 2023-2024.

Adicionalmente, piénsese que, si no se suspendiese la eficacia de la MP del PP del SU-1 podría suceder el caso de que cuando esa Ilma. Sala dicte su Sentencia anulatoria podrían haberse realizado ya edificaciones en el ámbito, incompatibles con el planeamiento que habría que demoler, previo pago, en su caso, de las indemnizaciones correspondientes a los terceros de buena fe.

De la adopción de la medida cautelar que, se solicita no se derivarían perjuicios para el interés general ni para los terceros: (i) porque no se compadece con el interés general la ejecución de instrumentos de planeamiento nulos de pleno Derecho y (ii) en segundo lugar, porque, en el improbable caso de que esa Ilma. Sala confirmase la legalidad de la MP del PP del SU-1, en este momento podría continuarse con el desarrollo urbanístico del ámbito, sin mayores dificultades.

Además, la ejecución de un instrumento de planeamiento nulo de pleno Derecho (como es la MP del PP del SU-1) implicará un perjuicio para el interés general: porque el Ayuntamiento de Sanxenxo deberá destinar sus medios y recursos a tramitar unos instrumentos de gestión -y, en su caso, licencias- que devendrán nulos, y el erario público sufrirá un perjuicio derivado de las indemnizaciones que la Administración Pública deberá abonar a todos los afectados.

También alega la apariencia razonable de buen derecho, aduciendo que la MP del PP del SU-1 incurre en los siguientes vicios que determinan su nulidad de pleno Derecho: (i) no respeta la reserva mínima de vivienda sometida a algún régimen de protección público; (ii) altera las determinaciones que el planeamiento general actualmente vigente prevé para el ámbito, imponiendo a los propietarios cargas no previstas legalmente y reduciendo injustificadamente sus derechos urbanísticos, generando una quiebra del principio de equidistribución de cargas y beneficios; y (iii) no incluye una memoria de sostenibilidad económica que justifique que la Administración dispone de recursos económicos suficientes para prestar los servicios municipales demandados por este nuevo desarrollo urbanístico.

TERCERO: Sobre el periculum in mora.

No se aprecia que la denegación de la suspensión cautelar sea determinante en este caso de un perjuicio difícilmente reparable. Se solicita una medida cautelar respecto a una disposición general, que por sí misma podrá servir de cobertura para el dictado de ulteriores actos administrativos, susceptibles a su vez de recurso y respecto de los cuales podrá solicitarse la medida cautelar de suspensión, no apreciándose que hasta que se dicten actos de ejecución de la Modificación Puntual del Plan Parcial pueda decirse que desde la perspectiva fáctica se pueden producir alteraciones o perjuicios de difícil reparación, ya sea mediante demolición de obras de urbanización, ya sea mediante la ejecución de obras de nueva edificación o de urbanización.

Hay que tener en cuenta, para calibrar la intensidad del riesgo de pérdida de la finalidad legítima del recurso, que como alega La Junta de Compensación del Sector SU-1 de Sanxenxo, esta Modificación nº 1 de dicho plan parcial, aprobada ahora en 2023, implica reducir diversos parámetros (edificabilidad, densidad de viviendas, etc.) de conformidad con la norma urbanística actualmente vigente, después de que -como consecuencia de la crisis económica iniciada en 2007-2008- la gestión de este sector SU-1 estuviese bastantes años (entre 2012 y 2019) paralizada, y no llegase a concluirse. No se llega a afirmar por la recurrente que la urbanización esté finalizada, sino que "las obras de urbanización están ejecutadas prácticamente en su totalidad". Frente a ello, el Ayuntamiento argumenta que:

"La necesidad sobrevenida de adaptar el Plan Parcial a las normas de accesibilidad, la necesidad de adaptar el planeamiento general a la normativa sobrevenida en general, que inevitablemente ha de afectar a los sectores cuya urbanización y edificación no se ha terminado, sobremanera cuando como el que nos ocupa data de hace 18 años -lo que ahonda su divergencia con el ordenamiento sobrevenido, más profuso y discordante cuando más tiempo trascurre-, es una consecuencia de la tardanza en terminar esa urbanización y edificar sobre ella. Una consecuencia frecuente en los tiempos que corren, tras la crisis inmobiliaria que ha afectado a nuestro país entre 2008 y al menos 2015. (...)

