Acerca de operadores lógicos
Última revisión
15/07/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 903/2021, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 8419/2019 de 23 de Junio de 2021
GPT Iberley IA
Copiloto jurídico
Relacionados:
Tiempo de lectura: 30 min
Orden: Administrativo
Fecha: 23 de Junio de 2021
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: HERRERO PINA, OCTAVIO JUAN
Nº de sentencia: 903/2021
Núm. Cendoj: 28079130052021100193
Núm. Ecli: ES:TS:2021:2624
Núm. Roj: STS 2624:2021
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 23/06/2021
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 8419/2019
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 22/06/2021
Ponente: Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina
Procedencia: T.S.J.MURCIA SALA CON/AD
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Transcrito por: MSP
Nota:
R. CASACION núm.: 8419/2019
Ponente: Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Segundo Menéndez Pérez, presidente
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
D. Fernando Román García
Dª. Ángeles Huet De Sande
En Madrid, a 23 de junio de 2021.
Esta Sala ha visto visto el recurso de casación n.º 8419/2019, interpuesto por D. Gines representado por la procuradora D.ª Marta Isla Gómez y defendido por la letrada D.ª Alicia Vicente Vicente, contra la sentencia de 11 de octubre de 2019, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en el recurso de apelación 123/2019, formulado frente a la sentencia del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo n.º 6 de Murcia de 28 de febrero de 2019, que desestima el recurso 112/2017 interpuesto contra el acuerdo de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Totana de 26 de enero de 2017 que inadmite la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada el 27 de abril de 2016 por demora en el cumplimiento de convenio urbanístico. Se persona e interviene como recurrido el Ayuntamiento de Totana, representado por el procurador D. Carlos Blanco Sánchez de Cueto y defendido por el letrado D. Carlos García Martínez.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina.
Antecedentes
En la sentencia de instancia se declara improcedente la inadmisión de la reclamación de responsabilidad patrimonial acordada por el Ayuntamiento y, entrando a resolver sobre la misma, examina cada uno de los requisitos exigidos al efecto y concluye que: si bien existe un retraso en el cumplimiento del Convenio no concurren los requisitos necesarios para poder concluir que se trata de un retraso culpable imputable al Ayuntamiento de Totana generador de responsabilidad.
La sentencia de apelación, objeto de este recurso de casación, se refiere a los motivos de la apelación, que en esencia se contraen a las alegaciones de que el Ayuntamiento de Totana incumplió las obligaciones contraídas en virtud del convenio y que el cumplimiento de lo pactado no puede quedar al arbitrio de una sola de las partes y, teniendo en cuenta que ninguna de las partes personadas ha impugnado la decisión adoptada por el Juzgador de instancia de entrar a examinar -en cuanto al fondo- la reclamación de indemnización efectuada por el recurrente, señala que se limitará a analizar las críticas que realiza el apelante de la sentencia y a determinar si las mismas pueden tener favorable acogida.
A tal efecto, razona la desestimación del recurso en los siguientes términos:
'En la Sentencia apelada se argumenta que el Ayuntamiento no habría incurrido en responsabilidad porque el Convenio no fijó plazo para el cumplimiento de lo acordado ni causas de resolución. Refiere la Sentencia que el Ayuntamiento de Totana no ha incumplido el Convenio y que lo que existe es un retraso en su cumplimiento que imposibilita que sus determinaciones puedan ser efectivas; señala que el Ayuntamiento no ha incurrido en la responsabilidad patrimonial que le imputa y que no concurren los requisitos para el éxito de la acción de responsabilidad patrimonial y que "No podemos saber si la edificación en parcelas de dimensiones aproximadas 400-500 m es o no posible; no está probado que el retraso en la tramitación del PGMO haya imposibilitado al actor continuar con el uso agrícola primitivo de la finca; si no se aprecia dilación del Ayuntamiento no podemos imputarle que no se haya producido el incremento de valor cuantificado en 249.551,90€".
QUINTO.- La acción de responsabilidad patrimonial.
