Encabezamiento
T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.1
A CORUÑA
SENTENCIA: 00687/2021
Ponente: D. Fernando Seoane Pesqueira
Recurso número: Procedimiento Ordinario 387/2020
Recurrente: Concello de Oleiros (A Coruña)
Administración demandada: Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar (CGSIB)
EN NOMBRE DEL REY
La Sección 001 de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Ilmos. Sres.
D. Fernando Seoane Pesqueira, Presidente.
Dª. Blanca María Fernández Conde
Dª. María Amalia Bolaño Piñeiro
A Coruña, a 17 de noviembre de 2021.
El recurso contencioso-administrativo, que con el número 387/2020 pende de resolución en esta Sala, ha sido interpuesto por el Concello de Oleiros (A Coruña), representado y dirigido por el letrado D. Juan José Varela Ferreiro, contra diversas liquidaciones de los dos semestres de 2019, giradas por el Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar, derivadas del régimen de cofinanciación para los centros de día y las escuelas infantiles, siendo parte demandada el Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar (CGSIB), representado y dirigido por el letrado de la Xunta de Galicia.
Es ponente el Ilmo. Sr. D. Fernando Seoane Pesqueira.
Antecedentes
PRIMERO.-Admitido a trámite el presente recurso contencioso-administrativo, se practicaron las diligencias oportunas y, recibido el expediente, se dio traslado del mismo a la parte recurrente para deducir la oportuna demanda, lo que se hizo a medio de escrito en el que, en síntesis, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que se estimaron pertinentes, se acabó suplicando se tuviese por formulada demanda frente a la resolución recurrida y se dictase sentencia por la que: 'se declare a nulidade de pleno Dereito ou, subsidiariamente, a anulabilidade das resolucións administrativas recorridas, liquidacións xiradas polo Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar ao Concello de Oleiros, derivadas do réxime de cofinaciamento para o centro de día e as escolas infantís (liquidacións nº 208/2019 e 621/2019 do centro de día, e nº 333/2019, 334/2019, 335/2019, 336/2019, 731/2019, 732/2019, 733/2019 e 734/2019 , das escolas infantís ); subsidiariamente, que se declare a extinción por compensación da débeda reclamada ata o importe de 188.782'37 € ; e coa imposición de custas á Administración demandada.'
SEGUNDO.-Conferido traslado a la parte demandada, se solicitó la desestimación del recurso, de conformidad con los hechos y fundamentos de derecho consignados en la contestación de la demanda.
TERCERO.-Habiéndose recibido el asunto a prueba, y practicada ésta según obra en autos, y declarado concluso el debate escrito, quedaron las actuaciones sobre la mesa para resolver.
CUARTO.-En la sustanciación del recurso se han observado las prescripciones legales, siendo la cuantía del mismo 388.450 euros.
Fundamentos
PRIMERO: Objeto de impugnación y pretensión ejercitada.-
El Concello de Oleiros impugna diversas liquidaciones giradas por el Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar (CGSIB), derivadas del régimen de cofinanciación para los centros de día y las escuelas infantiles (liquidaciones nº 208/2019 y 621/2019 de los centros de día, y liquidaciones nº 333/2019, 334/2019, 335/2019, 336/2019, 731/2019, 732/2019, 733/2019 y 734/2019 de las escuelas infantiles).
En definitiva, los actos recurridos aprueban: A) la primera y segunda liquidación semestral del año 2019 del régimen de cofinanciación de las escuelas infantiles de Oleiros 'A Pardela', 'As Galeras', 'A Canteira' y 'Mera', gestionadas a través del CGSIB, y B) las liquidaciones correspondientes a los mismos períodos del centro de día de Oleiros, gestionado a través del mismo CGSIB.
En el suplico de la demanda se contiene la pretensión ejercitada que, con carácter principal, es la nulidad o anulabilidad de las resoluciones administrativas recurridas, liquidaciones giradas por el Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar, derivadas del régimen de cofinanciación para los centros de día y las escuelas infantiles, y, con carácter subsidiario, que se declare la extinción, por compensación de la deuda reclamada, hasta el importe de 188.782'37 euros.
El demandante alega que las resoluciones impugnadas son nulas de pleno derecho, conforme a lo dispuesto en el artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, o, subsidiariamente, anulables, de acuerdo con el artículo 48.1 de la misma Ley, en base a unos motivos que serán posteriormente analizados.
Ante todo conviene advertir que esta Sala ya ha fijado su criterio en la materia en las sentencias de 6 de febrero y 4 de diciembre de 2020 y 12 de marzo de 2021 de la Sección Segunda (recursos nº 4050/2019, 4049/2020 y 4089, respectivamente), de la Sección 3ª de 13 de octubre de 2020 (recurso nº 7450/2019), y de 16 de octubre de 2020 (recurso nº 7460/2019), así como de esta misma Sección Primera de 15 de septiembre de 2021 (recurso 257/2020) y 29 de septiembre de 2021 (recurso 278/2020). Tanto las dos de la Sección 3ª como la última de esta Sección 1ª se refieren a las liquidaciones relativas a Escuelas Infantiles y centros de día, mientras que las demás se refieren a escuelas infantiles, siendo idéntico el problema jurídico planteado. En consecuencia, en aras de preservar la igualdad en la aplicación de la Ley, y por no apreciar motivos para discrepar de lo en ellas razonado, han de seguirse sus argumentos y alcanzar la misma conclusión.
