Auto Contencioso-Administrativo 30/2024 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 80/2024 de 10 de abril del 2024

PRIMERO.- La sentencia impugnada.

La sentencia contra la que se ha preparado el presente recurso de casación desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto frente a la Resolución 209/2021 de 21 de septiembre del Director General de Administración Local y Despoblación del Gobierno de Navarra que inadmite la reclamación de responsabilidad patrimonial solidaria deducida contra el Ayuntamiento de Beriáin y contra el propio Gobierno de Navarra como supuesto de responsabilidad concurrente entre Administraciones Públicas así como contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Beriain de 7 de octubre de 2021 que inadmitió a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial solidaria y concurrente por daños. La sentencia tras desestimar la alegación relativa a la extemporaneidad de la reclamación, y aplicar la teoría del levantamiento del velo, a la mercantil MORELUCEA SA concluye que se " constituyócomo una sociedad meramente instrumental del Ayuntamiento de Beriáin, para eludir responsabilidades y obligaciones de este último para con terceros sin incurrir directamente en responsabilidades; la cual incurría prácticamente en causa de disolución desde su constitución- así resulta y nos remitimos nuevamente al informe de la Cámara de Comptos de Navarra de 2010, sobre la situación de la mercantil en 2009-". Sentado lo anterior, la sentencia , tras el análisis del artículo 60 de la y del 345 Ley de bases de régimen local, entiende que no hay responsabilidad del Gobierno de Navarra en tanto " Lo que hizo la ComunidadForal fue autorizar a la entidad local a avalar dicha solicitud de préstamo, por parte del Ayuntamiento de Beriáin, en cumplimiento de las obligaciones que tiene atribuidas. Pero desde luego el responsable último, de las consecuencias derivadas de su concesión, es el Ayuntamiento que fue quien verdaderamente posibilitó la concesión del préstamo a Morelucea y no la Administración Foral".[...]"No ha habido en el caso de autos, un incumplimiento por parte de la Administración Foral del control de legalidad en la actuación del ente local. La actividad de este último goza de autonomía plena, y desde luego que es responsable de sus actos, de no ser así, ello implicaría trasladar a otras Administraciones la responsabilidad derivada de la actuación de entes distintos." Excluida la responsabilidad de Gobierno de Navarra, la sentencia si aprecia responsabilidad del Ayuntamiento de Beriain:

"Ya hemos resaltado, el carácter instrumental de Morelucea SA, la confusión de personalidades, el incumplimiento de sus obligaciones para con terceros, en este caso el recurrente. Es conforme a Derecho la creación de sociedades por las Administraciones Públicas territoriales, pero desde luego no para eludir el control, el régimen y la responsabilidad administrativa propia del ente territorial, cuando existe una confusión objetiva y subjetiva entre aquel y la sociedad que ha creado, en este caso, Morelucea SANo hay responsabilidad solidaria, concurrente o compartida entre Ayuntamiento de Beriáin y Comunidad Foral de Navarra, habida cuenta de que esta última Administración Territorial, no ha incumplido sus obligaciones de fiscalización en la actuación de otra Administración de esa naturaleza como la local de Beriáin, por las razones expuestas en el fundamento de derecho anterior.En consecuencia, la responsabilidad es imputable en exclusividad alAyuntamiento de Beriáin." Lo que le lleva a estimar la demanda , anulando la resolución impugnada y condenando al Ayuntamiento de Beriain a abonar a la recurrente la cantidad de 866.399'86 euros. La recurrente, Ayuntamiento de Beriain articula la casación autonómica, en orden a cómo se ha de interpretar la normativa foral navarra y su prevalencia con respecto a la estatal .En particular aprecia: 1º. Infracción de la Disposición Adicional Primera de la Constitución y de los artículos 39, 40 y 46 de la Ley Orgánica 13/1982, 10 de agosto de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA) Así como de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo y de esa Sala pronunciada en relación con la aplicación de estos preceptos e 2º. Infracción por inaplicación del artículo 130 de la Ley Foral de Haciendas Locales de Navarra y del artículo 344. 1 de la Ley Foral de Administración Local en relación con la Disposición Adicional Tercera de la Ley de Bases de Régimen Local y el precitado artículo 40.3 de la LORAFNA en lo que se refiere a. la prevalencia de la aplicación de la legislación navarra, sobre la estatal, en materia de administración local y endeudamiento de entidades locales.

