Última revisión
25/08/2023
Sentencia Contencioso-Administrativo 884/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 6363/2021 de 03 de julio del 2023
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Orden: Administrativo
Fecha: 03 de Julio de 2023
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: EDUARDO CALVO ROJAS
Nº de sentencia: 884/2023
Núm. Cendoj: 28079130032023100120
Núm. Ecli: ES:TS:2023:3187
Núm. Roj: STS 3187:2023
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 03/07/2023
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 6363/2021
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 27/06/2023
Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas
Procedencia: T.S.J.MADRID CON/AD SEC.8
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras
Transcrito por: DVS
Nota:
R. CASACION núm.: 6363/2021
Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente
D. Eduardo Espín Templado
D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
D. Eduardo Calvo Rojas
D.ª María Isabel Perelló Doménech
En Madrid, a 3 de julio de 2023.
Esta Sala ha visto
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas.
Antecedentes
El Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 32 de Madrid, dictó sentencia nº 287/2019, de 11 de noviembre (recurso nº 65/2019 A) en la que, estimando parcialmente el recurso, se anula la resolución impugnada ordenando que se retrotraigan las actuaciones al trámite previo a la resolución del recurso de reposición, concediéndose un periodo de prueba a la parte recurrente; sin expresa imposición de costas.
En lo que interesa al presente recurso de casación, la sentencia del Juzgado nº 32 razona lo siguiente en su F.J. 3º:
<< (...) La resolución impugnada deniega la regularización solicitada en base al informe de 12 de julio de 2018 del Área Social de la Agencia de Vivienda Social en el que se afirma que queda acreditada la existencia de conflictividad en el entorno vecinal y comunitario generada por la unidad familiar solicitante de la regularización. Ante esta resolución número 2372/2018 interpone recurso de reposición que es desestimado mediante la resolución 1601/2019. En este recurso reposición fundamenta su desestimación en el carácter excepcional y discrecional de la potestad de legalización que tiene la Administración respecto a la legalización de viviendas, en segundo lugar se afirma que la resolución de denegación de legalización fundamentada en el punto cuarto queda motivada por el informe técnico del Área Social de fecha 12 de julio de 2018 que acredita la existencia de conflictividad en el entorno vecinal y comunitario generada por la unidad familiar solicitante de la regularización, considera que el escrito firmado por los vecinos declarando que los ocupantes del inmueble no generan situaciones de conflictividad no resulta suficiente a efectos de desvirtuar lo acreditado en el informe elaborado por empleados públicos que actúan con objetividad e imparcialidad y añade que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 118.1 de la ley 39/2015 en relación con la resolución de los recursos, dispone: "no se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o recurrente cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho".
En el presente supuesto hay que tener en cuenta que no se ha dado un trámite de la recurrente ni se le ha expuesto el informe técnico para poder rebatirlo dentro del procedimiento administrativo. Cerrar la puerta a la presentación de alegaciones y pruebas que desvirtúen el informe técnico en vía de recurso supone una clara indefensión a la recurrente, puesto que éste no pudo aportarlos en el procedimiento administrativo, en cuanto que esté solicitó la regularización de la vivienda y el siguiente trámite del que tuvo conocimiento fue la resolución denegatoria de la Administración demandada. Dicha resolución fue objeto de recurso y aportación de pruebas, por lo tanto la Administración causó indefensión a la demandante, que no pudo rebatir el informe técnico que motiva la denegación de la regularización y ésta no se puede amparar en el art. 118 de la Ley 39/2015 para no entrar a valorar las pruebas aportadas.
En consecuencia, cumple la estimación parcial de las pretensiones formuladas por la en recurrente, toda vez que no procede la concesión de la regularización ya que la Administración demandada debe proceder a abrir un período de prueba en el trámite del recurso de reposición, admitir las pruebas propuestas por la recurrente y valorar las mismas para proceder a dictar una nueva resolución>>.
La sentencia que resuelve el recurso de apelación anula la sentencia del Juzgado y, en su lugar, desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Blanca. Las razones para ello las expone la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el F.J. 2º de la sentencia, cuyo contenido es el que sigue:
<< (...) Se desprende de lo actuado la existencia de un informe de los servicios sociales en el que se asienta la resolución administrativa inicial que acredita la conflictividad vecinal aplicada como causa legalmente prevista para excluir la regularización pretendida ( art. 14 de la ley 39/2015). No existe en la tramitación prevista en la mencionada ley un trámite de audiencia expresa de dicho informe para la parte solicitante, con independencia de que esta pueda a lo largo de la tramitación del expediente alegar cuanto tenga por conveniente en su defensa. En el presente caso así lo hizo la recurrente puesto que aporto un documento suscrito por algunos vecinos del inmueble en sentido contrario a la conflictividad vecinal que informaba el documento técnico de los servicios sociales.