SEGUNDO: Antecedentes fácticos de necesario conocimiento para la decisión de este litigio.-
Del expediente y documental aportada se deducen como hechos constatados que:
a) En fecha 27 de marzo de 2007 se suscribió un Convenio de incorporación del Concello de Oleiros al CGTS, de 20/01/2004, Rec. 6036/1998 EA).
f) En fecha 12 de enero de 2009 se suscribió otro Convenio de Colaboración entre el Concello y el Consorcio para la construcción de un nuevo centro de día en la parcela de titularidad municipal sita en el polígono I del plan parcial de As Galeras en Bastiagueiro-Lians, cedida gratuitamente al CGSIB para tal fin (folios 83 y ss.); el Consorcio asumió la gestión del centro de día, que entró en funcionamiento en el mes de enero de 2012.
g) Una vez que se produjo la resolución del convenio de gestión del centro de día ubicado en el Plazo de Arenaza, el Consorcio asumió el personal contratado en dicho centro de día, y dio continuidad a la prestación del servicio de centro de día en el Concello de Oleiros en el nuevo centro de As Galeras, al que fueron trasladadas todas aquellas personas usuarias del centro de día ubicado en el Pazo de Arenaza que así lo solicitaron.
h) Tras la aprobación de la Ley 2/2017, de 8 de febrero, cuyo artículo 69 regula el régimen de cofinanciación en los servicios prestados por el CGSIB, fueron remitidas las liquidaciones que ahora se impugnan.
i) En concreto, por resoluciones del gerente del CGSIB de 28 de julio de 2020 se remitieron al Concello de Oleiros las liquidaciones de los dos semestres de 2019 correspondientes a las cuatro escuelas infantiles mencionadas, y, tras las alegaciones presentadas por el Concello de Oleiros, por sendas resoluciones de 25 de septiembre de 2020 se desestimaron las mismas y se aprobaron definitivamente dichas liquidaciones.
j) Por resoluciones del gerente del CGSIB de 16 de julio de 2020 se remitieron al Concello de Oleiros las liquidaciones de los dos semestres de 2019 correspondientes al centro de día antes citado, y, tras alegaciones presentadas por el Concello, por sendas resoluciones de 25 de septiembre de 2020 se desestimaron las mismas y se aprobaron definitivamente dichas liquidaciones.
TERCERO: Marco normativo regulador del régimen de cofinanciación de los servicios que se presten en las escuelas infantiles y en los centros de día gestionados por el CGSIB.-
Antes de abordar el examen de cada uno de los motivos de impugnación esgrimidos por la defensa del Concello de Oleiros especificaremos que el marco normativo atinente al fondo del asunto está constituido por el artículo 69 de la Ley gallega 2/2017, de 8 de febrero, de medidas fiscales, administrativas y de ordenación, que establece lo siguiente:
'Uno. El sistema de cofinanciación de los servicios que se presten en las escuelas infantiles y en los centros de día gestionados por el Consorcio Gallego de Servicios de Igualdad y Bienestar o entidad que se subrogue en sus derechos y obligaciones establecidos en los instrumentos de colaboración con los ayuntamientos y mancomunidades con fundamento en las competencias que sobre esta materia tienen atribuidas por la normativa vigente las entidades locales se regirá por lo dispuesto en los apartados siguientes de este artículo, con la finalidad de garantizar la sostenibilidad financiera de los servicios que se prestan a través del Consorcio Gallego de Servicios de Igualdad y Bienestar, en colaboración con los ayuntamientos y mancomunidades, y de homogeneizar sus condiciones en garantía de la seguridad jurídica. Todo en consonancia con el acuerdo marco firmado por la Consejería de Política Social con la Federación Gallega de Municipios y Provincias.
Dos. Las cantidades que corresponda abonar a las entidades locales derivadas del régimen de cofinanciación previsto en este artículo tendrán la consideración de deudas firmes, líquidas y exigibles, y podrán ser objeto de compensación con la participación de aquellas en el Fondo de Cooperación Local, de acuerdo con lo dispuesto en su regulación.
Cuando el obligado al pago sea una mancomunidad de municipios, los ayuntamientos integrantes serán responsables solidarios, en la parte que corresponda según su porcentaje de participación en la correspondiente mancomunidad, de las deudas generadas al Consorcio o ente que lo sustituya por el no pago de las deudas.
Tres. Para establecer la participación de los ayuntamientos y mancomunidades en la cofinanciación de las escuelas infantiles y de los centros de día se aplicará lo dispuesto en el anexo I de esta ley, cuyas condiciones serán aplicables con efectos de 1 de enero de 2017.
Cuatro. El Consorcio o ente que lo sustituya expedirá semestralmente las liquidaciones derivadas del régimen de cofinanciación correspondientes a las entidades locales, en las que se indique el número de usuarios y las cantidades aplicables de acuerdo con lo establecido en el anexo I de esta ley. Las entidades locales deberán abonarlas en el plazo de tres meses. En los casos de discrepancia en la cuantía, si no se alcanza acuerdo en la comisión de seguimiento establecida en los convenios formalizados en su día, el Consorcio o ente que lo sustituya dictará resolución motivada y fijará la cuantía, sin perjuicio de que la entidad local pueda recurrir en la vía jurisdiccional contencioso administrativa.
Cinco. El régimen de cofinanciación previsto en esta disposición y en el anexo I será aplicable a los convenios ya suscritos por las entidades locales y el Consorcio Gallego de Servicios de Igualdad y Bienestar y, asimismo, será aplicable a las entidades locales que no tengan convenio firmado pero respecto de las cuales el Consorcio haya asumido o asuma la gestión de los centros ubicados en el territorio de dichos ayuntamientos. En ambos casos será aplicable una vez que transcurra el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de esta norma, salvo que dentro de ese plazo las entidades locales remitan el acuerdo adoptado por el órgano competente de la entidad local en el que se opte por el mantenimiento del régimen jurídico y de cofinanciación que se derive del convenio en su día formalizado. En este último caso, el Consorcio procederá a la exigencia, por las vías legales procedentes, de las cantidades íntegras pendientes de pago según el régimen que se derive del correspondiente convenio, sin perjuicio de su derecho a resolver el convenio por incumplimiento.