El Sr. Gines instó ante el Ayuntamiento de Totana una solicitud de responsabilidad patrimonial el día 27 de abril de 2016 reclamando " los daños y perjuicios derivados del incumplimiento por parte del Ayuntamiento de Totana del Convenio Urbanístico firmado".
Como ha señalado el Tribunal Supremo, Sala Tercera, en la Sentencia de 3 de mayo de 2011, Rec. 120/2007, 'la viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración requiere conforme a lo establecido en el art. 139 LRJAPAC:
a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal.
c) Ausencia de fuerza mayor.
d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta'.
De los términos de la demanda se colige que en opinión de la parte recurrente:
1º.- La acción u omisión del Ayuntamiento consistiría en "incumplir las obligaciones pactadas en el Convenio Urbanístico".
2º.- El daño o perjuicio se concretaría en "haber privado al titular del terreno de las posibilidades que le hubiese otorgado el cumplimiento de las obligaciones contraídas por la Administración local; que se concreta en la imposibilidad de continuar en el uso agrícola primitivo de la finca; no poder aprovechar los frutos y la cosecha; imposibilidad de enajenar las fincas". Se aportó un informe pericial del Arquitecto Técnico D. Armando.
Así, en el Convenio de fecha 2 de enero de 2003 las partes se comprometieron a:
- D. Gines, propietario de la parcela afectada por la Proyecto de Expropiación Variante Norte de Totana (DESVIO MU 502), se comprometía a PARALIZAR cuantos procedimientos judiciales y extrajudiciales hubiere iniciado contra las Administraciones Públicas competentes (...) y desistir de los mismos.
- El Ayuntamiento de Totana se comprometía a: 1º.- " DAR INSTRUCCIONES " a los redactores del Plan Especial de Los Huertos de Totana para la INCLUSIÓN de los terrenos en zonas en que la Ordenanza permita la edificación en parcelas de dimensiones aproximadas de 400-500 m (...) dentro del marco de las competencias planificadores que ostenta (...) y sin perjuicio de las competencias que correspondan a otras administraciones públicas. 2º.- El Ayuntamiento se compromete igualmente a la " APROBACIÓN" del mencionado instrumento de desarrollo del Planeamiento Urbanístico.
- El convenio no fijó plazo para el cumplimiento de lo acordado.
- El Ayuntamiento se comprometía a la APROBACIÓN del Plan Especial de Los Huertos y la edificación de parcelas de dimensiones aproximadas de 400-500 m queda condicionada a que sea incorporado dentro del Plan Especial.
El Convenio se refería a la aprobación de un "Plan Especial Los Huertos de Totana", no otra cosa se deduce de la expresión "el Ayuntamiento se compromete a la aprobación del mencionado instrumento de desarrollo". Ese Plan de los Huertos de Totana no se llegó a aprobar.
Ahora bien, la obligación asumida por el Ayuntamiento estaba condicionada o subordinada a la observancia de la normativa urbanística. El propio Convenio prevé que "el Ayuntamiento se compromete a la aprobación del Plan Especial dentro del marco de las competencias planificadoras que ostenta y sin perjuicio de las competencias que correspondan a otras Administraciones Públicas y sin perjuicio de la observancia de la legislación urbanística y sectorial aplicable en el momento en que deban hacerse efectivas las obligaciones contraídas por la entidad Local(punto TERCERO del Convenio)".
Asimismo, no precisa el Convenio "la fecha" en la que deben hacerse efectivas las obligaciones contraídas por la Entidad Local.
El principio de subordinación de los instrumentos de planeamiento implicaría necesariamente la aprobación del Plan General con carácter previo a la aprobación del Plan Especial al que se refiere el Punto PRIMERO del Acuerdo. Como señala la Sentencia apelada "el PGMO se encuentra en tramitación". Una vez aprobado el PGOU de Totana deberá el Ayuntamiento dar cumplimiento a lo pactado y proceder a aprobar un instrumento de desarrollo en el que se prevea la edificación en parcelas de dimensiones de 400 o 500 m dentro de los terrenos incluidos en la finca del Sr. Gines o, en caso contrario, deberá indemnizar al interesado por los daños y perjuicios derivados de dicho incumplimiento.
