Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 122/2020, Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 115/2019 de 26 de Mayo de 2020

Encabezamiento

T.S.J.LA RIOJA SALA CON/AD

LOGROÑO

SENTENCIA: 00122/2020

N56820

MARQUES DE MURRIETA 45-47

Teléfono:941296596/941296594 Fax:941296595

Correo electrónico:tsj.contencioso@larioja.org

ECG

N.I.G: 26089 45 3 2018 0000374

Procedimiento: AP RECURSO DE APELACION 0000115 /2019

Sobre: FUNCION PUBLICA

De CONSEJERIA DE EDUCACION FORMACION Y EMPLEO DEL GOBIERNO DE LA RIOJA

Letrado de la Comunidad Autónoma De La Rioja

Contra D. Santiago

Ilustrísimos señores:

Excmo. Presidente:

don Javier Marca Matute

Magistrados:

Don Jesús Miguel Escanilla Pallás

Doña María Elena Crespo Arce

SENTENCIA Nº 122/2020

En la ciudad de Logroño, a 26 de mayo de 2020

Vistos los autos correspondientes al RECURSO DE APELACIÓN sustanciado ante esta Sala bajo el nº 115/2019, a instancia de la COMUNIDAD AUTONOMA DE LA RIOJA, representada y defendida por el Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja, siendo apelado D. Santiago, funcionario interino, representado y defendido por el Letrado don Fabián Valero Moldes, contra la sentencia nº 113/2019, de fecha 2 de abril de 2019, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Logroño.

Antecedentes

PRIMERO.El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Logroño dictó la sentencia nº 113/2019, de fecha 2 de abril de 2019, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: 'Se estima sustancialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Santiago, y en su nombre y representación por el Letrado D. Fabián Valero Moldés, frente a la actuación administrativa referenciada en el Fundamento de Derecho Primero de la presente sentencia, la cual se anula por contradecir el ordenamiento jurídico. Se declara que la relación funcionarial del recurrente con la administración educativa de la CAR, subsiste y se mantendrán en tanto en cuanto se provea la plaza por los cauces legales o se amortice la misma de conformidad, manteniéndose el actor en el desempeño de sus tareas docentes en el IES Batalla de Clavijo, en la especialidad 0590.104; todo ello de conformidad con lo dispuesto en el Fundamento de Derecho Tercero de la presente sentencia. No se hace expresa imposición de costas.'

SEGUNDO.Contra la sentencia dictada ha interpuesto recurso de apelación el Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja, en la representación que de ésta ostenta.

TERCERO.Admitido a trámite dicho recurso de apelación y formalizado escrito de oposición al mismo por la parte recurrida, fueron elevados los autos a esta Sala, junto con el expediente administrativo.

CUARTO.Se señaló para la votación y fallo del recurso el día 13 de mayo 2020, en que se efectuó la deliberación.

QUINTO.- Se han observado las prescripciones legales.

VISTOS.Siendo Magistrado Ponente la Ilma. Sra. Dª Mª Elena Crespo Arce.

Fundamentos

PRIMERO. Se interpone el presente recurso de apelación contra la sentencia nº 113/2019, de fecha 2 de abril de 2019, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº2 de Logroño, en el recurso contencioso-administrativo autos de procedimiento abreviado nº 171/2018, que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto, por D. Santiago, frente a la Resolución del Consejero de Educación del Gobierno de La Rioja, de fecha 14 de junio de 2018, por que se desestima el recurso de alzada deducido contra la resolución de 4 de junio de 2018, del Director General de Educación, por la que se desestimaba la solicitud formulada por el actor el 24 de abril de 2018 ante la Consejería de Educación.

La sentencia apelada anula la resolución administrativa impugnada y declara que la relación funcionarial del recurrente con la administración educativa de la CAR, subsiste y se mantendrá en tanto en cuanto se provea la plaza por los cauces legales o se amortice la misma.