Seis. Las entidades locales que se acojan al régimen de cofinanciación establecido en el presente artículo para la gestión de las escuelas infantiles y de los centros de día a través del Consorcio Gallego de Servicios de Igualdad y Bienestar o ente que lo sustituya podrán acogerse a una nueva liquidación de las cantidades pendientes de pago, de acuerdo con los nuevos criterios económicos fijados en esta ley, aplicados con carácter retroactivo a los años anteriores.
Siete. A los efectos anteriores, el Consorcio o ente que lo sustituya revisará en el plazo de un año desde la aprobación de esta ley todas las liquidaciones practicadas correspondientes a los años anteriores y que fueron remitidas a los ayuntamientos.
Ocho. A las entidades locales que opten por esta fórmula, una vez aprobadas las nuevas liquidaciones, se les aplicará una bonificación equivalente a la mitad de la cantidad resultante. Con el pago de la citada cantidad se darán por cumplidas las obligaciones pendientes con el Consorcio.
Se establecerá un plazo de fraccionamiento para el pago de esas nuevas liquidaciones de cinco años, a solicitud del ayuntamiento, que podría ampliarse en aquellos supuestos excepcionales en que la situación económica del ayuntamiento lo requiera por estar inmerso en un plan de ajuste. En todo caso, a aquellos ayuntamientos que ya abonaron total o parcialmente las liquidaciones de años anteriores se les compensarán en las liquidaciones futuras los saldos que resulten de aplicación de acuerdo con esas revisiones'.
Por su parte, en el anexo I se recoge el régimen de cofinanciación para escuelas infantiles y centros de día gestionados a través del CGTS, nº , de 07/01/2004, Rec. . El primer motivo de impugnación se funda en la alegación de que, conforme al apartado 4 del artículo 69 de la Ley 2/2017, era obligatorio trasladar la cuestión a la comisión mixta de seguimiento prevista en las respectivas cláusulas quintas de los convenios para las escuelas infantiles 'A Pardela', 'As Galeras' y 'A Canteira', para el caso de discrepancia sobre la cuantía de la liquidación, y sin embargo en el caso presente no tuvo lugar la convocatoria de tal comisión, lo que, según el demandante, supone una vulneración del procedimiento legalmente establecido, máxime si se tiene presente que en anteriores supuestos sí se produjo dicha convocatoria, concretamente el 11 de octubre de 2017. Por ello, considera el actor que se infringen los principios de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional, recogidos en el artículo 3.1.e e la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
2. Este motivo de impugnación no puede prosperar porque, en base al artículo 69.4, la convocatoria de la comisión de seguimiento está prevista para los casos de discrepancia en la cuantía de la liquidación, y sin embargo el Concello demandante niega su obligación de hacer frente a las liquidaciones, no limitando su disconformidad con aquella cuantía, por lo que, aparte de que no se presenta el presupuesto exigido, la discordancia es más de fondo. Por lo demás, el Concello en ningún momento solicitó la convocatoria de la comisión, ni antes de formular sus alegaciones ni en éstas, por lo que este motivo parece más nominal que efectivo, como una muestra de que para el recurrente no basta cono reducir la cuantía de las liquidaciones.
Es cierto que la comisión se había convocado con ocasión de la primera liquidación de 2017, pero el examen de las deliberaciones que figuran en el acta (folios 228 a 234 EA) pone de manifiesto que la disconformidad no se limitaba a la cuantía de las liquidaciones, por lo que resulta inútil una nueva convocatoria y su ausencia no puede apreciarse como la falta de seguimiento del procedimiento legalmente establecido. Y tampoco cabe deducir que esa falta de convocatoria entrañe vulneración de los principios de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional, porque cuando ya con anterioridad (en 2017) fue convocada la comisión se advirtió su falta de fundamento, de modo que su celebración precedente no puede generar esperanza alguna de que por esa vía podría solucionarse el conflicto, que para el Concello era de fondo y de mayor entidad, no sólo cuantitativo.
QUINTO: Examen del segundo motivo de impugnación: aplicación del artículo 69 de la Ley 2/2017 .-
1. Respecto a las liquidaciones giradas en relación con el centro de día y con la escuela infantil de Oleiros-Mera ('A Braña'), alega la defensa del Concello de Oleiros que se ha aplicado indebidamente el artículo 69 de la Ley 2/2017, porque en ninguno de ambos casos existe convenio de gestión Consorcio-Concello aprobado y en vigor, tratándose de centros creados 'ex novo' y gestionados desde el inicio de su actividad por el CGSIB, sin que su gestión correspondiera en ningún momento al Concello de Oleiros, que tampoco tuvo la titularidad de los mismos.
Alega el Concello que, respecto al Centro de día, el Concello cede al Consorcio una parcela para la construcción de un centro de día para mayores, sin que a partir de entonces tenga el Concello más intervención en el centro, por lo que difícilmente se puede hablar de continuidad en el servicio.
Respecto a la escuela infantil de Oleiros-Mera (A Braña), en este caso existe una cesión de uso al Consorcio de un inmueble de titularidad del Concello de Oleiros, siendo el Consorcio el que se encarga de la gestión de la Escuela desde el inicio, sin que exista continuidad en el servicio entendiendo, por tanto, el Concello en ambos casos que no resulta aplicable el artículo 69.5, ya que no puede 'asumir', como dice el precepto, los centros en que el Consorcio inicie la actividad.
2. El tenor literal del artículo 69.5 de la Ley 2/2017 es muy claro cuando establece que el régimen de cofinanciación previsto en esa disposición y en el anexo I será aplicable, no sólo a los convenios ya suscritos por las entidades locales y el CGTS, nº , de 07/01/2004, Rec. . Como tercer motivo de impugnación se alega por el Concello recurrente que se vulnera la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL) en relación con las competencias propias de los Concellos.
Argumenta el demandante, respecto al centro de día que, si bien es cierto que el Concello de Oleiros tuvo abierto un centro de día para mayores en el Pazo de Arenaza y que existió un Convenio, este fue resuelto de mutuo acuerdo y el Centro está cerrado, por lo que no puede haber una continuidad en el servicio.