Traemos a colación la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección 5, del 4 de abril de 2019, Sentencia: 462/2019 , Recurso de casación: 1224/2017 que viene a declarar que los convenios de planeamiento no vinculan al planificador que conserva intacta su potestad discrecional ( STS 3-4-01, RC 8856/96), de forma que la mercantil solo ostentaba meras expectativas, no pudiendo pretender su equivalente económico, más siendo procedente, al no ser posible la restitución 'in natura', una indemnización equivalente al valor de la finca, conforme a su clasificación urbanística en la fecha de la cesión aplicando los parámetros utilizados en los convenios expropiatorios. Esta Sentencia da respuesta a las cuestiones planteadas en Auto de admisión del recurso de casación señalando que: " 1) Ante la imposibilidad de cumplimiento de un convenio de planeamiento por causa sobrevenida, desaparece la obligación asumida por el Ayuntamiento de entregar el aprovechamiento urbanístico o su equivalente económico; 2) La única obligación que subsiste es la de indemnizar al propietario por el valor de los terrenos cedidos, cuando no sea posible su restitución, pudiendo, entre otros criterios valorativos, aplicar las reglas de valoración establecidas para la fijación del justiprecio en expropiaciones".
En conclusión, la Sala comparte las conclusiones alcanzadas por el Juez a quo.
El recurrente, propietario de la finca Huerto del General (sita en el Pago de los Cantareros) aceptó obligarse en virtud del Convenio Urbanístico y conocía los términos en los que fue suscrito. Conocía que el Convenio no fijaba un término o plazo para el cumplimiento y que las obligaciones contraídas por el Ayuntamiento exigían procedimientos complejos tendentes a la aprobación de instrumentos urbanísticos de carácter secundario o de desarrollo. Firmado el Convenio, el interesado, adquirió expectativas de edificabilidad sobre las parcelas de 400-500 m. Las expectativas de edificabilidad sobre las parcelas siguen vivas y pendientes de materialización.
Asimismo, no ha resultado acreditado que el retraso en la aprobación del Plan Especial de los Huertos lleve aparejado que el propietario del terreno se haya visto privado de aprovechar los frutos y cosechas derivados del uso agrícola, ni de la posibilidad de enajenar las fincas de su propiedad o constituir derechos en favor de terceros.
Además, como aduce la defensa del Ayuntamiento, si se accede a indemnizar al propietario de los terrenos sin acordar la resolución del Convenio, el Ayuntamiento, seguiría obligado en virtud del Convenio y el Sr. Gines en el futuro vería materializadas sus expectativas urbanísticas sobre los terrenos; por lo que se produciría un enriquecimiento injusto.
Por lo tanto, el pleno cumplimiento de las obligaciones asumidas por el Ayuntamiento pasa por que se proceda a la aprobación de un instrumento urbanístico que permita la edificación en parcelas de dimensiones aproximadas de 400-500 m sobre la finca del Sr. Gines -a ello está obligado el Ayuntamiento- y, en el caso de demostrarse una absoluta imposibilidad de cumplimiento, deberá el Ayuntamiento articular otras consecuencias a favor del administrado (indemnizatorias o de otra índole).
Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección 5, del 4 de abril de 2019, Sentencia: 462/2019 , Recurso de casación: 1224/2017 FTO D. 1ª. "La potestad de planeamiento ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible. La falta de cumplimiento por el poder público comprometido de convenios urbanísticos tendrá las consecuencias indemnizatorias -o de otra índole- dimanantes del principio de responsabilidad si concurren los requisitos para ello ( sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1997, que cita las de 23 de junio de 1994 , 18 de marzo de 1992 , 13 de febrero de 1992 y 21 de septiembre de 1991)".'
Se identifican como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, los artículos 1.256 y 1.258 del Código Civil.