El SU-1, es un Plan Parcial que data de 2005, en tardío desarrollo, cuya convergencia con el ordenamiento sobrevenido que le afecta es trascendental que se produzca antes de ahondar en el mismo ignorándolo ilegalmente."

La Junta de Compensación alega que:

"Tras la tramitación y aprobación (el 23 de febrero de 2007) del proyecto de urbanización de este sector SU-1, se ejecutaron las obras de urbanización, que, si bien alcanzaron un alto grado de desarrollo, no llegaron a concluirse y, por tanto, nunca llegaron a ser recibidas por el Ayuntamiento de Sanxenxo.

El motivo por el que las obras de urbanización de este sector SU-1 no llegaron a finalizarse fue la gravísima crisis económica iniciada en 2007-2008, la cual fue también causa de la paralización del normal funcionamiento de la junta decompensación (desde marzo de 2012 no se celebró otra asamblea general hasta febrero de 2019).

Retomado el funcionamiento de la junta de compensación, se suscribió un convenio entre esta y el Ayuntamiento de Sanxenxo (publicado en el Diario Oficial de Galicia de 5 de noviembre de 2019). Dicho convenio tenía como objeto, entre otros aspectos, <>.

Partiendo de la base de que la obra urbanizadora no había finalizado, también hay que tener en cuenta que las adaptaciones que haya que realizar en relación a lo ejecutado se concretarán en la modificación del proyecto de urbanización, que como advierte el Ayuntamiento es un hito imprescindible para la efectividad de la modificación puntual del Plan Parcial. En todo caso, esa destrucción de lo ejecutado, por el propio interés de la Junta de Compensación, alega el Ayuntamiento, " es de suponer que se limitará a lo estrictamente indispensable para conseguir la adecuación de la actuación de nueva urbanización a ese conjunto o elenco normativo que ha sobrevenido incidiendo sobre él".

En cuanto a la ejecución de obra de nueva edificación, estaría precisada de la cobertura de actos de autorización, susceptibles de recurso y suspensión.

En cuanto a la faceta relativa a la repercusión de los gastos, tampoco se aprecia que la denegación de la medida cautelar implique un perjuicio de difícil o imposible reparación. A este respecto no se puede obviar que quien recurre es titular de un porcentaje de participación respecto del aprovechamiento total del sector SU-1 (0,239%), que da lugar a un porcentaje de participación de esta propietaria (la demandante) en las cargas de urbanización del sector SU-1 de algo más del 0,268% (según lo alegado por la Junta de Compensación). Bastaría con suspender el cobro de cuotas de urbanización a la recurrente - que representa un pequeño porcentaje de la propiedad - para eludir el riesgo alegado, puesto que no puede erigirse la demandante en representante de propietarios que no han recurrido, cuyo interés puede ser opuesto al de la demandante y estar asociado a que se mantengan la vigencia y ejecutividad de la disposición aprobada.

De ahí que para calibrar la intensidad del perjuicio asociado al mantenimiento de la ejecutividad de la disposición impugnada no pueda tenerse en cuenta importe del presupuesto de 3.912.434,26 euros para el ejercicio 2023-2024, que es el presupuesto aprobado por la Junta de Compensación, que afecta a todos los propietarios, ya que la recurrente, que actúa en su propio nombre y derecho, y que representa un porcentaje muy pequeño respecto al conjunto de aprovechamientos y cargas, no puede arrogarse la facultad de representar a los demás propietarios del sector, que no han recurrido en este procedimiento la aprobación de la Modificación Puntual, y que serán los que asuman el coste del presupuesto aprobado en casi su totalidad.

En todo caso, el pago de las derramas que se giren para sufragar los costes de urbanización no es expresivo de un perjuicio de difícil reparación asociado al mantenimiento de la vigencia y ejecutividad de la Modificación Puntual, máxime si se pondera que la Junta de Compensación alega que el hecho de que en la asamblea general ordinaria de 6 de junio de 2023 se haya aprobado para el ejercicio 2023-2024 un presupuesto de, en palabras de la actora, <> (concretamente, 3.912.434,26 €)7, no significa que hayan de desembolsarse <, puesto que, según alega:

- " Los importes relativos a la ejecución de obras previstos en el presupuesto 2023-2024, aprobado en la asamblea general de 6 de junio de 2023, son orientativos y estimados. Será tras la futura selección de las empresas que habrán de llevar a cabo la ejecución material de dichas obras, y con la firma de los contratos que se suscriban con ellas, cuando se podrán concretar esos importes".