Destaca el actor que el art. 25.2.e) de la LBRL establece que el Municipio ejercerá en todo caso competencias propias en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas en las siguientes materias: e) Evaluación e información de las situaciones de necesidad social y de atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social. Se añade que en ningún momento se faculta al Concello para la apertura y gestión de centros de atención a mayores, competencia que es exclusiva de la Comunidad Autónoma.
2. Tanto la materia relativa a las escuelas infantiles como la de los centros de día se inserta en Galicia dentro de los servicios sociales, y, como tal, competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma (artículo 27.23º del Estatuto de Autonomía), por lo que la problemática respecto a su financiación es análoga en uno y otro caso, y es por ello que los argumentos de las sentencias de esta Sala dictadas en relación con dichos centros son extensibles a la financiación de las escuelas infantiles.
Inicialmente la aparente reducción de la competencia municipal en materia de servicios sociales, operada por la Ley 27/2013, parecería respaldar la posición del Concello recurrente en cuanto a que no estaría obligado a atender las liquidaciones giradas. Así podría deducirse de la literalidad del artículo 25.2.e de la Ley 7/1985, tras la reforma operada por el artículo 1.8 de la Ley 27/2013 (que atribuye al municipio la competencia propia en materia de evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social) y de la disposición adicional 9ª, apartado 1, de la Ley 27/2013 ('Los convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación ya suscritos, en el momento de la entrada en vigor de esta Ley, por el Estado y las Comunidades Autónomas con toda clase de Entidades Locales, que lleven aparejada cualquier tipo de financiación destinada a sufragar el ejercicio por parte de éstas últimas de competencias delegadas o competencias distintas a las enumeradas en los artículos 25y 27 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , deberán adaptarse a lo previsto en esta Ley a 31 de diciembre de 2014. Transcurrido este plazo sin haberse adaptado quedarán sin efecto'), máxime al dictarse por el legislador gallego la disposición adicional 3ª de la Ley 5/2014, de 27 de mayo (Apartado 1: ' La adaptación al régimen de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, de los convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación ya suscritos en el momento de la entrada en vigor de esa ley por la Comunidad Autónoma de Galicia con toda clase de entidades locales, que lleven aparejada cualquier tipo de financiación destinada a sufragar el ejercicio por parte de estas últimas de competencias delegadas o competencias distintas de las atribuidas como propias por la legislación del Estado o de la Comunidad Autónoma, deberá producirse a 31 de diciembre de 2014. Transcurrido este plazo sin haberse adaptado quedarán sin efecto').
Sin embargo, esa apariencia de respaldo de la tesis del actor se desvanece y no puede ser compartida a la vista de los reiterados pronunciamientos del Tribunal Constitucional acerca del alcance de la Ley 27/2013, pues en ellos se sostiene que el artículo 25 de la Ley 7/1985, en su nueva redacción, establece un marco mínimo de la autonomía local constitucionalmente garantizada, pero que corresponde a la normativa sectorial dictada por el Estado o por la Comunidad Autónoma correspondiente, según quien resulte competente, la determinación de las competencias municipales siempre, claro está, respetando ese mínimo establecido en la Ley de Bases de Régimen Local. En este punto no conviene olvidar que la doctrina del Tribunal Constitucional resulta vinculante a todos los órganos jurisdiccionales con arreglo al artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
En ese sentido resulta reveladora la sentencia del Pleno del TC 101/2017, de 20 de julio, cuando expone:
'El artículo 25.2LBRLes nada más que 'una garantía legal (básica) de autonomía municipal ( arts. 137y 140 CE) a través de la cual el legislador básico identifica materias de interés local para que dentro de ellas las leyes atribuyan en todo caso competencias propias en función de ese interés local'. Así lo ha declarado la STC 41/2016 , FJ 10, que insistió en que el artículo 25.2LBRLno impide que las Comunidades Autónomas atribuyan competencias propias fuera de las materias enumeradas; pretende que los municipios dispongan de competencias propias al menos ('en todo caso') en esas materias. Consecuentemente, 'en los ámbitos excluidos del listado del artículo 25.2LBRL, las Comunidades Autónomas pueden decidir si, y hasta qué punto, los municipios deben tener competencias propias, pero sujetándose a las exigencias de los apartados 3 , 4 y 5 del artículo 25LBRL; además de a las garantías de autonomía local previstas en la Constitución y, en su caso, en los Estatutos de Autonomía' ( STC 41/2016 , FJ 10).
Tal interpretación 'resulta del tenor literal del artículo 25.2LBRL' y de otras previsiones ( arts. 2.1y 7.1 LBRL). No es solo que 'fluya con naturalidad'; 'es que la opuesta que propone el recurso es imposible en ausencia de una determinación legal inequívoca en ese sentido y, además, manifiestamente contraria al sistema constitucional de distribución competencial': el Estado solo puede prohibir la atribución de competencias propias en el nivel local 'cuando tenga la competencia en la materia o sector de que se trate'; 'en materias de competencia autonómica, sólo las Comunidades Autónomas pueden ... prohibir que el nivel local las desarrolle' [ STC 41/2016 , FFJJ 10, 12 a) y 13 c)]'.
También resulta ilustrativo el fundamento jurídico cuarto de la STC 93/2017, de 6 de julio, al tratar de la impugnación de la disposición adicional 9ª de la Ley 27/2013:
'Se impugna la disposición adicional novena de la Ley 27/2013 , que establece una obligación de adaptación a 'esta Ley' de los 'convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación' que 'lleven aparejada cualquier tipo de financiación destinada a sufragar el ejercicio de las competencias locales delegadas' o 'distintas a las enumeradas en los artículos 25y 27' LBRL. Tales convenios, acuerdos o instrumentos 'quedarán sin efecto' si el Estado y las Comunidades Autónomas no han cumplido la obligación de adaptación antes del 31 de diciembre de 2014.