Fundamentos
Que más de 15 años con posterioridad a la firma del Convenio, el Plan General de Ordenación sigue sin aprobarse definitivamente, de forma que a fecha actual los terrenos objeto del mismo disponen de la misma clasificación urbanística que tenían a la fecha de suscripción del Convenio Urbanístico en el año 2003. Por tanto, si bien el recurrente dio cumplimiento a su compromiso facilitando el desarrollo de la Variante Norte de Totana, transcurridos más de 15 años desde la firma del Convenio la Administración ni dio las instrucciones necesarias para incluir los terrenos con dicha configuración urbanística en el Plan Especial Los Huertos, que ni tan siquiera llegó a tramitarse, sino que, además, no ha agilizado e incluso ha dilatado los trámites para la aprobación del Plan General de Ordenación Urbana de Totana que pudiera permitir la edificación en parcelas de 400-500 m², siendo incluso imposible a fecha actual.
Desestimada la reclamación de responsabilidad patrimonial en la sentencia de instancia de 28 de febrero de 2019, confirmada en apelación por sentencia de 11 de octubre de 2019, entiende que se infringen los arts. 1256, 1258 y 1288 del Código Civil, al considerar que el Convenio Urbanístico redactado por el Ayuntamiento de Totana al no fijar un plazo para su cumplimiento conlleva que no se pueda entender su incumplimiento al estar pendiente la aprobación el Plan General de Ordenación, pese a haber transcurrido más de quince años desde la firma del Convenio, lo que al entender de esta parte conlleva dejar al arbitrio de una de las partes esto es, el Ayuntamiento de Totana, el cumplimiento del Convenio con infracción del artículo 1.256 del Código Civil; cumplimiento que le obligaba no solo a lo expresamente pactado, sino también a todas las consecuencias que, según su naturaleza, son conformes a la buena fe, el uso y la ley, según establece el artículo 1.258 del Código Civil, favoreciéndole la oscuridad de una de sus cláusulas que el mismo ha redactado con infracción del artículo 1.288 del Código Civil. Razona sobre dicho incumplimiento, desde la naturaleza contractual de los convenios urbanísticos, y considera que debe entenderse incumplido por el Ayuntamiento y, por tanto, generador de responsabilidad patrimonial, dado el largo tiempo transcurrido sin la aprobación del desarrollo urbanístico, frustrando de esta forma la finalidad del Convenio. Invoca al efecto diversas sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia en el sentido de apreciar el incumplimiento de los convenios urbanísticos en los términos que aquí se invocan por el recurrente.
Frente a ello, el Ayuntamiento de Totana, en su escrito de oposición al recurso, comienza precisando que la cuestión suscitada no es otra que dirimir si la parte actora, D. Gines, debía o no debía ser indemnizado por el Ayuntamiento de Totana en virtud de lo dispuesto en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, ante la existencia o no de un funcionamiento irregular de sus servicios públicos y si en verdad había o no padecido un daño extracontractual que lo mereciese. En consecuencia entiende que desde un punto de vista meramente teórico, carecería de relevancia que el art. 1256CC haya sido infringido en la sentencia recurrida, por cuanto dicha infracción - en el hipotético caso de haberse producido, que no ha sido así- no comportaría que la actora tuviera derecho a ser indemnizado conforme a lo establecido en los arts. 32 y siguientes de la Ley 40/2015. Razona al respecto que la aprobación del PGOU no depende del Ayuntamiento sino de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y que si la discrepancia entre administraciones supone la falta de aprobación pese al tiempo transcurrido, ello podría dar lugar en su caso a la resolución del convenio y la consiguiente reclamación de naturaleza contractual y no extracontractual, señalando que, pareciera que la actora está confundiendo la responsabilidad contractual, derivada del incumplimiento del contrato (convenio en este caso) con la responsabilidad extracontractual que constituye el marco de cualquier indemnización por responsabilidad patrimonial. Se rechaza, igualmente, la alegación de infracción del art. 1288CC ya que no se advierten cláusulas oscuras a las que resulte de aplicación el precepto. Manifiesta su disconformidad con el planteamiento de la parte sobre las sentencias invocadas, pues, en contra e los sostenido en el recurso, no contemplan supuestos sustancialmente iguales, pues todas ellas se refieren a la exigencia de responsabilidades contractuales y no extracontractuales, como es el caso de la responsabilidad patrimonial y, por otra parte, en dichas sentencias se resolvía sobre pretensiones de resolución del convenio que permitiera a los interesados recuperar lo abonado a la Administración al no haber sido aprobados los concretos instrumentos de planeamiento que materializaran sus expectativas urbanísticas, lo que no sucede en este caso.