Pasamos a analizar en primer lugar, el recurso de apelación interpuesto por la representación de la Comunidad Autónoma de La Rioja, en el que solicita la revocación de la sentencia apelada y la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Alega la parte apelante, en fundamentación del recurso de apelación, los siguientes motivos: I- Considera que la sentencia del Tribunal Supremo 1425/2018, en la que se fundamenta la sentencia de instancia, no mantiene identidad con el supuesto enjuiciado en los presentes procedimientos. II-Alega la administración la existencia de convocatorias anuales para la adjudicación de destinos provisionales a funcionarios interinos docentes así como las medidas negociadas con los agentes sociales para la mejora del personal docente interino, la modificación anual de las plantillas de personal y concursos de traslados. III- Manifiesta inexistencia de abuso: 1) las sentencias de los Juzgados anteriores a la de autos, por las que se resuelven asuntos similares al presente, han considerado que no resulta abusivo vincular los nombramientos a un curso académico. 2) Las necesidades de personal del programa temporal (curso académico) varían de unos cursos a otros en función de distintas variables, la programación se realiza en función de razones objetivas, en función de acuerdos sindicales y modificaciones normativas. 3) Al faltar el abuso, decae toda la controversia jurídica, no procediendo estudiar las medidas legales para evitarlo o sancionarlo. IV- Los nombramientos de carácter temporal que ha encadenado el actor no superan la duración máxima prevista en el TREBEP y se valoran en las convocatorias y llamamientos para adjudicación de destinos que se realizan al inicio de cada curso. V- Las medidas para evitar o sancionar la existencia de un abuso en la sucesión de nombramientos temporales de duración determinada no son cumulativas. Considera que la Orden 3/2006 establece medidas que garantizan la estabilidad en el empleo y evitan la precariedad, garantizando así el objetivo de la Directiva.

SEGUNDO.Como resulta de lo que se ha señalado en el anterior fundamento de derecho, la sentencia recurrida en apelación estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el ahora apelado.

No podemos olvidar que nos encontramos ante una materia eminentemente casuística, por lo que es fundamental analizar con detenimiento cada una de las circunstancias concurrentes en el presente recurso.

Del examen del expediente administrativo resulta que don Santiago es profesor interino de enseñanza secundaria, en el mismo instituto e impartiendo la misma materia desde el 27 de septiembre de 2010 y hasta el 31 de agosto de 2018, sin solución de continuidad, salvo breves interrupciones en 2013 y 2014, coincidentes con las vacaciones anuales, que no pueden ser consideradas como una ruptura de la unidad esencial del vínculo existente entre las partes.

Con anterioridad al año 2010, el Sr. Santiago había estado contratado durante tres cursos escolares, de 2007 a 2010 en el instituto Rey Don García.

La solicitud presentada por el ahora apelado se fundamentó en que venía prestando servicios para la citada Consejería desde el curso académico 2007/2008, en virtud de sucesivos nombramientos como funcionario docente interino, impartiendo clase en la especialidad 0590.104. Al finalizar un vínculo era automáticamente nombrado para el curso siguiente. El actor en su demanda invoca la Directiva 1999/70/CE y sostiene que ha cubierto necesidades estructurales y el nombramiento de interinidad esconde una necesidad permanente y no una necesidad urgente e inaplazable.

Cabe señalar que en algunos de los recursos de apelación de los que ha conocido esta Sala, citados por la parte apelante, en los que los actos administrativos impugnados eran los ceses de funcionarios interinos, no ha sido objeto de examen la relevancia de una circunstancia que ahora se pone de manifiesto, como es la alegación de la ausencia de convocatorias de procedimientos para el acceso al cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria en las concretas especialidades del recurrente (Construcciones Civiles y Edificación) en el ámbito de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

TERCERO.- Esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse en la sentencia 252/2019, de 4 de septiembre (ponente Ilmo. Sr. Valentín Sastre), en un supuesto similar, y cuya fundamentación incorporamos en la presente sentencia.

La cláusula 5 del Acuerdo Marco, sobre el Trabajo de Duración Determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, titulada «Medidas destinadas a evitar la utilización abusiva», dispone: «1.A efectos de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada los Estados miembros, previa consulta con los interlocutores sociales y conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales, y/o los interlocutores sociales, cuando no existan medidas legales equivalentes para prevenir los abusos, introducirán de forma que se tengan en cuenta las necesidades de los distintos sectores y/o categorías de trabajadores, una o varias de las siguientes medidas: a) razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales; b) la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada; c) el número de renovaciones de tales contratos o relaciones laborales. 2. Los Estados miembros, previa consulta a los interlocutores sociales, y/o los interlocutores sociales, cuando resulte [...] necesario, determinarán en qué condiciones los contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada: a) se considerarán 'sucesivos'; b) se considerarán celebrados por tiempo indefinido'

La Orden 3/2016, de 31 de marzo, de la Consejería de Educación, Formación y Empleo, por la que se regula la provisión, en régimen de interinidad, de puestos de trabajo docentes no universitarios, en su artículo 1, establece que el objeto de la presente Orden es la regulación del procedimiento para la provisión, en régimen de interinidad, de los puestos de trabajo docentes no universitarios en el ámbito de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