Y lo que es más relevante, dicho documento se aportó en el recurso de reposición y, si bien es cierto que la resolución administrativa que resolvió tal recurso hace alusión a lo dispuesto en el art. 118 de la ley 39/2015 en cuanto a la imposibilidad de aportación extemporánea de documentos en vía de recurso, no lo es menos que la lectura completa de dicha resolución administrativa evidencia que fueron valorados y tenidos en cuenta, si bien para descartar su fuerza probatoria contra el informe técnico objetivo antes aludido. Así puede leerse en dicha resolución textualmente lo que sigue: "...Ha de ponerse de manifiesto en cuanto al escrito firmado por los vecinos declarando que los ocupantes del inmueble no generan situaciones de conflictividad y que la interesada aportara junto con su recurso, que no resulta suficiente a efectos de desvirtuar lo acreditado a este respecto mediante la documentación obrante en el expediente, en particular el informe Técnico emitido por el Área Social de la Agencia, elaborado por empleados públicos que actúan con objetividad e imparcialidad, dado el escaso valor probatorio que los Tribunales otorgan a este tipo de manifestaciones considerándolas como " un medio de prueba sumamente endeble, el menos fiable de todos los disponibles"... Así pues la concurrencia de la causa denegatoria motivada en conflictividad vecinal, queda acreditada mediante la documentación obrante en el expediente, en particular, el Informe Técnico del Área Social de 12 de julio de 2018, en el que se pone de manifiesto una problemática concreta, sin que dicho medio probatorio haya quedado desvirtuado por la interesada, no resultando suficiente a estos efectos la declaración de los vecinos, tal y como se ha puesto de manifiesto en las sentencias referidas más arriba, confirmando lo dispuesto mediante la resolución 2373/2018, de 24 de julio de 2018, frente a la que la interesada interpone recurso..."(razonamiento jurídico cuarto).
Por tanto, dicha prueba fue aportada por la actora, fue valorada en la resolución administrativa y fue nuevamente solicitada como prueba testifical en la instancia siendo denegada mediante Auto de fecha 20 de septiembre de 2019 por el Juzgado
Quiere decirse con todo ello, que la actora no ha sufrido indefensión material alguna pues ha aportado tanto en vía administrativa como judicial la prueba documental que tuvo por conveniente contra el informe de los Servicios Técnicos emitido en prueba de la conflictividad vecinal. Dicho documento fue valorado en vía administrativa, si bien para afirmar que carecía de valor probatorio frente al informe objetivo de los Servicios Técnicos, y, por tanto, ninguna indefensión se ha generado a la parte que haya de ser corregida mediante una retroacción de actuaciones para otorgarle un trámite de prueba que ya tuvo en su momento y que fue valorada por la Administración.
Como consecuencia de todo ello, la sentencia de instancia se ha de revocar; y entrando en el examen de la cuestión de fondo planteada, esta Sala ha de desestimar el recurso interpuesto por los mismos razonamientos que se contienen en dicha resolución respecto de la cuestión de fondo planteada; esto es que no se cumplen los requisitos previstos en la ley 9/2015 para la regularización pretendida, debido a la conflictividad vecinal acreditada. Sin que, finalmente, pueda desvirtuar tal apreciación la situación de vulnerabilidad económica de la actora o la presencia de menores en el inmueble, circunstancias que no excluyen su situación de ocupación ilegal de la vivienda, con total independencia de que hayan de ser tenidas en cuenta en la ejecución del desalojo por el órgano judicial a quo>>.
En la parte dispositiva del citado auto de admisión del recurso se acuerda, en lo que ahora interesa, lo siguiente:
<< (...) 2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si la Comunidad de Madrid, ante la existencia de un informe de conflictividad vecinal emitido por la Agencia de Vivienda Social (al que se refiere el apartado Cinco.4 del artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid, estaba obligada o no, conforme a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a poner dicho informe en conocimiento del solicitante de regulación de vivienda con anterioridad a dictar la resolución de regularización, y ello a fin de poder efectuar las alegaciones que estimara pertinentes respecto del mismo y, en su caso, proponer la prueba que considerara oportuna tendente a desvirtuarlo.
Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación, son los artículos 118.1, 82, 76, 77.1, 78 y 53.1.a) Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; todo ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso. (...)>>.
1/ Infracción de los artículos 82, 76, 77.1 y 78, todos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con la vulneración del principio de la no indefensión del artículo 24.1 de la Constitución.
Partimos de la exigibilidad del trámite de audiencia con carácter general, de acuerdo a lo establecido en el artículo 82.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, norma que viene a corregir la falta de previsión de dicho trámite en la ley especial ( artículo 14 de la Ley autonómica 9/2015, de 28 de diciembre, en nuestro caso), tal como determina la STS Sala 3ª, secc.5, n.º 249/2018 de 19/02/2018; y de conformidad también con los derechos y garantías mínimas que corresponden a todos los ciudadanos respecto de la actividad administrativa que regula la citada Ley 39/2015, de aplicación común para todas las administraciones públicas, según refiere el apartado II de su Preámbulo.
La infracción del tan repetido artículo 82 es patente desde el momento en que, una vez finalizada la instrucción del procedimiento, lo que aconteció mediante el informe de conflictividad vecinal emitido el 12 de julio de 2018 por la Agencia de Vivienda Social de la CAM (folio 99), se dicta sin solución de continuidad la resolución 2372/2018, de 24 de julio, denegatoria de la pretensión de regularización de la vivienda (folio 100), después recurrida en reposición, sin que previamente se diera traslado de aquel informe a la recurrente.
La truncada posibilidad de formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que se estimen pertinentes, de acuerdo con el artículo 82.2 de la Ley 39/2015, impidió igualmente a la solicitante el ejercicio de los derechos de aducir alegaciones y aportar documentos; así como la proposición y práctica de pruebas, artículos 76.1, 77.1 y 78.1 del mismo cuerpo legal; lo que supone también la infracción de estas tres últimas normas. Y sin que se pueda prescindir del trámite de audiencia al no concurrir las razones que para su exclusión establece el punto 4 del citado artículo 82, como lo evidencia la ausencia de alegaciones y de proposición y práctica de pruebas respecto del informe de conflictividad por parte del interesado una vez finalizada la instrucción del procedimiento, lo que, obviamente, impidió que pudieran ser tenidas en cuenta en la resolución.
La imposibilidad de combatir eficazmente el informe de conflictividad vecinal mediante la pertinente prueba, que en este caso debía ser la testifical, vistos los particulares detalles señalados como generadores de conflicto (mal uso de los espacios comunes), vulnera el principio de la no indefensión proscrito por el artículo 24.1 de la Constitución; y ello sin olvidar que el informe de la AVS es una presunción
En fin, la recurrente considera inevitable poner de manifiesto el injustificable confusionismo que se detecta en el FJ 1º de la sentencia recurrida al imputar a la sentencia de instancia, en su párrafo segundo y hasta su primer inciso, razonamientos que en realidad corresponden a lo manifestado por la Comunidad Autónoma de Madrid.
2/ Infracción de los artículos 118.1, y 53.1.a), ambos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
La interrelación entre los citados artículos 118.1 y 82.1 es evidente, pues la audiencia de los interesados y el trámite de audiencia que respectivamente regulan tienen en común la puesta de manifiesto tanto del procedimiento, una vez instruido, como el nuevo documento no recogido en el expediente originario, y en ambos casos al efecto de formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que se estimen pertinentes; todo ello en el mismo plazo (no inferior a diez días ni superior a quince ( artículos 118.1 y 82.2), y de conformidad con lo previsto en los artículos 76, 77 y 78, todos de la misma Ley 39/15.
Pues bien, ni se puso de manifiesto el procedimiento ni tampoco el informe de conflictividad vecinal de 12 de julio de 2018, que ponía fin a la instrucción de aquél, y del cual tuvo noticia la solicitante por primera vez mediante la referencia que del mismo se hacía en la resolución 2372/2018, notificada el 8 de enero de 2019, que cerraba la vía administrativa; y no mediante la notificación íntegra del informe o, al menos, facilitando su acceso al mismo (ex artículo 53.1.a/ Ley 39/15), como insistentemente reclamó al interponer el recurso de reposición; acceso que nunca se cumplió, con la consiguiente infracción del precitado artículo 53.1.a/.