Según la Abogada de la Generalitat, esta previsión, además de invadir las competencias autonómicas y lesionar la autonomía local constitucionalmente garantizada - quejas ya desestimadas por remisión a las SSTC 41/2016, FJ 11 c ), y 54/2017 , FJ 3 d)-, vulneraría la prohibición constitucional de retroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales ( art. 9.3CE). Los derechos que habrían sufrido la restricción serían los de los usuarios de servicios locales que vinieran prestándose al amparo de convenios, acuerdos o instrumentos de cooperación ya suscritos relativos a educación, asistencia social y sanitaria o cultura, entre otros. El probable incumplimiento de la obligación de adaptación que impone el precepto controvertido, se dice, impedirá la renovación de esos convenios, acuerdos o instrumentos con la subsiguiente pérdida por los usuarios del derecho a la prestación de aquellos servicios.
Las SSTC 41/2016, FJ 11 c ), y 54/2017 , FJ 3 d), tras destacar que la disposición adicional novena.1 es 'altamente imprecisa', aclaran que: a) los acuerdos, convenios e instrumentos de cooperación a los que se refiere el precepto son 'los relativos a competencias, tanto ejercidas por el ente local a título de delegación, como las atribuidas como propias mediante cláusula general; quedan al margen las competencias 'propias específicas', esto es, las que el Estado y las Comunidades Autónomas hayan atribuido específicamente mediante norma de rango legal ( artículo 25LBRL)'; y b) la previsión 'está evidentemente destinada a asegurar que las Comunidades Autónomas y el propio Estado cumplan el principio de suficiencia financiera de los entes locales ( artículo 142 CE), en general, y el artículo 27.6LBRL', conforme al que 'la delegación habrá de ir acompañada en todo caso de la correspondiente financiación, para lo cual será necesaria la existencia de dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración delegante para cada ejercicio económico, siendo nula sin dicha dotación'.
El sentido de la disposición recurrida es, pues, facilitar la adecuada prestación de aquellos servicios y potenciar la autonomía local: 'la disposición adicional novena.1 de la Ley 27/2013 , lejos de minar la autonomía municipal constitucionalmente garantizada, viene a potenciarla. Aunque de modo harto indefinido, dinamiza la suficiencia financiera de los entes locales ( art. 142CE) al exigir la adaptación de determinados acuerdos, convenios e instrumentos a la exigencia de que toda delegación de competencias vaya acompañada de la financiación correspondiente con la consiguiente dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración delegante ( art. 27.6LBRL)' [ STC 54/2017 , FJ 3 d)]'.
Y se complementa la argumentación anterior con la que se contiene en el fundamento sexto del siguiente tenor:
'...Aquellos preceptos de la Ley 27/2013 que, rebasando el ámbito propio de las competencias estatales, invadieran las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas, serían inconstitucionales, pero no por ello habría de serlo también una disposición como la impugnada, que se limita a señalar que la legislación autonómica sobre el régimen local debe respetar las bases estatales y los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y racionalización de las estructuras administrativas'.
En las dos sentencias anteriores del TC se transcribe parcialmente la muy relevante sentencia 41/2016, de 3 de marzo. Se dice en ella:
'La Constitución -no precisa las competencias que corresponden a los entes locales- [ STC 154/2015, de 9 de julio , FJ 6 a), citando la STC 32/1981, de 28 de julio , FJ 3]. Distribuye todo el poder público entre el Estado (las competencias atribuidas por el art. 149CEy las Comunidades Autónomas (las competencias atribuidas por los Estatutos de Autonomía y las leyes previstas en los apartados 1 y 2 del art. 150CE). A su vez, en consonancia con la estructura territorial compuesta que diseña el art. 137CE( STC 82/1982 , FJ 4), la Constitución no encomienda en exclusiva la regulación y la asignación de las competencias locales ni al Estado ni a las Comunidades Autónomas. Cada cual en el marco de sus atribuciones ha de regular y atribuir las competencias de los entes locales, sin perjuicio de la autonomía asegurada en los arts. 137, 140 y 141 CE[ STC 214/1989 , FJ 3 a)].
Esta garantía no impide que el Estado y las Comunidades Autónomas puedan ejercer en uno u otro sentido su libertad de configuración en el trance de atribuir competencias locales.
...Más delicado resulta determinar si el art. 149.1.18CEpermite al Estado delimitar con detalle las competencias locales relativas a materias de competencia autonómica. Se trata de concretar si el Estado debe solo identificar materias e imponer condiciones, correspondiendo siempre a la Comunidad Autónoma decidir cuáles son las competencias locales; o si puede ir más lejos, habilitando competencias directamente o identificando específicamente las atribuciones locales en ámbitos de titularidad autonómica.
...En materias de competencia autonómica, solo las Comunidades Autónomas pueden atribuir competencias locales o prohibir que el nivel local las desarrolle, sujetándose en todo caso a las exigencias derivadas de la Constitución (singularmente, arts. 103.1, 135 , 137 y 141 CE), las bases del régimen local ex art. 149.1.18CEy, en su caso, los Estatutos de Autonomía. Ahora bien, las bases pueden llegar a prefigurar específicamente el poder local en materias de competencia autonómica, pero solo para atribuir directamente competencias locales, si ello no supone -un obstáculo a las competencias que corresponden- a las Comunidades Autónomas ( STC 214/1989 , FJ 12), y para garantizar un núcleo homogéneo de derechos prestacionales del vecino. La configuración de ese núcleo homogéneo puede justificar la limitación de la autonomía, tanto de las Comunidades Autónomas (porque el Estado puede habilitar directamente la competencia local en materias de alcance autonómico) como de los propios entes locales (porque el Estado puede prever el servicio como obligatorio).