El artículo 2 de la misma Orden 3/2016 establece: 'Nombramiento y selección de funcionarios interinos. 1. Se procederá al nombramiento de funcionarios interinos cuando la Administración educativa considere que existe una necesidad urgente e inaplazable, y no exista funcionario de carrera que pueda cubrir dicha necesidad. 2. La selección de los maestros y profesores que serán nombrados interinos se realizará mediante la confección de listas de aspirantes a desempeñar estas funciones docentes en régimen de interinidad, conforme a lo establecido en los siguientes artículos. 3. En ausencia de aspirantes suficientes en las listas, y en tanto se procede a la selección de aspirantes adicionales conforme a lo previsto en esta Orden, la Administración educativa reclutará a los interinos por cuantos medios considere oportunos, siempre y cuando se garantice el cumplimiento de los requisitos legalmente exigibles para el desempeño del puesto. A estos efectos se consideran medios oportunos, entre otros, el recurso a las oficinas del Servicio Riojano de Empleo y la solicitud a otras Administraciones educativas de aspirantes incluidos en sus listas.'

El artículo 4 de la misma Orden establece: 'Ordenación de los aspirantes. 1. La ordenación de los aspirantes vendrá determinada, dentro de cada lista por las puntuaciones obtenidas por éstos en aplicación del baremo aprobado por la presente Orden y que figura como anexo a la misma y que en todo caso tendrá en cuenta como méritos los siguientes conceptos: I. Calificación obtenida en la fase de oposición, con un máximo de 30 puntos sobre 100. II. Experiencia docente previa, con un máximo de 36 puntos sobre 100 y 10 años de experiencia. III. Formación académica, con un máximo de 10 puntos sobre 100. IV. Formación permanente y otros méritos, con un máximo de 4 puntos sobre 100. V. Disponibilidad para trabajar como docente en la Comunidad Autónoma de La Rioja, con un máximo de 20 puntos sobre 100 y 10 años...'

En su artículo 5, la misma Orden 3/2016, establece: 'Llamamiento de los aspirantes. 1. El llamamiento de los aspirantes para cubrir las necesidades de personal docente cuya duración previsible sea de curso escolar completo se efectuará en un único llamamiento informatizado, previa convocatoria de la dirección general competente en materia de personal docente, publicada en el BOR. En este llamamiento serán objeto de provisión aquellos destinos que, resueltos los concursos de traslados y realizadas las previsiones de necesidades adicionales de personal para el curso siguiente, permanezcan vacantes o, encontrándose ocupados, no vayan a ser desempeñados por sus titulares, siempre y cuando resulte urgente e inaplazable su provisión para garantizar la prestación normal del servicio público educativo. ... 2. El resto de los llamamientos se llevará a cabo de forma preferentemente telemática y conforme a las instrucciones que sobre procedimiento y calendario dicte para cada curso escolar la dirección general competente en materia de personal docente...'

En el Preámbulo, la Orden dice: El sistema educativo precisa para su correcto funcionamiento de la presencia de profesorado interino que cubra temporalmente las necesidades que, bien por ausencia de los titulares de los puestos docentes, bien por tratarse de puestos ligados a las necesidades cambiantes de la planificación educativa de cada curso escolar, no puedan ser cubiertos por funcionario de carrera.

El artículo 10 del TREBEP establece: 1. Son funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias: a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera. b) La sustitución transitoria de los titulares. c) La ejecución de programas de carácter temporal, que no podrán tener una duración superior a tres años, ampliable hasta doce meses más por las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto. d) El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses.

Ciertamente, el artículo 2 de la Orden 3/2016 establece que se procederá al nombramiento de funcionarios interinos cuando la Administración educativa considere que existe una necesidad urgente e inaplazable, y no exista funcionario de carrera que pueda cubrir dicha necesidad.

Ahora bien, el examen de la misma Orden 3/2016, en particular de su artículo 5, evidencia que la Orden contempla dos clases de llamamientos: 1) llamamiento de los aspirantes para cubrir las necesidades de personal docente cuya duración previsible sea de curso escolar completo; 2) resto de llamamientos.

Igualmente, del examen de este artículo 5 de la Orden 3/2016, resulta que en la primera clase de llamamientos indicada serán objeto de provisión aquellos destinos que, resueltos los concursos de traslados y realizadas las previsiones de necesidades adicionales de personal para el curso siguiente, permanezcan vacantes o, encontrándose ocupados, no vayan a ser desempeñados por sus titulares, siempre y cuando resulte urgente e inaplazable su provisión para garantizar la prestación normal del servicio público educativo.