Argumenta, igualmente, sobre la falta de concurrencia, en su caso, de los requisitos exigidos para dar lugar a responsabilidad patrimonial, con referencia a la inexistencia de daño indemnizable y actividad administrativa imputable, pues en cuanto se atienda al incumplimiento del convenio daría lugar a una responsabilidad contractual y no extracontractual.
En relación con la alegación de la parte sobre la pasividad del Ayuntamiento en la aprobación del Plan Especial Los Huertos, señala la Administración recurrida, que es claro que la actora confunde un Plan Especial de Adecuación Urbanística con un Plan Especial de Protección de Suelo No Urbanizable y parece desconocer que para el desarrollo del suelo en los términos previstos lo que era necesario, y sigue siendo a día de hoy, es la aprobación de un Plan Especial de Adecuación Urbanística, que necesariamente ha de tramitarse una vez aprobado el PGMO, y no un plan Especial de Protección de Suelo No Urbanizable, que no llegó a tramitarse por las cuestiones descritas por el Arquitecto Municipal, cuestiones completamente ajenas a este procedimiento.
Termina cuestionando la determinación de la cuantía de la indemnización efectuada por la parte recurrente.
Como hemos señalado en la reciente sentencia de 10 de febrero de 2021 (rec.7251/2019) este planteamiento no puede acogerse, pues la confusión entre ambas determina que, por una parte se eluda el régimen jurídico propio de la responsabilidad realmente acontecida, la contractual, y de otra, se impida la debida valoración de los requisitos de la responsabilidad patrimonial que se reclama.
'La distinción entre ambos tipos de responsabilidad deriva de su fuente misma, en un caso, el contrato, y en el otro la ley ( arts. 9.3 y 106.2 CE, art. 139 y ss de la Ley 30/1992), en la contractual la responsabilidad de la Administración se origina por el daño que ocasiona el incumplimiento de un contrato y en la extracontractual la responsabilidad se origina por el daño causado al particular por el funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos. En el primer caso, se parte de un vínculo jurídico previo entre la Administración y el particular, el generado por el haz de derechos y obligaciones que supone el contrato, que determina el nacimiento de responsabilidad por los perjuicios que su incumplimiento provoca; en el segundo, no existe vínculo previo entre la Administración y el particular, y el deber de indemnizar surge de la mera actuación, en sentido amplio, de la Administración generadora de un daño en las condiciones que la ley prevé, la Administración debe indemnizar sin que exista ninguna relación obligatoria previa que le vincule con el particular, sin que exista ninguna obligación ni deber previo concreto incumplido.