Y fundamenta la admisión de la casación autonómica en la conveniencia de un pronunciamiento de la sala de casación, y en los supuestos de interés casacional objetivo siguientes: 1º Concurre el interés casacional en los términos señalados en el art. 88.3.a) LJCA, en relación con el alcance y efectos del citado artículo 130 de la Ley Foral de Haciendas Locales que fue reiterada y expresamente citado en los autos (en demanda y en nuestra contestación a la demanda) como del 340 de la Ley Foral de Administración Local, que debió ser aplicado y tenido en cuenta por la sala sentenciadora y no lo ha sido, no existe jurisprudencia de esa Sala ( artículo 88.3. a) y c) de la LJCA) . 2º Concurre el interés casacional en los términos señalados en el art. 88.2.a y c) LJCA, por cuanto la tesis expuesta en la sentencia recurrida afecta a un gran número de situaciones -resultan potencialmente afectada por la doctrina reseñada en la sentencia recurrida la actividad de los más de 270 ayuntamientos de Navarra y varias Mancomunidades de prestación de servicios) que deben recabar informe previo y vinculante del Gobierno de Navarra y por tanto trasciende al caso concreto objeto del proceso- Gobierno de Navarra se opone a la admisión de recurso de casación y señala que el escrito de interposición del recurso de casación no cumple con la carga de identificar con precisión las normas o jurisprudencia que se consideran infringidas ni justifica el carácter determinante de la infracción , no precisa en que ha influido en el fallo. Se realiza un análisis superficial de lo supuestos de interés casacional , no se acredita el interés para la formación de la jurisprudencia . No se ilustra la existencia de pronunciamientos contradictorios, no se hace análisis de la previsible influencia en un gran número de situaciones, y no se razona sobre la conveniencia de jurisprudencia que interprete los artículos considerados infringidos.

SEGUNDO.-Sobre el recurso de casación por infracción de normas emanadas de la Comunidad Foral.

La Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), introduce en su Disposición Final Tercera una reforma de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa (LJCA), regulando un nuevo recurso de casación contencioso-administrativo con el que el legislador pretende, como recoge la exposición de motivos, intensificar las garantías en la protección de los derechos de los ciudadanos considerándolo como instrumento por excelencia para asegurar la uniformidad en la aplicación judicial del derecho. De esta forma, el recurso de casación podrá ser admitido a trámite cuando, invocada una concreta infracción del ordenamiento jurídico, tanto procesal como sustantiva, o de la jurisprudencia, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. También destaca la voluntad del legislador de que la casación no se convierta en una tercera instancia, sino que cumpla estrictamente su función nomofiláctica.

La Ley regula el recurso de casación estatal, cuya admisión y resolución corresponde al Tribunal Supremo, y el recurso de casación autonómico, encomendado a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, con la misma finalidad de facilitar la unidad de doctrina y establecer la correcta interpretación de las normas propias de la Comunidad Foral, en este caso ( art. 86.3 de la LJCA) .

Como destaca el ATSJ Madrid de 17-5-2017 ( ROJ: ATSJ M 170/2017 - ECLI:ES:TSJM:2017:170A), el objeto del recurso de casación autonómico aparece configurado por las sentencias y autos de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, en los mismos supuestos y con los mismos requisitos que establecen los artículos 86 y 87 LJCA para el recurso de casación ante el Tribunal Supremo, aunque limitado a aquellos casos en que el recurso se fundare en la infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

También señala que este recurso de casación se encuentra sujeto a los mismos presupuestos de admisibilidad que afectan al recurso de casación estatal, dejando al margen la naturaleza autonómica de las infracciones normativas denunciadas. Entre ellos destaca la exigencia de que el recurso presente interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, con arreglo a lo dispuesto en el art. 88 LJCA, con independencia de que el escrito de preparación del recurso deba cumplir también con los requisitos que establece el artículo 89.2 LJCA.

Como expone el ATS de 21 de marzo de 2017 (Rec. 308/2016 ), "el recurso de casación podrá ser admitido a trámite cuando, invocada por la parte recurrente una concreta infracción del ordenamiento jurídico, tanto procesal como sustantiva, o de la jurisprudencia, la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, interés casacional objetivo que se debe fundamentar con especial referencia al caso, de manera que la infracción denunciada sea determinante de la decisión adoptada en relación con las cuestiones suscitadas y objeto de pronunciamiento".