-"A día de hoy, ni siquiera se han exigido aún a los propietarios las derramas que corresponden al presupuesto aprobado en la asamblea general ordinaria celebrada el 24 de marzo de 2022 para el ejercicio 2022 (372.253,43 € + IVA; de los que la Sra. Cecilia tendría que abonar un 0,268%, como ya dijimos antes). De hecho, en el acta de la asamblea general ordinaria celebrada el 6 de junio de 2023 (página 4) consta lo siguiente:

<>.

A la vista de estas alegaciones de la Junta de Compensación no puede apreciarse que exista una incidencia inmediata relevante, en cuanto a la exigencia ejecutiva de gastos de urbanización, y en todo caso la recurrente solo podría esgrimir la repercusión en su esfera económica de la cuota que a ella corresponda.

En cuanto a la necesidad de modificar los Proyectos de Urbanización y Reparcelación, invocada por la recurrente, aunque ciertamente tenga un coste la elaboración de esos modificados, se trata de un coste a asumir por todos los propietarios, no solo por la demandante, que no se puede considerar que sea de difícil reparación, y en todo caso esa necesidad evidencia que las alteraciones fácticas consistentes en obras de demolición, urbanización y edificación, no son perjuicios inmediatos asociados al mantenimiento de la vigencia y ejecutividad de la Modificación Puntual, sino que en su caso tendrán que venir precedidos de otros actos administrativos susceptibles de suspensión, como la modificación del Proyecto de Compensación y la modificación del Proyecto de Urbanización, trámites imprescindibles para que se puedan producir alteraciones materiales en la urbanización, tanto la demolición de la ejecutada como la realización de la nueva obra urbanizadora de acuerdo con los nuevos parámetros.

Por el contrario, en caso de accederse a la medida cautelar de suspensión pretendida por la demandante, sí se podrían generar perjuicios de difícil reparación, para el caso de sentencia eventualmente desestimatoria del recurso, visto el contenido de la Modificación Puntual, que implica una reducción de la edificabilidad, de la densidad de viviendas y del número máximo de viviendas, y que se aprueba en cumplimiento de un convenio urbanístico suscrito por la Junta de Compensación y el Ayuntamiento de Sanxenso que tenía como objeto, entre otros aspectos, <>.

CUARTO: Sobre la ponderación de los intereses en conflicto.

La concesión de la medida cautelar implicaría, tal y como alega el Ayuntamiento, mantener la eficacia de la redacción original del Plan Parcial en 2005, que haría viable un desarrollo con mayor edificabilidad y número y densidad de viviendas, además de incumplir, según la tesis municipal, las normas de accesibilidad, íntegramente formado por viviendas libres y menos acorde con la protección del dominio público marítimo terrestre.

A este respecto alega el ayuntamiento que la actora pretende eludir con el mantenimiento provisional de la redacción originaria del Plan Parcial en 2005, el cumplimiento de la normativa sobrevenida aprobada tras esa redacción, y en concreto:

"1.- Frente al cumplimiento de las normas de accesibilidad, pretende conservar la urbanización en forma de peine que no la cumple ya, como se reconoce en el documento 1 acompañado.

2.- Al urbanizar dicha zona que es la más cercana al mar, el impacto paisajístico será mayor, formándose una mayor barrera arquitectónica frente a la modificación que pretende alejar la edificación de la línea costera y concentrar en ella los espacios libres.

3.- Frente a la previsión de una reserva de vivienda protegida en la modificación, pretende que prevalezca la absoluta imprevisión del Plan Parcial de 2005, anterior a las normas estatales que establecieron su obligada previsión al planeamiento.

4.- Frente al deber de reforzar sistemas generales que recae sobre el promotor, pretende que dicha inversión en dimensionarlos para satisfacer las demandas que genere el Plan Parcial recaiga sobre la generalidad de los ciudadanos."