...b) La nueva redacción del art. 25.2LBRL, en línea con la anterior, identifica las materias dentro las que el municipio debe tener -en todo caso- competencias -propias- ( art. 25.2LBRL). Este artículo no atribuye competencias; introduce condiciones a la legislación que las confiera. La atribución en sentido estricto sigue correspondiendo a la legislación sectorial estatal y a las Comunidades Autónomas, cada cual en el marco de sus competencias. El art. 25.2LBRLsigue funcionando, por tanto, como una garantía legal (básica) de autonomía municipal ( arts. 137y 140 CE) a través de la cual el legislador básico identifica materias de interés local para que dentro de ellas las leyes atribuyan en todo caso competencias propias en función de ese interés local [ STC 214/1989 , FJ 3 a) y b)]. A este respecto, la novedad es la relativa constricción de esa garantía legal como consecuencia de la reducción o supresión de algunas materias incluidas en el listado de la redacción anterior del art. 25.2; en especial la asistencia social y la atención primaria de la salud.
c) Las leyes pueden atribuir competencias propias a los municipios en materias distintas de las enumeradas en el art. 25.2LBRL, quedando vinculadas en todo caso a las exigencias reseñadas (apartados 3, 4 y 5). Así resulta del tenor literal del art. 25.2LBRL, conforme al que las materias enumeradas son solo un espacio dentro del cual los municipios deben disponer -en todo caso- de competencias -propias-, sin prohibir que la ley atribuya otras en materias distintas.
...Debe, pues, excluirse la interpretación de que los municipios solo pueden obtener competencias propias en las materias enumeradas en el art. 25.2 LBRL. Si el Estado quisiera apoyarse en el art. 149.1.18 CEpara interferir de modo tan penetrante en las competencias de las Comunidades Autónomas (prohibiendo con carácter general que estas atribuyan competencias propias a los municipios de su ámbito territorial en cualesquiera otras materias), tendría que haberlo establecido expresa o inequívocamente. Por lo demás, semejante prohibición, indiscriminada y general, sería manifiestamente invasiva de las competencias de las Comunidades Autónomas. Consecuentemente, en los ámbitos excluidos del listado del art. 25.2LBRL, las Comunidades Autónomas pueden decidir si, y hasta qué punto, los municipios deben tener competencias propias, pero sujetándose a las exigencias de los apartados 3 , 4 y 5 del art. 25LBRL; además de a las garantías de autonomía local previstas en la Constitución y, en su caso, en los Estatutos de Autonomía.
... c) La disposición adicional 9ª LRSAL obliga a adaptar a lo previsto en ella los -convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación- ya suscritos a la entrada en vigor de la Ley que -lleven aparejada cualquier tipo de financiación destinada a sufragar el ejercicio de las competencias locales delegadas o -distintas a las enumeradas en los artículos 25y 27- LBRL. Tales convenios, acuerdos o instrumentos -quedarán sin efecto- si el Estado y las Comunidades Autónomas no han cumplido la obligación de adaptación antes del 31 de diciembre de 2014.
La norma adolece de imprecisión, pero está evidentemente destinada a asegurar que las Comunidades Autónomas y el propio Estado cumplan el principio de suficiencia financiera de los entes locales ( art. 142 CE), en general, y el art. 27.6LBRL, en particular. Este último establece que -la delegación habrá de ir acompañada en todo caso de la correspondiente financiación, para lo cual será necesaria la existencia de dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración delegante para cada ejercicio económico, siendo nula sin dicha dotación-.
La disposición controvertida, estando relacionada con la suficiencia financiera del municipio ( art. 142CE(EDL 1978/3879)) y destinada a garantizar la efectividad de normas comunes de la actividad de las distintas haciendas que aseguran los principios constitucionales de eficacia y economía, si no se encuadra en el art. 149.1.14CE(EDL 1978/3879) [ SSTC 233/1999, FJ 4 b) (EDJ 1999/40189 ) y 130/2013 , FJ 9 (EDJ 2013/115675)], resulta claramente amparada por el art. 149.1.18CE. Ambos títulos dan cobertura, con diferente alcance, a una regulación sobre competencias delegadas e instrumentos de cooperación y, con ello, a normas como la aquí controvertida, que delimitan el ámbito de aplicación y los efectos de esa regulación.
La disposición impugnada no implica estrictamente la supresión de instrumentos de cooperación, en general, y de convenios de delegación, en particular. Por un lado, exige su adaptación a un régimen cuya fijación corresponde al Estado y, por otro, establece que el incumplimiento de ese régimen lleva aparejada la extinción. El mantenimiento de los convenios, acuerdos y mecanismos de colaboración depende así de la voluntad de los entes territoriales que los han suscrito y de que estos respeten una norma a cuyo cumplimiento están constitucionalmente obligados ( arts. 9, apartados 1 y 3 , y 103.1 CE). Consecuentemente, procede desestimar la impugnación.
Por lo demás, en los fundamentos de esta STC 41/2016 dedicados al estudio de las disposiciones transitorias 1 ª y 2ª de la Ley 27/2013 , tituladas expresivamente 'Asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la salud' y 'Asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a servicios sociales', que declaró nulas por inconstitucionalidad, señala, de forma harto expresiva, lo siguiente:
'Ninguna de las partes discute que los servicios mencionados en las disposiciones transitorias primera y segunda se refieren a competencias previstas en los apartados 20 ('asistencia social') y 21 ('sanidad e higiene') del art. 148.1CE, efectivamente atribuidas a las Comunidades Autónomas por sus Estatutos de Autonomía. Según ha quedado ya expuesto, se está ante servicios de competencia autonómica que el nivel municipal venía prestando porque así lo decidieron (o permitieron) las Comunidades Autónomas (al amparo de sus Estatutos) o el Estado (mediante la regulación ex art. 149.1.18CEde servicios mínimos y habilitaciones directas) o, simplemente, porque fueron desarrollados de hecho por los Ayuntamientos.