CUARTO. La sentencia apelada considera que los nombramientos concatenados del recurrente como profesor interino durante 11 años constituyen un supuesto de abuso de derecho en cuanto que la Administración utiliza el nombramiento de interinidad para cubrir necesidades educativas, que pueden ser calificadas como estructurales por su acreditada permanencia en el tiempo. Por ello, colige la juzgadora de instancia que los sucesivos nombramientos de la recurrente se realizaron para plazas estructurales sin que se haya justificado por la Administración demandada el concurso de circunstancias que justificaban la interinidad, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10 del TREBEP, por tanto, no se justifica el uso de este tipo de nombramientos. Recuerda la juzgadora que en este caso concreto no puede hablarse de medidas equivalentes porque no se han convocado pruebas selectivas en la especialidad del recurrente desde 2007, rebasando con creces el límite del art. 70 TREBEP.

Es necesario recordar que el Sr. Santiago, en la mayor parte de los años, no ha cubierto nombramientos interinos que se proveen en supuestos de licencias, permisos u otros supuestos sino que se ha tratado de plazas dotadas presupuestariamente y que están vacantes.

La rotación de personal interino gestionado en la bolsa de trabajo, pone de manifiesto que el nombramiento de personal interino no responde a una necesidad coyuntural, urgente e inaplazable, sino que forma parte de la 'fisiología' del régimen provisión de personal docente en cada curso académico, y que se revela como expresión singular de las necesidades estructurales de la plantilla docente. La Administración no ha justificado que cada vez que se nombraba al actor concurrían circunstancias que justificaban la interinidad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del TREBEP

Desde que el actor fue nombrado por primera vez no se ha convocado en esta Comunidad Autónoma proceso selectivo alguno que conste en autos para proveer mediante funcionario de carrera el servicio docente en la especialidad en la que lo presta don Santiago, por tanto, las medidas adoptadas en la Orden 3/2016 con respecto a la valoración de la interinidad, no tienen relevancia práctica.

Se otorga un doble valor a la ausencia de prueba de la convocatoria de proceso selectivo para proveer mediante funcionario de carrera el servicio docente en especialidades mencionadas. Por una parte, para rechazar que los nombramientos de interinidad del actor sean para solventar una situación coyuntural (es obvio que si no se han convocado procesos selectivos para el acceso a la función pública docente en la especialidad concreta, y no existen funcionarios de carrera de ésta, difícilmente puede hablarse de situación coyuntural). Por otra parte, para descartar que pueda hablarse de medidas equivalentes, pues si no se han convocado procesos selectivos para el acceso a la función pública en los que pueda hacerse valer la experiencia docente, ésta, de facto, carece de relevancia práctica.

La representación de la Administración, como se ha dicho, alega que no existe abuso en los nombramientos de interinidad, pues concurre la necesidad de los mismos pero no acredita la consideración coyuntural de esa necesidad.

Insiste la Administración en que no basta, para considerar acreditado el abuso en los nombramientos -por concatenación de los mismos-, con la existencia de sucesivos nombramientos temporales acordados respecto de la misma persona; debe añadirse, para ello, la demostración de una necesidad no meramente coyuntural a cubrir que haría precisa la creación de una plaza estructural.

Entrando en el examen de los motivos en los que se fundamenta el recurso de apelación, cabe señalar, con carácter previo, que la estimación de la pretensión deducida por el actor, ahora apelado, exige que se acredite el fraude en los nombramientos por ser irregular su concatenación.

Para responder adecuadamente a este recurso de apelación conviene traer a colación la reciente Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, dictada el 19 de marzo de 2020, Sala Segunda, en los asuntos acumulados C-103/18 y C-429/18 dice:

'la cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros o los interlocutores sociales no pueden excluir del concepto de «sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada», a efectos de dicha disposición, una situación en la que un empleado público nombrado sobre la base de una relación de servicio de duración determinada, a saber, hasta que la plaza vacante para la que ha sido nombrado sea provista de forma definitiva, ha ocupado, en el marco de varios nombramientos, el mismo puesto de trabajo de modo ininterrumpido durante varios años y ha desempeñado de forma constante y continuada las mismas funciones, cuando el mantenimiento de modo permanente de dicho empleado público en esa plaza vacante se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la mencionada plaza vacante y su relación de servicio haya sido prorrogada implícitamente de año en año por este motivo... la cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa y a una jurisprudencia nacionales en virtud de las cuales la renovación sucesiva de relaciones de servicio de duración determinada se considera justificada por «razones objetivas», con arreglo al apartado 1, letra a), de dicha cláusula, por el mero motivo de que tal renovación responde a las causas de nombramiento previstas en esa normativa, es decir, razones de necesidad, de urgencia o para el desarrollo de programas de carácter temporal, coyuntural o extraordinario, en la medida en que dicha normativa y jurisprudencia nacionales no impiden que el empleador de que se trate dé respuesta, en la práctica, mediante esas renovaciones, a necesidades permanentes y estables en materia de personal... En estas circunstancias, una normativa nacional que prevé la organización de procesos selectivos que tienen por objeto cubrir de manera definitiva las plazas ocupadas provisionalmente por empleados públicos con una relación de servicio de duración determinada, así como los plazos concretos a tal fin, pero que no garantiza que esos procesos se organicen efectivamente, no resulta adecuada para prevenir la utilización abusiva, por parte del empleador de que se trate, de sucesivas relaciones de servicio de duración determinada. La antedicha normativa tampoco resulta adecuada para sancionar debidamente la utilización abusiva de tales relaciones de servicio ni para eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión, ya que, como han indicado los juzgados remitentes, su aplicación no tendría ningún efecto negativo para ese empleador. Por consiguiente, sin perjuicio de la comprobación que deben realizar los juzgados remitentes, tal normativa no parece constituir una medida suficientemente efectiva y disuasoria para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas en aplicación del Acuerdo Marco, conforme a la jurisprudencia recordada en el apartado 86 de la presente sentencia, ni, por tanto, una «medida legal equivalente» en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco. Lo mismo sucede con la disposición transitoria cuarta del Estatuto Básico del Empleado Público, que prevé la posibilidad de que la Administración lleve a cabo un proceso selectivo de consolidación de empleo a puestos desempeñados interina o temporalmente. ... A mayor abundamiento, por lo que respecta al hecho de que la organización de procesos selectivos ofrece a los empleados públicos que hayan sido nombrados de manera abusiva en el marco de sucesivas relaciones de servicio de duración determinada la oportunidad de intentar acceder a la estabilidad en el empleo, ya que, en principio, pueden participar en dichos procesos, este hecho no exime a los Estados miembros del cumplimiento de la obligación de establecer una medida adecuada para sancionar debidamente la utilización abusiva de sucesivos contratos y relaciones laborales de duración determinada. En efecto, como señaló, en esencia, la Abogada General en el punto 68 de sus conclusiones, tales procesos, cuyo resultado es además incierto, también están abiertos a los candidatos que no han sido víctimas de tal abuso.'

Dice la STJUE de 14 de septiembre de 2016, dictada en los asuntos acumulados C-184/15 y C-197/15: 48 Con arreglo a la jurisprudencia recordada en los apartados 40 y 41 de la presente sentencia, en principio la cláusula 5 del Acuerdo marco no se opone a que la apreciación de la existencia de utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada corra suertes diferentes en función del sector o categoría en que esté incluido el personal afectado, siempre que el ordenamiento jurídico interno del Estado miembro de que se trate cuente con otra medida efectiva para sancionar los abusos en dicho sector o categoría de personal.

Cabe recordar que la STJUE de 21 de noviembre de 2018 (C-254/2017) ha señalado: 1) La cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que permite a un empleador extinguir, en la fecha en que finaliza el período lectivo, la relación de servicio de duración determinada de los docentes nombrados como funcionarios interinos para un curso académico por el hecho de que, en esa fecha, ya no se dan las razones de necesidad y urgencia a las que se supeditó su nombramiento, mientras que se mantiene la relación de servicio por tiempo indefinido de los docentes que son funcionarios de carrera.'

La STJUE de 25 de octubre de 2018 (C-331/2017): ha señalado: '35. Por otro lado, como se desprende de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco y de conformidad con el párrafo tercero del preámbulo del Acuerdo Marco y los puntos 8 y 10 de sus consideraciones generales, dentro del ámbito de la aplicación del Acuerdo Marco, los Estados miembros tienen la facultad de tener en cuenta las necesidades particulares de los distintos sectores de actividad y/o de las categorías de trabajadores de que se trate, siempre que ello esté objetivamente justificado ( sentencias de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros, C-22/13, C-61/13 a C-63/13 y C-418/13, EU:C:2014:2401, apartado 70 y jurisprudencia citada, y de 26 de febrero de 2015, Comisión/Luxemburgo, C-238/14, EU:C:2015:128, apartado 40).'