Por todo ello se aprecia que, como se alega por la parte demandada, el riesgo para la efectividad de la sentencia está precisamente en la adopción de la medida cautelar, al comprometer la efectividad de una sentencia desestimatoria, o al menos ese riesgo de perjuicios asociados a la suspensión cautelar de la disposición impugnada se presenta, prima facie, como de más difícil reparación que el perjuicio asociado a la denegación de la medida cautelar y mantenimiento de la ejecutividad de la disposición, en un análisis preliminar que no prejuzga el fondo del asunto ni la validez o nulidad de la Modificación Puntual que se recurre, sino que atiende meramente a los intereses en conflicto y la naturaleza de los perjuicios que se derivan tanto de la denegación de la medida cautelar como de su otorgamiento.

Al suponer la medida cautelar pretendida la reviviscencia de la eficacia de la redacción original del Plan Parcial en 2005, lo que se esgrime por la parte demandada es que ello haría viable un desarrollo que incumple las normas de accesibilidad, íntegramente formado por viviendas libres y menos acorde con la protección del dominio público marítimo terrestre. Un desarrollo que de materializarse resultaría indeleble en muchos de sus efectos: ya no podría edificarse vivienda protegida, las viviendas construidas y vendidas a terceros serán menos accesibles y los daños a la zona más cercana a la línea de ribera y al paisaje cercano al mar, se agravarían y permanecería hasta una muy difícil y costosa reparación.

Sin prejuzgar los motivos de nulidad que puedan, en su caso, afectar a la Modificación Puntual, y sin que ahora podamos resolver definitivamente la cuestión de los efectos derivados de una eventual estimación de la demanda (por ejemplo, en cuanto a la vivienda protegida exigible) lo cierto es que la parte actora reconoce que la Modificación Puntual impugnada implica una reducción de edificabilidad, y lo que alega, en cuanto a vivienda protegida, es que no se alcanza determinado porcentaje, pero no se desprende de su alegato que implique una reducción respecto al Plan Parcial en su redacción originaria, por lo que si fuera cierto que este no contemplaba vivienda protegida, la estimación de su medida cautelar podría tener el efecto paradójico denunciado por el Ayuntamiento.

Por otra parte, la recurrente no esgrime en su favor la protección de intereses ambientales, o la tutela de recursos naturales finitos (como pueden ser los recursos hídricos), ni la afectación a suelos o espacios protegidos que se puedan ver puestos en riesgo en mayor medida con la Modificación Puntual, ni tampoco que se mermen estándares urbanísticos, o que se reduzcan espacios libres y zonas verdes, con afectación del principio de no regresión, supuestos que podrían considerarse como expresivos de un riesgo de notable intensidad para el interés público asociado al mantenimiento de la ejecutividad, a la hora de valorar los intereses en conflicto.

En cambio, los perjuicios alegados por la recurrente los asocia a la ejecución de una Modificación Puntual que a su juicio es nula, y dando por supuesta esa nulidad -que es lo que hay que analizar en la sentencia- se basa en la consiguiente necesidad de eliminar las obras que se ejecuten en su desarrollo. Ahora bien, desde una perspectiva de ponderación de intereses, no se puede obviar que quien recurre es titular de una muy exigua participación en el sector afectado por la Modificación Puntual, que los intereses mayoritarios del ámbito parecen concordar con el mantenimiento de la ejecutividad de esta, y que el Ayuntamiento alega que el objetivo de la Modificación Puntual es adaptar el Plan Parcial a la normativa legal aprobada con posterioridad al mismo, específicamente la Ley 8/2007, posteriormente refundida en el TRLS 2/2008, la LRRRU refundida con el TRLS 2/2008 en el TRLSRU 7/2015, La Ley 6/2007, de 11 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del litoral de Galicia, el POL (Plan de Ordenación del Litoral) de Galicia aprobado por Decreto de la Xunta 20/2011, la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia o la Ley 10/2014 de Galicia de Accesibilidad, y alega que la redacción del Plan Parcial de 2005 no cumple la normativa de accesibilidad aprobada en el año 2014, ni tampoco el Plan de Ordenación del Litoral, y manifiesta que el Ayuntamiento de Sanxenxo no puede permanecer ignorante de todas esas modificaciones legales sin adaptar su planeamiento. Invocándose esa necesidad de adaptación a normativas aprobadas con posterioridad, como la de accesibilidad o el Plan de Ordenación del Litoral, y sin prejuzgar que esa alegación sustente o no la validez del contenido de la Modificación Puntual, lo cierto es que los intereses generales y de terceros invocados tanto por el Ayuntamiento como por la Junta de Compensación se presentan como de superior intensidad a los invocados por quien es una propietaria incluida en el sector pero con un pequeño porcentaje de participación. En este sentido, señala el Ayuntamiento que la pretensión de la recurrente responde a sus intereses particulares, relacionados con mantener un mayor aprovechamiento y afrontar unas menores cargas, intereses que aunque sean legítimos, en el juicio cautelar, aparecen como de menor relevancia cuando se confrontan con los intereses generales relacionados con la observancia de la nueva normativa de accesibilidad o con un mayor respeto al medio ambiente y al paisaje, conforme a estándares recogidos en el planeamiento territorial aprobado con posterioridad a la redacción originaria del Plan Parcial en el año 2005.