Las alegaciones que esta parte realizó en el recurso de reposición no son equiparables a las que pudo hacer en su defensa durante la tramitación del expediente, como pretende la sentencia al afirmar en sus párrafos tercero y cuarto: que la recurrente aportó un documento suscrito por algunos vecinos del inmueble en sentido contrario a la conflictividad vecinal que informaba el documento técnico de los servicios sociales; que dicho documento se aportó en el recurso de reposición; y que, si bien es cierto que la resolución administrativa que resolvió tal recurso hace alusión a lo dispuesto en el artículo 118 de la ley 39/2015 en cuanto a la imposibilidad de aportación extemporánea de documentos en vía de recurso, no lo es menos que la lectura completa de dicha resolución administrativa evidencia que fueron valorados y tenidos en cuenta, si bien para descartar su fuerza probatoria contra el informe técnico objetivo antes aludido.
Resulta evidente que tales consideraciones de la sentencia infringen el artículo 118.1 de la Ley 39/15, pues las alegaciones y la aportación documental verificadas en la formalización del recurso de reposición y la valoración del documento suscrito por los vecinos en la resolución 1601/2019, nunca pueden subsanar el que esta se dictase sin proceder previamente a la audiencia de los interesados.
En ningún caso se puede considerar que en su momento ya se otorgó un trámite de prueba a la solicitante como razón para excluir la retroacción de las actuaciones (cuestión que no pretende esta parte), como injustificadamente afirma la sentencia en el penúltimo párrafo in fine del FJ 2º.
Es de considerar que resultaría desproporcionado, caso de estimarse el presente recurso, retrotraer las actuaciones al momento de cometerse la infracción denunciada por la sentencia de instancia, sometiendo a la solicitante a un nuevo procedimiento y ello en favor del derecho a obtener la tutela judicial y del principio de economía procesal.
Por todo ello, la recurrente concreta las siguientes pretensiones:
1º.- Fijar doctrina en el sentido de que ante la existencia de un informe de conflictividad vecinal emitido por la Agencia de Vivienda Social al que se refiere el apartado Cinco.4 del artículo 14 de la Ley autonómica 9/2015, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, la Comunidad de Madrid está obligada a poner dicho informe en conocimiento del solicitante de regularización de vivienda con anterioridad a dictar la resolución de regularización, con el fin de poder efectuar las alegaciones que estime pertinentes respecto del mismo y, en su caso, proponer la prueba que considere oportuna tendente a desvirtuarlo conforme a lo dispuesto en los artículos 82, 76, 77, y 78 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, dando trámite de audiencia.
2º.- De acuerdo con esa doctrina jurisprudencial fijada, estimar el recurso de casación deducido por esta representación, casando y revocando la sentencia n.º 777/2021, de 11 de junio de 2021, de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que estimó el recurso de apelación nº 150/2020 interpuesto por los servicios jurídicos de la Comunidad Autónoma de Madrid frente a la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 32, de Madrid que anuló la resolución nº 1601/2019, de 23 de abril, dictada por la Directora Gerente de la Agencia de Vivienda Social de la CAM; y, sin necesidad de retrotraer las actuaciones al momento anterior a dictar la resolución de regularización, proceder a la misma según la solicitud de la recurrente respecto de la vivienda sita en la CALLE000 n.º NUM000, de DIRECCION000.
* No puede afirmarse que se haya producido ningún tipo de incumplimiento, al no prever la normativa aplicable la concesión de un trámite de audiencia al interesado, ni haberse producido indefensión.
* La cuestión consiste en determinar si la falta de previsión de un trámite de audiencia en la Ley 9/2015 debe ser suplida con la aplicación de lo dispuesto en la Ley 39/2015, y, en consecuencia, debe darse traslado al interesado del Informe social para que pueda formular alegaciones.
En primer lugar, y esto es clave, el trámite de audiencia no está consagrado de manera absoluta en nuestro texto constitucional sino "cuando proceda" ( artículo 105 c) CE 1978). Así lo viene afirmando este Alto Tribunal, citando, entre otras, STS Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia de 30 Sep. 2003, Rec. 8431/1998.
En segundo lugar, hay que tener en cuenta que en ningún momento se exige por la legislación que la Comunidad de Madrid deba exhibir el Informe del Área Social al interesado. Menos aun cuando la regularización es una medida de uso restrictivo y limitado, que permite que la Comunidad de Madrid pueda discriminar a qué ocupantes ilegales les adjudica la vivienda y a cuáles no, siempre que no quiebren las pautas procedimentales y los elementos reglados del ejercicio discrecional.