En ambos casos surge la responsabilidad de la Administración y el consiguiente deber de indemnizar por el daño producido, pero son dos responsabilidades distintas, el título de imputación del daño a la Administración no es el mismo, en un caso deriva del incumplimiento de un contrato, de un deber concreto, y en el otro, del mero actuar de la Administración sin vínculo jurídico previo alguno con el particular que sufre el daño. De esta dualidad de origen deriva que ambos tipos de responsabilidad de la Administración estén sujetas a su propio régimen jurídico, la contractual, regida por la legislación que regula los contratos del sector público (TR de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por RD Legislativo 2/2000, de 16 de junio, aplicable ratione temporis), a la que han quedado específicamente sometidas las partes al suscribirlo, y la extracontractual o responsabilidad patrimonial de la Administración, a los requisitos contemplados en los arts. 139 y ss de la Ley 30/1992 (actualmente, arts. 32 y ss de la Ley 40/2015). En ambos casos la Administración es responsable y surge el deber de indemnizar, pero su responsabilidad tiene una fuente u origen distinto que atrae sobre sí un régimen jurídico propio y diverso que debe ser respetado, de forma que si la responsabilidad surge en el seno del incumplimiento de un contrato es éste el régimen jurídico que habrá de seguirse, el previsto en las normas que regulan la contratación de la Administración, con exclusión del régimen jurídico de la responsabilidad que se genera, al margen de toda relación contractual, por el mero actuar de la Administración, régimen éste que opera a modo de cláusula residual, en un Estado social de derecho ( art. 1.1 CE) en el que la Administración se configura constitucionalmente como una Administración responsable ( arts. 9.3 y 106.2 CE), para garantizar la indemnidad de los particulares en todos los supuestos en que la actuación administrativa cause un sacrificio patrimonial singular e individualizado que no tengan el deber de soportar. Pero cuando, como es el caso, la responsabilidad que se reclama deriva de una relación jurídica contractual preexistente que tiene su medio específico de resarcimiento, es este régimen el que habrá de seguirse ( SSTS de 18 de enero de 2005, rec. 26/2003, o de 28 de marzo de 2011, rec. 2865/2009).'
Estas consideraciones generales no impiden que en determinadas ocasiones se posibilite la compatibilidad y complemento en el ejercicio de ambas acciones de responsabilidad, con el fin de conseguir la reparación integral de los perjuicios causados al particular, cuando, junto a la reparación derivada del cumplimiento de la relación contractual preexistente se añada la justificación de la producción de un daño indemnizable en concepto de responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento de los servicios públicos. Pero, en todo caso, ha de justificarse la concurrencia de los requisitos exigidos para cada una de las responsabilidades denunciadas, atendiendo a su distinta naturaleza y regulación legal, lo que hace inviable su reconocimiento cuando se confunden y disocian los requisitos cuya concurrencia se invoca y la modalidad de responsabilidad que se reclama.
Y esta situación es la que se produce en este recurso, en el que invocándose el incumplimiento del convenio se solicita indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial.
El recurrente parte de la naturaleza contractual del convenio suscrito con el Ayuntamiento de Totana, naturaleza reconocida por la jurisprudencia, como indica la sentencia antes citada con referencia a la de 29 de enero de 2020 (rec. 694/2018), en la que se analizan este tipo de convenios de planeamiento, destacando entre las características que la jurisprudencia ha puesto de relieve: '(i) su naturaleza contractual, (ii) su inidoneidad para incidir en la potestad de planeamiento y (iii) la posibilidad de exigir la responsabilidad de la Administración por su incumplimiento.
- (i) naturaleza jurídica contractual: se trata de "una figura de carácter contractual", más precisamente, se configura como "contrato-convención", sustentada en el principio de libertad de pacto ( art.1255 CC y art. 4 del TR de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por RD Legislativo 2/2000, de 16 de junio, aquí aplicable);
- (ii) indisponibilidad de la potestad de planeamiento por vía contractual: "Estos convenios de planeamiento -negocio jurídico convencional de naturaleza administrativa- no vinculan al planificador que conserva intacta su potestad discrecional" ( STS de 4 de abril de 2019, rec. 1224/2017); a través de estos convenios no puede la Administración disponer de la potestad de planeamiento que, como función pública que es, ha de estar siempre destinada a satisfacer el interés general;
- (iii) posibilidad de exigencia indemnizatoria en caso de incumplimiento de los convenios: la anterior circunstancia, esto es, la indisponibilidad de la potestad de planeamiento, no excluye la responsabilidad de la Administración por el incumplimiento de lo pactado; como recuerda la STS de 3 de abril de 2001, rec. 8856/96, "la Administración no puede disponer de dicha potestad. La potestad de planeamiento ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible. La falta de cumplimiento por el poder público comprometido de convenios urbanísticos tendrá las consecuencias indemnizatorias -o de otra índole- dimanantes del principio de responsabilidad si concurren los requisitos para ello ( sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1997, que cita las de 23 de junio de 1994 , 18 de marzo de 1992 , 13 de febrero de 1992 y 21 de septiembre de 1991 )".'