La misma sentencia dice también: '38. Como indica el punto 7 de las consideraciones generales del Acuerdo Marco, las partes signatarias de aquel estimaron, en efecto, que la utilización de contratos de trabajo de duración determinada basada en razones objetivas es una forma de evitar abusos (véanse, en ese sentido, las sentencias de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros, C- 22/13, C-61/13 a C-63/13 y C-418/13, EU:C:2014:2401, apartado 86 y jurisprudencia citada, y de 26 de febrero de 2015, Comisión/Luxemburgo, C-238/14, EU:C:2015:128, apartado 43). 39. A este respecto, el concepto de «razones objetivas» debe ser entendido en el sentido de que se refiere a las circunstancias específicas y concretas que caracterizan una determinada actividad y que, por tanto, pueden justificar en ese contexto particular la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada. Tales circunstancias pueden tener su origen, en particular, en la especial naturaleza de las tareas para cuya realización se celebran tales contratos y en las características inherentes a las mismas o, eventualmente, en un objetivo legítimo de política social que se proponga conseguir el Estado miembro ( sentencias de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros, C-22/13, C-61/13 a C-63/13 y C-418/13, EU:C:2014:2401, apartado 87 y jurisprudencia citada, y de 26 de febrero de 2015, Comisión/Luxemburgo, C-238/14, EU:C:2015:128, apartado 44). 40. En cambio, una disposición legislativa o reglamentaria nacional que se limitara a autorizar de manera general y abstracta la utilización de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada no se ajustaría a las exigencias que se han precisado en el anterior apartado de la presente sentencia. En efecto, una disposición de esta naturaleza, de carácter meramente formal, no permite deducir criterios objetivos y transparentes a fin de verificar si la renovación de tales contratos responde efectivamente a una necesidad auténtica, si permite alcanzar el objetivo perseguido y si resulta indispensable al efecto. Por tanto, tal disposición entraña un riesgo real de dar lugar a una utilización abusiva de este tipo de contratos, por lo que no es compatible ni con el objetivo ni con el efecto útil del Acuerdo Marco ( sentencias de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros, C-22/13, C-61/13 a C-63/13 y C- 418/13, EU:C:2014:2401, apartado 88 y jurisprudencia citada, y de 26 de febrero de 2015, Comisión/Luxemburgo, C-238/14, EU:C:2015:128, apartado 45).'

De las sentencias parcialmente trascritas, resulta que en algunos sectores, como es el caso del sector de la educación, se ha constatado la existencia de factores que pueden justificar de manera objetiva la utilización de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada para garantizar la adecuada prestación del servicio pero ello no supone que en el sector de la educación, una contratación como la que ha sucedido en el caso de la Sr. Santiago, durante 11 años, podamos considerarla una necesidad coyuntural, bien al contrario, dicha contratación muestra una necesidad estructural del sistema educativo en las materias impartidas; necesario en el presente supuesto tener en cuenta que, en la mayor parte de los nombramientos realizados a don Santiago, se están cubriendo plazas vacantes y no situaciones que coyunturalmente, por necesidades del servicio, de forma transitoria, requirieran los servicios de un funcionario interino.

QUINTO. Es cierto, como indica la administración, que los nombramientos de interinidad del actor han sido para dos centros docentes; el Sr. Santiago forma parte de la lista de aspirantes a desempeñar puestos docentes en régimen de interinidad en la Comunidad Autónoma de La Rioja, en la especialidad que imparte, siendo en virtud de la pertenencia a dicha lista que se han acordado los nombramientos antes citados.

Como recuerda la sentencia 252/2019, de 4 de septiembre (ponente Ilmo. Sr. Valentín Sastre) 'Ciertamente, esta Sala, como alega la parte apelante, en recursos en los que se han examinado impugnaciones de ceses de docentes integrantes de listas de interinidad, ha señalado que el nombramiento para el curso escolar debe considerarse para ejecución de programas de carácter temporal inferiores a tres años y que, concretamente, su duración es la del curso académico (así, sentencia nº 71/2018, de 1 de marzo -rec. 183/2017-). Ahora bien; lo que no ha dicho esta Sala es que la ejecución de programas temporales pueda emplearse para dar solución a necesidades estructurales y permanentes. Y al respecto, cabe recordar que el artículo 6 del Código Civil establece: 4. Los actos realizados al amparo del texto de una norma que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a él, se considerarán ejecutados en fraude de ley y no impedirán la debida aplicación de la norma que se hubiere tratado de eludir. El establecimiento de un plazo máximo de duración de los programas de carácter temporal que posibilitan el nombramiento de funcionarios interinos tiene una finalidad, que es evitar que una posible acción administrativa de encadenamiento sin medida de prorrogas pueda llegar a suponer que se desnaturalice ese carácter temporal, previsto por el artículo 10.1.c) del TREBEP.'