* Por tanto, entiende esta parte, al igual que lo hizo el TSJ de Madrid, que no es necesario dicho trámite de audiencia en este procedimiento, no solo porque no lo prevea la norma explícitamente, sino por dos razones clave:
De un lado, la aplicación supletoria de la Ley 39/2015 tampoco daría lugar a la concesión de un trámite de audiencia porque nos encontramos ante un procedimiento iniciado a instancia de parte, y no de oficio, por lo que el interesado ya presenta su solicitud acompañada de la documentación que prueba el cumplimiento de los requisitos para obtener la regularización (sin perjuicio del plazo de subsanación o requerimientos de subsanación que realiza la Administración); y en estos supuestos no existen otras alegaciones o pruebas distintas que las propias aducidas por el interesado, lo que permite prescindir del trámite en los términos del artículo 82.4 de la Ley 39/2015. Y ello sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 76 del mismo cuerpo legal, que concede a la recurrente la posibilidad de hacer alegaciones en cualquier momento del proceso, así como alegar la existencia de la falta de un trámite, circunstancia que no se hizo en vía administrativa.
Por otra parte, este Tribunal ha considerado en otras ocasiones que en este tipo de procedimientos (refiriéndose con ello a todos aquellos que no sean sancionadores) la omisión del trámite de audiencia no produce en ningún caso la nulidad de pleno derecho del acto, sino que podría determinar la anulabilidad del acto solo en los casos en que se produzca indefensión en el interesado, por lo que tendrá que demostrar esa indefensión en el correspondiente litigio con la Administración. Este Tribunal Supremo habla de la necesidad de que exista una indefensión material además de una indefensión formal.
Y es aquí cuando tratamos el segundo punto clave. En efecto, sería imposible que el trámite de audiencia y la práctica de la prueba solicitada hubiesen llevado a esta Administración a adoptar una decisión diferente a la de la resolución impugnada en instancia, pues, como decíamos antes, la concesión de la regularización tiene un carácter excepcional y discrecional, circunstancia que se desprende de la literalidad del artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre.
De hecho, si el legislador hubiese querido conceder un trámite de audiencia al interesado en los supuestos de conflictividad vecinal lo habría plasmado en la norma. Pero lo cierto es que basta la existencia de un informe para denegar la regularización. La concesión de un trámite de audiencia no modificaría la decisión de la Administración, ni la práctica de prueba alguna, al tratarse de una decisión discrecional, ni tampoco produciría cambio alguno en la decisión en vía judicial.
Es importante resaltar que el artículo 14.Cinco.4 pone al mismo nivel, para denegar la regularización, a las sentencias condenatorias consecuencia de conflictos vecinales y a los informes de la Agencia de Vivienda Social o cualquier otro órgano administrativo para denegar la regularización. Ello no supone que el informe tenga el mismo valor que una sentencia judicial firme, pues aquél, desde luego, admitirá prueba en contrario, pero es motivo suficiente para la denegación, sin que la presentación de alegaciones o la práctica de prueba pueda modificar esa decisión, por aplicación de la norma imperativa.
Lo cierto es que en el presente procedimiento la parte actora sí presentó la prueba, sí fue valorada por la resolución y fue nuevamente solicitada en la instancia, no habiéndose producido ningún tipo de indefensión. Lo que se pretende es obtener la nulidad de la resolución en base a un trámite que ni se prevé en la Ley 9/2015 ni su falta es contraria a lo previsto en la Ley 39/2015, sino todo lo contrario, ya que es de aplicación la excepción prevista por el artículo 82.4.
* A mayor abundamiento, en este tipo de procedimientos los recurrentes intentan probar la falta de conflictividad vecinal mediante la aportación de un documento firmado por los vecinos, vecinos que en muchas ocasiones firman por miedo a represalias, pues son esos mismos vecinos los que denuncian ante la Agencia de Vivienda Social dicha situación (esas denuncias, por protección de los propios vecinos, se hacen constar en los Informes de forma anónima).