Y desde esta consideración del convenio suscrito, la parte fundamenta su pretensión en el incumplimiento por parte del Ayuntamiento de Totana de las obligaciones contraídas, que resume en las siguientes: a) Dar instrucciones al equipo redactor del Plan Especial Los Huertos para la inclusión de los terrenos incluidos en la finca de mi mandante en zonas en las que la Ordenanza permita la edificación en parcelas de 400/500 m2 y b) Aprobar dicho Plan Especial.
Que se trata del incumplimiento de obligaciones contractuales resulta de la fundamentación de la reclamación, invocando la infracción de los arts. 1256, 1257 y 1288 del Código Civil, relativos a las disposiciones generales e interpretación de los contratos, argumentando, en razón de la demora en la elaboración y aprobación de los instrumentos urbanísticos a que se refiere el convenio, que el cumplimiento de los contratos no puede dejarse al arbitrio de uno de los contratantes, en este caso el Ayuntamiento de Totana, que los contratos obligan, no solo al cumplimiento de lo expresamente pactado, sino también a todas las consecuencias que, según su naturaleza, sean conformes a la buena fe, al uso y a la ley y, que la interpretación de las cláusulas oscuras de un contrato no deberá favorecer a la parte que hubiera ocasionado la oscuridad.
Sin embargo y a pesar de ser esta la fundamentación de su reclamación, no solicita el cumplimiento del convenio -lo que vendría condicionado por la indisponibilidad de la potestad de planeamiento, como se ha indicado antes- ni la indemnización correspondiente derivada de una declaración de incumplimiento contractual sino que lo que pretende es la indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial.
En estas circunstancias y como ya hemos declarado en la citada sentencia de 10 de febrero de 2021, ha de negarse la posibilidad de reclamar por la vía de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración la indemnización derivada del incumplimiento de las obligaciones contractuales exigibles conforme al Código Civil, sin instar la resolución del mismo.
Y ello es así porque, para que pueda prosperar la reclamación de responsabilidad patrimonial es necesario justificar la existencia de un daño o perjuicio patrimonial real y efectivo, que el interesado no tenga el deber de soportar, de manera que si el perjuicio deriva de una relación contractual previa, es necesario depurar las responsabilidades derivadas del contrato o convenio para determinar el carácter indemnizable del perjuicio invocado y su realidad y alcance.
En otras palabras y como se indica por la Administración recurrida, el reconocimiento de la indemnización solicitada por la parte en concepto de responsabilidad patrimonial, sin que se haya producido la extinción del convenio ni abandonado por la Administración el cumplimiento del mismo mediante la ordenación urbanística correspondiente, no impediría que el interesado obtuviera en el futuro la realización de las prestaciones derivadas del convenio, de manera que para que pueda hablarse de un perjuicio real, efectivo y que el interesado no tenga el deber de soportar, es necesario depurar las responsabilidades en una eventual resolución del convenio por imposibilidad de cumplimiento o por el perjuicio derivado de un cumplimiento tardío, mora en el cumplimiento de las obligaciones ( art. 1100CC) y es en ese momento en el que puede advertirse la existencia, además, de un perjuicio real y efectivo imputable al funcionamiento de los servicios públicos y que el interesado no tenga el deber de soportar, así como el alcance del mismo.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido de acuerdo con la interpretación de las normas establecidas en el fundamento jurídico tercero:
Desestimar el recurso de casación n.º 8419/2019, interpuesto por la representación procesal de D. Gines, contra la sentencia de 11 de octubre de 2019, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en el recurso de apelación 123/2019, que queda firme; con determinación sobre costas en los términos establecidos en el último fundamento de derecho.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.