El interés casacional objetivo es, sin duda alguna, la pieza básica del sistema casacional establecido por la reforma que introdujo la Ley Orgánica 7/2015 y constituye un factor determinante de la admisión del recurso, el cual no será examinado ni resuelto por la Sala si la misma no aprecia en él la concurrencia de dicho interés.

Sentado lo anterior, aplicando al presente caso las consideraciones antes realizadas sobre la configuración del interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en el marco del recurso de casación autonómico, se analizarán separadamente los supuestos de interés casacional objetivo alegados por la parte recurrente para concluir finalmente si es admisible o no el recurso de casación por infracción de normas emanadas de la Comunidad Foral.

TERCERO.- Art 88.2.a) LJCA . Interpretación normas contradictoria con la que otros órganos jurisdiccionales han establecido en casos sustancialmente iguales.

El supuesto de interés casacional previsto en el art. 88.2.a) LJCA, viene referido a cuando la sentencia recurrida fija una interpretación de las normas, en las que se fundamenta el fallo, contradictoria con la que otros órganos jurisdiccionales han establecido en casos sustancialmente iguales.

A este respecto, se nos dice que la sentencia recurrida en casación ha infringido doctrina establecida por el Tribunal Supremo, Tribunal Constitucional y de esta propia Sala de lo contencioso, en relación a las potestades legislativa y administrativa incluida la de control de la CFNA, siendo en esas materias aplicable con preferencia al derecho estatal. En concreto se cita: 1/- Sentencia del Tribunal Constitucional, Sala Segunda, nº 236/2000 de 16 de octubre de 2000, Recurso 159/1995 7 2/.- Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional, nº 40/2018 de 26 de abril de 2018, Recurso 572/2008, en la que a su vez se citan otras. 3/.- Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contenciosoadministrativo, Sección 3ª, nº 219/2018 de 13 de Febrero de 2018, Recurso 3400/2015, en la que se resuelve sobre establecimiento de medidas especiales de regulación del tráfico y se declara por el Alto Tribunal la competencia de la Administración foral para su adopción. Asunción de la competencia de ejecución en materia de tráfico por razón de la Disposición Adicional 1.ª de la Constitución y del reconocimiento que través de ella se hace de los derechos históricos, en base a la atribución por la LORAFNA a la Comunidad Foral de todo lo relativo al tráfico y circulación de acuerdo con la situación existente al tiempo de su aprobación, atribución que como hemos visto también se dio en la materia que aquí nos ocupa. 4/.- Sentencia de ese Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso-administrativo, nº 332/2019 de 19 de Diciembre de 2019, Recurso 415/2019 en la que se establece que tratándose de un asunto relativo a bienes de las entidades locales, dicha materia está sujeta a la legislación foral de Navarra, en razón de las competencias históricas que, en virtud de su régimen foral, tiene reconocidas la Comunidad Foral en materia de Administración local, conforme al artículo 46 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA). 5/.- Sentencia de ese Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso-administrativo, nº 1/2017 de 10 de enero de 2017, Recurso 190/2016

Bien, lo cierto es que la pretendida contradicción con las citadas sentencias, no puede esta Sala apreciarla toda vez que ni se señala ni se precisa la eventual identidad der razón de decidir , si las cuestiones suscitadas son sustancialmente iguales y es carga de la parte recurrente en casación la necesidad de manifestar y argumentar de modo suficiente que el problema interpretativo concretamente planteado en relación con las circunstancias del caso ostenta el interés casacional objeto que se contempla en el apartado alegado, Y aquí no se ha hecho.

No se aduce la existencia de sentencias de este mismo Tribunal Superior de Justicia, con singular referencia al caso concreto contradictorias con la sentencia recurrida, pues se hace cita genérica de dos sentencias sin acreditar si el problema allí planteado y resuelto era sustancialmente el mismo.

CUARTO. Art 88.2.b) LJCA . La tesis de la sentencia sienta doctrina que puede ser gravemente dañosa para los intereses generales.