Visto lo anterior, entiende esta parte que procede desestimar el recurso de casación ya que la falta de un trámite de audiencia no es contraria a derecho, puesto que ni es obligatorio desde el punto de vista constitucional, ni se exige por las normas aplicables ( artículo 14 ley 9/2015 y artículo 82.4 ley 39/2015), y aún menos cuando, de acuerdo con la jurisprudencia de este mismo Tribunal, no ha producido indefensión alguna al haber podido el interesado alegar lo que consideraba oportuno a lo largo del procedimiento administrativo, así como solicitar la práctica de prueba.
Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia desestimatoria del recurso de casación.
Fundamentos
El presente recurso de casación nº 6363/2021 lo interpone la representación de Dª Blanca contra la sentencia nº 777/2021, de 11 de junio de 2021, de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que resuelve y estima el recurso de apelación (apelación nº 150/2020) interpuesto por la Comunidad Autónoma de Madrid contra sentencia num. 287/2019, de 11 de noviembre de 2019, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 32 de Madrid (procedimiento ordinario nº 65/2019).
Hemos visto en el antecedente primero que D.ª Blanca interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Directora Gerente de la Agencia de Vivienda Social de la Consejería de Transportes, Vivienda e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra resolución nº 2372/2018, de 24 de julio, por la que se deniega la pretensión de regularización presentada el 2 de octubre de 2017, respecto de la vivienda sita en la CALLE000 nº NUM000, de DIRECCION000.
El Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 32 de Madrid, dictó sentencia nº 287/2019, de 11 de noviembre (recurso nº 65/2019 A) en la que, estimando parcialmente el recurso, se anula la resolución impugnada ordenando que se retrotraigan las actuaciones al trámite previo a la resolución del recurso de reposición, concediéndose un periodo de prueba a la parte recurrente; sin expresa imposición de costas.
Sin embargo, según hemos visto en el antecedente segundo, contra la sentencia del Juzgado interpuso la Comunidad de Madrid recurso de apelación que resultó estimado por sentencia de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sentencia nº 777/2021, de 11 de junio de 2021 (apelación nº 150/2020). Esta sentencia que resuelve el recurso de apelación anula la sentencia del Juzgado y, en su lugar, desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Blanca.
En los citados antecedentes primero y segundo hemos reseñado las razones que da la sentencia del Juzgado para fundamentar la estimación en parte del recurso contencioso-administrativo, así como las que expone luego la Sección 8ª de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid para fundamentar la estimación del recurso de apelación y subsiguiente desestimación del recurso contencioso-administrativo.
Procede entonces que entremos a examinar la cuestión suscitada en casación, señalada en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 26 de enero de 2022.
Como vimos (antecedente cuarto de esta sentencia), el auto de admisión del recurso de casación declara que la cuestión que reviste interés casacional objetivo consiste en determinar si la Comunidad de Madrid, ante la existencia de un informe de conflictividad vecinal emitido por la Agencia de Vivienda Social (al que se refiere el apartado Cinco.4 del artículo 14 de la Ley autonómica 9/2015, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas), estaba obligada, o no, conforme a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a poner dicho informe en conocimiento del solicitante de regularización de vivienda con anterioridad a dictar la resolución, y ello a fin de poder efectuar las alegaciones que estimara pertinentes respecto del mismo y, en su caso, proponer la prueba que considerara oportuna tendente a desvirtuarlo.
El auto de admisión del recurso identifica las normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: artículos 118.1, 82, 76, 77.1, 78 y 53.1.a/ de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; todo ello, indica el propio auto, sin perjuicio de que la Sección de enjuiciamiento extienda la interpretación a otras normas que considere de aplicación.
Acabamos de ver que según el auto de admisión del recurso la cuestión de interés casacional consiste en determinar si, ante la existencia de un informe de conflictividad vecinal emitido por la Agencia de Vivienda Social, previsto en el apartado Cinco.4 del artículo 14 de la Ley autonómica 9/2015, de 28 de diciembre, la Administración actuante -aquí la Comunidad de Madrid- estaba obligada, o no, conforme a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a poner dicho informe en conocimiento del solicitante de regulación de vivienda con anterioridad a dictar la resolución de regularización, y ello a fin de que la interesada pudiera formular alegaciones y, en su caso, proponer la prueba que considerara oportuna tendente a desvirtuar aquel informe.
Sin embargo, la cuestión así formulada no admite una respuesta unívoca sino que dependerá de las circunstancias del caso. Veamos.