Por todo ello, en la ponderación de intereses en conflicto no se aprecia que deba prevalecer el interés de la demandante en conseguir la suspensión de la Modificación Puntual.

QUINTO: Sobre la apariencia de buen derecho.

En este caso no concurre ninguna de las circunstancias que permiten valorar la apariencia de buen derecho, debiendo reservarse para el procedimiento principal el análisis de la validez de la disposición general impugnada. No cabe entrar en este momento a analizar los motivos de nulidad esgrimidos en el recurso, al no concurrir los limitados supuestos en que la jurisprudencia autoriza a valorar la apariencia de bien derecho.

Lo relevante para el caso es que las cuestiones relacionadas con los motivos de nulidad esgrimidos por la recurrente, relativos al incumplimiento del plan general vigente, la ausencia de Estudio Económico y de Sostenibilidad, la quiebra del principio de equidistribución al imponerse nuevas cargas y el incumplimiento de la reserva de vivienda protegida, por no llegar al porcentaje que la recurrente considera exigible, no se asocian a perjuicios de superior intensidad o de más difícil reparabilidad que los asociados al otorgamiento de la medida cautelar y el consiguiente mantenimiento de la ejecutividad de la Modificación Puntual, que según se alega por la Junta de Compensación implica una menor edificabilidad, un menor número de viviendas y una menor densidad de viviendas, con el propósito de adaptarse a la normativa urbanística, territorial y de accesibilidad vigente, cuya observancia también se relaciona con un interés público digno de protección. La propia recurrente expresa en su demanda que se aumenta la dotación de espacios libres públicos y privados, y que se reduce el aprovechamiento urbanístico. La validez de esas modificaciones, si contravienen o no el plan general o si representan una quiebra del principio de equidistribución, por implicar un incremento indebido de las cargas urbanísticas, no se puede prejuzgar en esta pieza de medidas cautelares, pero siendo este el sentido de la Modificación Puntual, se aprecia que en la ponderación de intereses en conflicto, el interés de la recurrente, limitado a su porcentaje muy reducido de participación en el sector, no puede sobreponerse al interés de la mayoría, cuando del mantenimiento de la ejecutividad de la Modificación Puntual impugnada no hay riesgo de perjuicio a valores ambientales, o de merma de zonas verdes, o de incremento de edificabilidad o aprovechamientos urbanísticos, que son perjuicios de más difícil reparación que el puramente económico que se asocia a los alegatos de la recurrente, susceptible de compensación a posteriori, caso de sentencia estimatoria. Tampoco es este el momento de analizar cuestiones formales, en relación con el Estudio Económico y de Sostenibilidad ni de determinar si se cumple o no el porcentaje de vivienda protegida.

En atención a lo expuesto, procede denegar la medida cautelar solicitada, y declarar que no ha lugar a su adopción.

SEXTO: Sobre las costas procesales.

De conformidad con el artículo 139 de la LJCA 29/1998, la existencia de dudas de derecho y la propia naturaleza de la decisión cautelar, que se escapa a valoraciones regladas e introduce un margen para la legítima controversia, determinan que no proceda imponer las costas procesales por este incidente cautelar.