Indica la recurrente que concurre el interés casacional en los términos señalados en el art. 88.2.b) LJCA, por cuanto, de admitirse la tesis expuesta en la sentencia recurrida, ello sentaría una doctrina que puede ser gravemente dañosa para los intereses generales, ya que se daría una infracción del propio sistema de fuentes del Derecho en materia de Administración Local de Navarra para casos en los que se enjuicie la responsabilidad de las Entidades Locales de Navarra en su actividad de gestión directa de servicios a través de entidades empresariales, en tanto no resultará de aplicación el control vinculante que impone el artículo 344 de la Ley Foral de Administración Local, al Gobierno de Navarra en relación con bienes y derechos de entidades locales y establece el carácter, en el 130 de la Ley Foral de Haciendas Locales, ni se considerará causa determinante y sine qua non para dichas operaciones la de la emisión de informe favorable de Gobierno de Navarra en dicha normativa Foral para concertar operaciones que impliquen endeudamiento para las administraciones locales. Ello conlleva infracción por inaplicación de la prevalencia de la legislación navarra dictada en ejercicio de competencia exclusiva respecto de las materias sobre las que versan las cuestiones jurídicas a resolver, la correcta ponderación de los preceptos contenidos en dicha normativa y la jurisprudencia que los glosa, citada en apartados precedentes.

Bien. El ATS de 29 marzo de 2017 explica los requisitos para la adecuada invocación de este supuesto de manera que la satisfacción de la carga especial que pecha sobre el recurren pasa por explicitar de manera sucinta pero expresiva, las razones por las que la doctrina que contiene al sentencia discutida pueda resultar gravemente dañosa para los intereses generales, vinculando el perjuicio a tales interés con la realidad a la que la sentencia aplica su doctrina sin que baste al respecto la mera afirmación apodíctica de que el criterio de la sentencia los lesiona. Pues bien, en este caso el recurrente no fundamenta de manera pormenorizada las razones por las que la doctrina que contiene la sentencia recurrida puede resultar gravemente daños para los intereses generales, limitándose a la mera afirmación genérica expuesta más arriba , mostrando una mera discrepancia con lo resuelto. Se inadmite también la casación autonómica por este motivo.

QUINTO.-Sobre la concurrencia de interés casacional objetivo conforme al art. 88.2.c) de la LJCA

Asimismo, el recurrente afirma que concurre interés casacional objetivo porque la sentencia afecta a un gran número de situaciones por trascender del caso objeto del proceso. Así afirma que resultan potencialmente afectada por la doctrina reseñada en la sentencia recurrida la actividad de los más de 270 ayuntamientos de Navarra y varias Mancomunidades de prestación de servicios) que deben recabar informe previo y vinculante del Gobierno de Navarra y por tanto trasciende al caso concreto objeto del proceso.

Para poder apreciar la concurrencia de interés casacional objetivo por esta causa no basta la mera invocación en el escrito de preparación del recurso de la afectación a un gran número de situaciones, sino que el recurrente debió haber fundamentado con singular referencia al caso su concurrencia y la conveniencia de un pronunciamiento de esta Sala, como exige el art. 89.2.f) LJCA.

Así, el Tribunal Supremo en el ATS de 10 de abril de 2017, Rec. 225/2017, establece que, en todo caso, es carga del recurrente argumentar de forma suficiente las razones por las cuales concurre el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, sin que la mera invocación de los supuestos previstos en el artículo 88 LJCA satisfaga dicha necesidad. También establece en el ATS 29/03/2017, Rec. 256/2017 ( Roj: ATS 2592/2017) que: "La afección a un gran número de situaciones por la doctrina de la sentencia que se combate, a la que alude la circunstancia de interés casacional del artículo 88.2.c) LJCA , puesta en relación con el deber especial que incumbe al recurrente de fundamentar con singular referencia al caso que concurre interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia [ artículo 89.2.f) LJCA ], pide del recurrente que, salvo en los supuestos notorios, en el escrito de preparación (i) haga explícita esa afección, exteriorizando en un sucinto pero ineludible análisis la previsible influencia de la doctrina en otros muchos supuestos, (ii) sin que sean suficientes las meras referencias genéricas y abstractas, que presupongan sin más tal afección, (iii) ni tampoco baste la afirmación de que se produce por tratarse de la interpretación de una norma jurídica, cuya aplicación a un número indeterminado de situaciones forma parte de su naturaleza intrínseca [véanse los autos de 1 de febrero de 2017 (RCA/2/2016, ES:TS:2017:276 ª; y RCA/31/2016, ES:TS:2017:715A ) y 8 de febrero de 2017 (RCA/86/2016; ES:TS :2017:718A)].