Tal y como la cuestión aparece planteada en el auto de admisión del recurso de casación podría entenderse que se está preguntando si, emitido el informe de conflictividad vecinal en el seno del procedimiento de regularización de la vivienda ocupada, el trámite consistente en dar audiencia de dicho informe al interesado constituye una exigencia formal cuya inobservancia determina
En el caso que nos ocupa hemos visto que la sentencia del Juzgado consideró que la omisión del trámite de audiencia respecto del informe de conflictividad vecinal había privado a la interesada de la posibilidad de presentar alegaciones y pruebas, causándole con ello una clara indefensión.
Frente a ello, la sentencia de que resuelve el recurso de apelación llega a una conclusión bien distinta. La Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid comienza señalando que en la regulación procedimental prevista en el artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de la Comunidad de Madrid, y demás normas de aplicación no se establece un trámite de audiencia específicamente referido al informe de conflictividad vecinal; y a partir de ahí la sentencia destaca que la recurrente aportó con el recurso de reposición un documento suscrito por algunos vecinos del inmueble en sentido contrario al citado informe de conflictividad; que, si bien la resolución administrativa que resolvió el recurso de reposición alude a la improcedencia de aportar extemporáneamente documentos en vía de recurso ( artículo 118 de la ley 39/2015), la propia resolución administrativa pone luego de manifiesto que el documento aportado por la recurrente fue valorado y tomado en consideración, si bien para descartar su fuerza probatoria frente al informe técnico de conflictividad; y que en el proceso de instancia se propuso como testifical la misma prueba de declaración de los vecinos, siendo denegada por el Juzgado porque ya figuraba en el expediente como prueba documental y no se consideró necesaria. Y de todo ello deriva la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid la conclusión de que << (...) ninguna indefensión se ha generado a la parte que haya de ser corregida mediante una retroacción de actuaciones para otorgarle un trámite de prueba que ya tuvo en su momento y que fue valorada por la Administración>> (F.J. 2º, penúltimo párrafo
Vemos así que la cuestión formulada en el auto de admisión del recurso no guarda entera correspondencia con la controversia planteada en el proceso de instancia y en apelación; y, como acabamos de ver, la discrepancia entre la sentencia del Juzgado y la del Tribunal Superior de Justicia de Madrid no reside en realidad en si existió o no trámite de audiencia en un sentido formal -ambas resoluciones admiten que no lo hubo- sino en si se ha producido, o no, un resultado de indefensión en sentido material.
Pues bien, centrada así la cuestión, consideramos más ajustada a derecho la interpretación que sostuvo el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 32 de Madrid que la mantenida luego en la sentencia que resolvió el recurso de apelación, ahora recurrida en casación; y ello por las razones que pasamos a exponer.
En primer lugar, no es cierto que en la regulación procedimental aplicable al caso no exista una previsión que haga necesario el trámite de audiencia pues, a falta de una mención expresa a dicho trámite en la normativa sectorial, resultan plenamente aplicables las disposiciones relativas a la audiencia de los interesados contenidas en los artículos 82 y 118.1 de la ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En particular, el artículo 118.1 -que expresamente se cita en la sentencia del Juzgado y cuya vulneración se denuncia en el recurso de casación- establece la exigencia de audiencia a los interesados
Como hemos visto, la sentencia que resuelve el recurso de apelación descarta que se hubiera producido indefensión señalando que la recurrente aportó con el recurso de reposición un documento suscrito por algunos vecinos del inmueble destinado precisamente a rebatir aquel informe de conflictividad; y que, aunque la Administración mostró alguna reticencia sobre la admisibilidad del documento, por su extemporánea aportación en vía de recurso, lo cierto es que lo tomó en consideración, aunque, eso sí, sin reconocerle virtualidad probatoria.
Sin embargo, estas razones no pueden ser asumidas.
De un lado, en el plano estrictamente procedimental, difícilmente cabe reprochar a la recurrente que aportase el documento suscrito por varios vecinos con el recurso de reposición cuando, como sabemos, hasta que se dictó la resolución administrativa no tuvo noticia del informe de conflictividad al que nos venimos refiriendo.
Por otra parte, y en lo que se refiere a la concurrencia de indefensión en sentido material, es oportuno señalar, aunque parezca una obviedad recordarlo, que para una plena efectividad del derecho de defensa la audiencia del interesado debe materializarse antes de que recaiga la resolución que pone fin al procedimiento. No excluimos que en determinadas ocasiones la omisión del trámite de audiencia puede quedar enervada o subsanada por otras actuaciones colaterales o ulteriores que eviten que se produzca indefensión; pero no es este el caso.