En el presente supuesto, a diferencia de otros supuestos de los que ha conocido la Sala en los que se recurrían ceses de interinos docentes, además de las concretas circunstancias, especialmente su duración, se aporta un dato relevante que es, como hemos indicado, la falta de convocatorias de los procesos de acceso a la función pública para la especialidad impartida por el Sr. Santiago.

Por otro lado, aunque en las convocatorias de procedimientos de adjudicación de destinos provisionales no solamente participan funcionarios interinos incluidos en los correspondientes listados, pues también está prevista la participación de funcionarios de carrera (no necesarios, suprimidos, reingresados, en prácticas, etc.), ello no es un dato suficiente para concluir que en los nombramientos de interinos no exista fraude, pues no excluye que a través de estas convocatorias se esté dando solución, por parte de la Administración educativa, a necesidades estructurales y permanentes.

En el presente supuesto, la Administración educativa no ha identificado ninguna convocatoria de procedimiento para acceder a la condición de funcionario de carrera en las especialidades impartidas por el apelado, sin que se haya indicado si existe alguna previsión de convocatoria.

Ante esta situación, se considera de interés la cita de la STJUE de 25 de octubre de 2018 (C-331/2017), que dice: '49. Por el contrario, no puede admitirse la renovación de contratos de trabajo de duración determinada para cumplir, de modo permanente y duradero, tareas en los establecimientos culturales en cuestión que estén comprendidas en la actividad normal del sector de actividad de las fundaciones líricas y sinfónicas. 50. A este respecto, la observancia de la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo Marco exige que se compruebe en concreto que la renovación de sucesivos contratos o relaciones de trabajo de duración determinada pretenda cubrir necesidades provisionales.'

En el presente supuesto, a partir de los documentos obrantes en el expediente administrativo y en las actuaciones, no puede comprobarse si los procedimientos para la adjudicación de destinos provisionales, en lo que respecta a la especialidad de Construcciones Civiles y Edificación, pretenden cubrir necesidades temporales, pues se desconoce el número de funcionarios de carrera de la especialidad incorporados a la Administración de La Rioja, las plazas de la especialidad a proveer y las razones de la provisionalidad de los destinos a proveer en la convocatoria (incapacidad temporal, aumento de matriculaciones, insuficiencia de funcionarios de carrera de la especialidad, ...). En este sentido, no podemos olvidar que desde el nombramiento efectuado en el año 2007, don Santiago ha ocupado puestos vacantes, esto es, dotados presupuestariamente y existentes. No ha sido llamado para cubrir licencias, permisos u otras circunstancias coyunturales sino para cubrir una necesidad constante, en una plaza vacante.

Las convocatorias de procedimientos para la adjudicación de destinos provisionales para cada curso escolar en base a las que son efectuados los nombramientos de interinidad, como son los llamamientos previstos en el artículo 5.1 de la Orden 3/2006, son procedimientos válidos para dar solución a necesidades ocasionales incluso de duración anual, pero no para solucionar necesidades estructurales como puede ser la insuficiencia de funcionarios de carrera docentes de una concreta especialidad, situación que parece concurrir en este supuesto, ya que la falta de convocatorias en nuestro ámbito educativo para el acceso a la condición de funcionario de carrera, la sucesión de nombramientos de interinidad y la ausencia de información acerca de las razones de la provisionalidad de los destinos ofrecidos en la especialidad no conducen a otra conclusión.

La misma STJUE de 25 de octubre de 2018, antes citada, dice: '53. Si bien la programación anual de distintos espectáculos puede requerir la contratación de trabajadores particulares o adicionales, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia no se desprende la razón por la cual las representaciones artísticas para las que se celebraron los contratos de la demandante en el litigio principal eran específicas ni por qué dieron lugar a una necesidad únicamente provisional en términos de personal.'