La innovación normativa que introducen las disposiciones transitorias primera y segunda no consiste estrictamente en la afirmación de la titularidad autonómica de estos servicios. Consiste, en primer término, en la prohibición de que los entes locales puedan prestarlos como competencias propias o como competencias ex art. 7.4LBRL....
c) En consonancia con la estructura territorial compuesta que diseña el art. 137CE( STC 82/1982 , FJ 4), la Constitución no encomienda en exclusiva la distribución del poder local ni al Estado ni a las Comunidades Autónomas, según se ha recordado ya. Cada cual en el marco de sus atribuciones ha de regular y conferir competencias a los entes locales. El art. 149.1.18CEampara solo una ordenación básica de las condiciones con que el Estado y las Comunidades Autónomas han de atribuir competencias locales [ SSTC 214/1989, FJ 3 a ) y b), 159/2001 , FJ 4, 121/2012 , FJ 7]. El Estado solo podrá atribuir competencias locales específicas, o prohibir que éstas se desarrollen en el nivel local, cuando tenga la competencia en la materia o sector de que se trate. En materias de competencia autonómica, solo las Comunidades Autónomas pueden atribuir competencias locales o prohibir que el nivel local las desarrolle; sujetándose en todo caso a las exigencias derivadas de la Constitución (singularmente, arts. 103.1 , 135 , 137 , 140 y 141 CE), las bases del régimen local ex art. 149.1.18CEy, en su caso, los Estatutos de Autonomía. Ciertamente, las bases pueden llegar a prefigurar específicamente el poder local en materias de competencia autonómica, pero, de acuerdo con lo razonado en el fundamento jurídico 9 de esta Sentencia, solo para garantizar un núcleo homogéneo de derechos prestacionales del vecino; o para atribuir directamente competencias locales, si ello no supone 'un obstáculo a las competencias que corresponden' a las Comunidades Autónomas ( STC 214/1989 , FJ 12).
Las disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local han superado claramente estos márgenes. No se limitan a dibujar un marco de límites dentro del cual la Comunidad Autónoma puede ejercer sus competencias estatutarias, para distribuir poder local o habilitar directamente determinadas competencias municipales sin obstaculizar el ejercicio de las atribuciones autonómicas. Al contrario, impiden que las Comunidades Autónomas puedan optar, en materias de su competencia, por descentralizar determinados servicios en los entes locales, obligando a que los asuma la Administración autonómica dentro de plazos cerrados y con determinadas condiciones...
... Sin embargo, el indicado título no autoriza injerencias en la autonomía política de las Comunidades Autónomas como son, por un lado, la prohibición de que éstas en materias de su competencia atribuyan servicios a los entes locales y, por otro, la sujeción a un determinado régimen de traslación o traspaso (disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local). Las Comunidades Autónomas, siendo competentes para regular aquellos servicios sociales y sanitarios, son competentes para decidir -con sujeción al indicado marco de límites- sobre su descentralización o centralización y, en este segundo caso, para ordenar el correspondiente proceso de asunción competencial y traspaso de recursos'.
De todo lo anterior se desprende que la competencia municipal en materia de servicios sociales no viene determinada por la literalidad del artículo 25.2 de la Ley 7/1985, en la redacción dada por la Ley 27/2013, sino por lo que establezca la normativa sectorial de la Administración territorial competente y, en el presente caso, es claro que la competencia en materia de servicios sociales fue asumida en exclusiva por la Comunidad Autónoma de Galicia, ya que, con arreglo al número 23 del artículo 27 de su Estatuto de Autonomía, y la Ley 13/2008 de Servicios Sociales, claramente se atribuye a los entes locales los servicios sociales comunitarios, tanto básicos como específicos.
Por tanto, en Galicia la atribución a los municipios de la prestación de los servicios sociales resulta clara. En lo anterior incide el Decreto 99/2012, de 16 de marzo, por el que se regulan los servicios sociales comunitarios y su financiación (artículos 29 y 30).
La conclusión del análisis de la normativa expuesta no puede ser otra que la de que se trata de asumir la financiación de unos servicios atribuidos por la legislación autonómica a los entes locales y para cuya prestación se optó por fórmulas de cooperación, por ello quedaban excluidos de la previsión contenida en la Disposición Adicional 9 de la Ley 27/2013, como expresivamente se advertía en la Disposición Adicional 3 de la Ley 5/2014 al contener la mención '... destinada a sufragar el ejercicio por parte de estas últimas de competencias delegadas o competencias distintas de las atribuidas como propias por la legislación del Estado o de la Comunidad Autónoma ...'.
En consecuencia, se trata de competencias atribuidas como propias a los entes locales por la legislación autonómica, siendo procedente recordar en ese sentido lo que señaló el Tribunal Constitucional en el último párrafo de la última sentencia transcrita 41/2016:
' Las Comunidades Autónomas, siendo competentes para regular aquellos servicios sociales y sanitarios, son competentes para decidir -con sujeción al indicado marco de límites- sobre su descentralización o centralización y, en este segundo caso, para ordenar el correspondiente proceso de asunción competencial y traspaso de recursos'.
De todo lo anteriormente argumentado se desprende con claridad que tampoco resulta acogible el tercer motivo de impugnación.
SÉPTIMO: Examen del cuarto motivo de impugnación: principio de lealtad institucional.-
1. En el cuarto motivo de impugnación se alega la vulneración del principio de lealtad institucional, recogido, con los de buena fe y confianza legítima, en el artículo 3.1.e de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
Se funda en que, en base al artículo 69.5 de la Ley gallega 2/2017, se impone a los Concellos, en el brevísimo plazo de tres meses, la necesidad de optar por mantener el régimen de financiación de centros de día y escuelas infantiles resultante de los convenios en vigor, pues en otro caso se aplica el régimen de cofinanciación recogido en dicha disposición y en el anexo I. Estima el recurrente que el plazo debería ser para optar por el nuevo sistema. Añade el actor que si tanto para la suscripción como para la resolución de un convenio se precisa el consentimiento unánime de todas las partes, el mismo principio debe aplicarse para su modificación, y en el presente caso consta de modo reiterado la negativa del Concello de Oleiros a aceptar el nuevo sistema de financiación establecido por la Xunta.