En efecto, atendiendo a la secuencia procedimental que la propia sentencia recurrida describe, entendemos que el menoscabo en el derecho de defensa del interesado que produce la omisión del trámite de audiencia respecto de un informe que se ha demostrado determinante del sentido de la resolución no puede considerarse corregido ni paliado por el hecho de haber tenido la posibilidad de intentar contradecir aquel informe con ocasión del recurso de reposición. Como ya hemos señalado, la audiencia del interesado ha de tener lugar, por su propia naturaleza y finalidad, antes de que se dicte la resolución que pone fin al procedimiento.
En fin, en el caso que nos ocupa es oportuno destacar -aunque no lo hizo la sentencia del Juzgado y tampoco la que resolvió el recurso de apelación- que la solicitud de regularización señalaba expresamente que en la vivienda residían los dos hijos de la recurrente, menores de edad, lo que obligaba a una ponderación específica en ese punto y a extremar las garantías procedimentales para una plena efectividad del derecho de defensa.
Teniendo en cuenta las precisiones que antes hemos hecho sobre la manera en que aparece formulada la cuestión de interés casacional, procede dar respuesta a dicha cuestión declarando que: (i) no cabe excluir que en determinadas ocasiones la omisión del trámite de audiencia al interesado en un procedimiento administrativo puede quedar enervada o subsanada por otras actuaciones colaterales o ulteriores que materialmente eviten que se produzca indefensión; y (ii) el menoscabo del derecho de defensa que resulta de la omisión del trámite de audiencia respecto de un informe que se ha demostrado determinante del sentido de la resolución no puede considerarse corregido ni paliado por el hecho de haber tenido el interesado la posibilidad de intentar contradecir aquel informe con ocasión del recurso de reposición.
Por las razones expuestas en los apartados anteriores procede que declaremos haber lugar al recurso de casación interpuesto en representación de Dª Blanca, debiendo quedar anulada y sin efecto la sentencia nº 777/2021, de 11 de junio de 2021, de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Madrid (apelación nº 150/2020).
Y establecido así que la sentencia recurrida debe ser casada, procede que entremos a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Madrid contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso- administrativo nº 32 de Madrid que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D.ª Blanca contra la resolución de la Directora Gerente de la Agencia de Vivienda Social de la Consejería de Transportes, Vivienda e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra resolución nº 2372/2018, de 24 de julio, por la que se deniega la pretensión de regularización presentada el 2 de octubre de 2017 respecto de la vivienda sita en la CALLE000 n.º NUM000, de DIRECCION000.
Pues bien, entendemos que el recurso de apelación debe ser desestimado por ser ajustada a derecho la sentencia de instancia.
Como vimos en el antecedente primero, la sentencia del Juzgado estima en parte el recurso contencioso-administrativo, anula la resolución administrativa impugnada y ordena que se retrotraigan las actuaciones al trámite previo a la resolución del recurso de reposición, concediéndose un periodo de prueba a la parte recurrente. Y entendemos que ese pronunciamiento es conforme con la interpretación que antes hemos expuesto y permite la plena efectividad del derecho de defensa de la recurrente.
En el escrito de interposición del recurso de casación la representación de Dª Blanca pide que, sin necesidad de retrotraer las actuaciones, se acuerde proceder directamente a la regularización según la solicitud que presentó respecto de la vivienda sita en la CALLE000 nº NUM000, de DIRECCION000. Sin embargo, tal pretensión no puede ser acogida; y ello por las razones que pasamos a exponer.
En primer lugar, Dª Blanca se mostró en su día conforme con la sentencia del Juzgado y no la recurrió en apelación, como sí hizo la Comunidad de Madrid; lo que implica que la Sra. Blanca asumió el pronunciamiento de retroacción de actuaciones del que ahora pretende apartarse.
En segundo lugar, la plena realización de su derecho de defensa exige -ya lo hemos señalado- que Dª Blanca tenga ocasión de formular alegaciones y proponer pruebas para intentar desvirtuar el informe de conflictividad vecinal al que tantas referencias llevamos hechas; pero con los elementos de juicio disponibles no cabe reconocer en este momento el derecho de la recurrente a la regularización que pretende.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes; y tampoco la imposición del proceso de instancia ni las de apelación, pues la discrepancia de criterio entre el Juzgado y la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid pone de manifiesto la existencia de dudas de interpretación que hacen improcedente una condena al pago de las costas.
Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