Finalmente, cabe recordar que la STJUE de 26 de noviembre de 2014 (C-22/2013) ha señalado: 'La cláusula 5, punto 1, del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en los litigios principales, que autoriza, a la espera de que concluyan los procesos selectivos para la contratación de personal titular de las escuelas de titularidad estatal, la renovación de contratos de trabajo de duración determinada para cubrir plazas vacantes de docentes y de personal administrativo y de servicios, sin indicar plazos concretos para la conclusión de estos procesos selectivos y excluyendo toda posibilidad para estos docentes y para dicho personal de obtener la indemnización del perjuicio sufrido, en su caso, como consecuencia de tal renovación. En efecto, sin perjuicio de las comprobaciones que deberán efectuar los órganos jurisdiccionales remitentes, parece que, por una parte, no permite deducir criterios objetivos y transparentes para verificar si la renovación de dichos contratos responde efectivamente a una necesidad auténtica, si permite alcanzar el objetivo perseguido y si resulta indispensable al efecto y, por otra parte, no prevé ninguna otra medida dirigida a prevenir y sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada.'

SEXTO. La Sala, por los motivos expuestos hasta ahora, comparte íntegramente la conclusión alcanzada por la juzgadora de instancia, en cuanto a la existencia de abuso de derecho en la concatenación de nombramientos.

Esta primera conclusión obliga a la Sala a examinar si existe una medida equivalente para evitar o paliar el abuso apreciado.

El Letrado de la Administración, en el recurso de alegación, considera que sí existe esta medida, señalando que es la valoración de la experiencia docente tanto para el mantenimiento del empleo temporal, como para el acceso al empleo fijo.

Si no se convocan pruebas selectivas, y no se han convocado en La Rioja, la experiencia docente, de cara a su valoración en un concurso-oposición (como forma habitual de acceso a la función pública docente), no encuentra, de hecho, ninguna relevancia práctica.

En la Consideración general 6 del Preámbulo del Acuerdo marco se considera que 'los contratos de trabajo de duración indefinida son la forma más común de relación laboral, y que contribuyen a la calidad de vida de los trabajadores afectados y a mejorar su rendimiento'.

La STJUE de 8 de mayo de 2019 (C-494/2017) ha señalado: '39. Por otra parte conviene señalar que, con arreglo a la cláusula 5, apartado 2, del Acuerdo Marco, entre las medidas que permiten prevenir la utilización abusiva de contratos de trabajo de duración determinada se halla la facultad de los Estados miembros de transformar las relaciones laborales de duración determinada en relaciones laborales por tiempo indefinido, al ser la estabilidad laboral que ofrecen estas últimas el principal factor de protección de los trabajadores.'

La valoración de la experiencia docente para la ordenación de los aspirantes dentro de las listas de interinidad, prevista en el artículo 4 de la Orden 3/2016, si no está prevista la convocatoria de procedimientos de acceso a la función pública docente en la especialidad, no puede considerarse una medida que sancione efectivamente la utilización abusiva de contratos de trabajo de duración determinada, pues no impide que los nombramientos de interinidad finalicen al hacerlo el curso escolar y vuelvan a realizarse el curso siguiente sin adoptar medida alguna para dar solución a la necesidad estructural.

Por otra parte, la medida adoptada por la sentencia apelada presenta un mayor grado de efectividad y de disuasoriedad que la valoración de la experiencia docente para la ordenación de los aspirantes dentro de las listas de interinidad, pues supone que la relación funcionarial del actor se mantendrá y subsistirá, con todos los derechos profesionales y económicos inherentes a ella, aunque finalice el curso escolar, hasta que la plaza se provea por los cauces legales o se amortice.

Tanto de la Sentencia del Tribunal Supremo nº 1425/2018, de 26 de septiembre (rec. 785/2017) como de la Sentencia nº 1426/2018, de 26 de septiembre (rec. 1305/2017), una medida como la adoptada por el juez a quo debe considerarse 'de aplicación preferente e igualmente eficaces para sancionar los abusos cometidos respecto de dicho personal'.

Por todo lo expuesto, debe desestimarse el recurso de apelación interpuesto por la Administración apelante y confirmarse la sentencia apelada, debiendo estarse a lo resuelto en cuanto a la estimación del recurso contencioso-administrativo.

OCTAVO.De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la L.J.C.A., tratándose, la examinada, de una cuestión controvertida, no procede hacer una condena en costas.

VISTOS los preceptos legales citados y demás generales de pertinente aplicación

Fallo

Que desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja en la representación que de ésta ostenta, contra la sentencia nº 113/2019 de fecha 2 de abril de 2019, dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 2 de Logroño, que confirmamos íntegramente, debiendo estarse a lo resuelto por la misma en cuanto a la estimación del recurso contencioso-administrativo.

Todo ello, sin que proceda hacer una condena en costas.

Así por esta nuestra Sentencia - de la que se llevará literal testimonio a los autos- y que es susceptible de recurso de casación en los términos previstos en los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.