Razona asimismo el demandante que el principio de lealtad institucional exige de las Administraciones Públicas que en su actuación respeten el ejercicio legítimo de las competencias de otras Administraciones, ponderen el interés público al ejercer sus competencias, faciliten la información que precisen el resto de Administraciones Públicas y cooperen y asistan al resto de Administraciones Públicas.
2. No existen visos de vulneración de ese principio de lealtad institucional por parte de la Comunidad Autónoma de Galicia en el caso presente, pues nada impedía al Concello de Oleiros, en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la norma legal, adoptar y remitir el acuerdo alcanzado por el órgano competente en el que se optase por el mantenimiento del régimen jurídico y de cofinanciación que se derive del convenio en su día formalizado, y, al prescindir de esa opción, dio lugar a la práctica de las liquidaciones por parte del Consorcio, ya que el servicio no se establece con base en una concesión de servicios gratuita por parte de la Xunta.
En definitiva, el Consorcio se limitó a aplicar lo que en el artículo 69 y anexo I de la Ley 2/2017 se establece en cuanto al régimen de cofinanciación, sin que exista base para ver en ello un infracción del principio de lealtad institucional, ya que el Concello tuvo posibilidad de desligarse de él.
Por tanto, tampoco puede prosperar este cuarto motivo de impugnación.
OCTAVO: Examen de la pretensión subsidiaria de compensación.-
Con carácter subsidiario pretende el recurrente que se declare la extinción, por compensación, de la deuda reclamada, hasta el importe de 188.782'37 euros.
Funda esa pretensión en que del informe del interventor del Concello de Oleiros de 5 de febrero de 2021 resulta que dicho Concello, en cumplimiento de las competencias que le son propias, destinó 188.782'37 euros al mantenimiento y conservación de las escuelas infantiles durante el año 2019.
2. De cara a desestimar esta pretensión subsidiaria hemos de traer a colación los argumentos esgrimidos en la sentencia firme de 13 de octubre de 2020 de la Sección 3ª de esta Sala, al decidir el procedimiento ordinario 7450/2019:
'En efecto, si bien es verdad que el artículo 69.2 de la LMFAO tan sólo permite compensar las cantidades que corresponda abonar a las entidades locales procedentes de ese régimen de cofinanciación, con su participación en el Fondo de Cooperación Local, y que el artículo 71 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria , tan sólo permite compensar las deudas tributarias, el artículo 55 del Reglamento general de recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio(de supletoria aplicación, según el artículo 149.3 de la CE), sí permite la compensación de cualquier deuda, si bien previa la instrucción del debido procedimiento que finalice con la resolución que así lo acuerde, que puede tener lugar tras la solicitud del obligado con arreglo a lo dispuesto en su artículo 56, o de oficio una vez transcurra el plazo de ingreso voluntario si la deudora es un ente territorial, como establece su artículo 57; ello concuerda con lo dispuesto en el artículo 24 del texto refundido de la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 7 de octubre , sobre el nacimiento y pago de las obligaciones frente a la hacienda autonómica, que exige el previo dictado de acto o hecho que, conforme a derecho, las generen y sean debida y legalmente autorizadas.
Por lo tanto, la compensación interesada en la demanda sólo sería posible si se hubiera dictado el acto administrativo que así lo acordara o, en su caso, si no se hubiera resuelto la solicitud previamente formulada por la entidad local, lo que no consta, ello sin olvidar que el artículo 69.4 de la LMFAO ya regula una vía para solucionar las discrepancias que pudieran surgir en la cuantía que el consorcio le reclame a la entidad local, como sucedería en el caso de que la entidad local ya hubiera abonado la suma que, según informa el interventor municipal, se reclamaba en concepto de mantenimiento y conservación de sus dos escuelas infantiles'.
En consecuencia, también procede la desestimación de la pretensión subsidiaria articulada.
NOVENO: Costas procesales.-
Con arreglo a lo dispuesto en el del artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, han de imponerse las costas al recurrente, al haber visto rechazadas todas sus pretensiones, y no apreciarse en el caso serias dudas de hecho o de derecho; con arreglo al artículo 139.4 de la Ley Jurisdiccional se fija en 1.500 euros la cuantía máxima a percibir en concepto de defensa y representación de la Administración demandada, en función del esfuerzo y trabajo que ha requerido la contestación a los motivos esgrimidos en la demanda.
Fallo
que desestimamosel recurso contencioso administrativo interpuesto por el Concello de Oleiros contra diversas liquidaciones, de los dos semestres de 2019, giradas por el Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar (CGSIB), derivadas del régimen de cofinanciación para los centros de día y las escuelas infantiles (liquidaciones nº 208/2019 y 621/2019 de los centros de día, y liquidaciones nº 333/2019, 334/2019, 335/2019, 336/2019, 731/2019, 732/2019, 733/2019 y 734/2019 de las escuelas infantiles).
Se desestima asimismo la pretensión subsidiaria de compensación.
Se imponen las costas a la recurrente, fijando en 1.500 euros la cuantía máxima a percibir en concepto de defensa y representación de la Administración demandada.
Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra ella puede interponerse recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo o ante la Sala correspondiente de este Tribunal Superior de Justicia, siempre que se acredite interés casacional. Dicho recurso habrá de prepararse ante la Sala de instancia en el plazo de TREINTA días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, en escrito en el que se de cumplimiento a los requisitos del artículo 89 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Para admitir a trámite el recurso, al prepararse deberá constituirse en la cuenta de depósitos y consignaciones de este Tribunal (1570-0000-85-0387-20), el depósito al que se refiere la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre (BOE núm. 266 de 4/11/09); y, en su momento, devuélvase el expediente administrativo a su procedencia, con certificación de esta resolución.
Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