En este caso, en su escrito de preparación del recurso de casación autonómico, la parte recurrente no realiza el ineludible y concreto análisis la previsible influencia de la doctrina en otros muchos supuestos, sin que sean suficientes las meras referencias genéricas y abstractas, que presupongan sin más tal afección, por lo que tampoco procede la admisión del recurso de casación basado en este precepto.. Y es que la alegación de que de la propia delimitación de la controversia, puede hacerse extensible a toda la actividad de los entes locales navarros, no es justificar el supuesto casacional sino describir la situación de hecho en que se encontraba el demandante. Que la aplicación de una norma jurídica (como las debatidas) tienen un efecto general es algo obvio e inherente a toda norma jurídica. Pero el supuesto casacional exige trascender del carácter general propio de la aplicación de la norma a la justificación concreta de la real (y no meramente potencial o hipotética) afectación a un gran número de situaciones, que es lo exigido por la norma. Y este extremo no se ha justificado lo más mínimo por el recurrente que se limita a describir el supuesto de hecho resuelto por la Sentencia, pero sin justificar ni analizar esa afectación específica a un gran número de situaciones.

SEXTO. Art 88.3.a) LJCA . Sobre no existencia jurisprudencia sobre la cuestión debatida. Se alega por la recurrente que concurre el interés casacional en los términos señalados en el art. 88.3.a) LJCA, por cuanto no existe jurisprudencia en relación al alcance y efectos del artículo 130 LFHL, y del 340 de la LF de Administración local. Procede igualmente la inadmisión del recurso de casación. El TS ha establecido la necesidad de recurrente de manifestar las fuentes de búsqueda de la jurisprudencia y argumentar en el escrito de preparación no solo que sobre un determinado precepto no exista jurisprudencia sino también sobre la necesidad del pronunciamiento judicial y la relevancia para la formación de la jurisprudencia. Corresponde a la parte recurrente la carga de probar que no existen sentencias dictadas sobre la materia, señalando los criterios de búsqueda, y, además, como establece el ATS8/5/2017, RC 1439/2017, " justificar de forma convincente, que el problema interpretativo concretamente planteado en relación con esa norma huérfana de doctrina jurisprudencial, puesto en relación con las circunstancias del caso, ostenta el "interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia". Y tampoco se justifica " siempre con supeditación a las circunstancias del caso, puede ser posible afirmar la existencia de interés casacional cuando aun existiendo jurisprudencia sobre la cuestión litigiosa, la misma precisa ser reafirmada, reforzada o clarificada, por ejemplo, por presentarse en el caso examinado matices o extremos que no hayan sido abordados por la jurisprudencia preexistente y que revistan suficiente trascendencia como para hacer aconsejable que la Sala los tome en consideración, bien para afirmar su doctrina, bien para ajustarla, precisarla o inclusorectificarla en lo que proceda" y aquí tampoco se hace.

SÉPTIMO.- Artículo 88.3 c) Cuando la sentencia recurrida declare nula una disposición de carácter general, salvo que esta, con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente.

Se alega en el folio 13 del recurso la concurrencia de este motivo de casación de la sentencia si bien nada se argumenta a este respecto. En todo caso no es de aplicación en tanto no se declara nula disposición alguna de carácter general.

OCTAVO.- Conclusión

Así, conforme a lo expuesto, del contenido del escrito de preparación debemos concluir que: a) El recurrente no ha justificado suficientemente la existencia de un interés casacional en los términos antes expuestos que determine la admisión de esta casación.

b) De lo expuesto en su escrito por el recurrente, a quien incumbe la carga de su justificación, no se ha justificado detallada y suficientemente la conveniencia de un pronunciamiento de esta Sala a los efectos de formar o fundamentalmente matizar Jurisprudencia sobre normativa foral, por lo que la Sala no aprecia la existencia del interés casacional objetivo para la formación de la Jurisprudencia alegado, en los términos planteados por el recurrente, dada la naturaleza y finalidad nomofiláctica del recurso de casación.

c) Tal falta de justificación determina la inadmisión del recurso de casación.

NOVENO .- En consecuencia, y en base a los fundamentos expuestos, procede declarar la inadmisión del recurso de casación por infracción de normas emanadas de la Comunidad Foral interpuesto, con imposición de las costas devengadas a la parte recurrente, de acuerdo con lo previsto en el art. 90.8 de la LJCA .

Por lo expuesto,