Conclusiones Nº C-598/22, Tribunal de Justicia de la Unión Europea,

Fundamentos

Edición provisional

CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL

SRA. TAMARA ?APETA

presentadas el 8 de febrero de 2024 (1)

Asunto C?598/22

Società Italiana Imprese Balneari Srl

contra

Comune di Rosignano Marittimo,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Agenzia del demanio — Direzione regionale Toscana e Umbria,

Regione Toscana

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia)]

«Procedimiento prejudicial — Artículo 49 TFUE — Contratos públicos y libertad de establecimiento — Concesiones para la ocupación de zonas de dominio público marítimo — Extinción y renovación — Normativa nacional que establece que, al término del plazo de la concesión, las obras fijas construidas en una zona de dominio público revertirán, a título gratuito, en el Estado — Otras características de dicha normativa — Concepto de “restricción”»

I.      Introducción

1.        La costa de Italia, incluidas sus playas, constituye un bien de dominio público. Por tanto, para explotar un negocio en la playa italiana es preciso obtener una concesión.

2.        La normativa nacional que regula tales concesiones establece que las obras fijas construidas en una playa pública revertirán automáticamente en el Estado en la fecha de extinción de concesión, sin que se origine compensación alguna en favor del concesionario que las hubiera llevado a cabo.

3.        ¿Constituye esta normativa una restricción de la libertad de establecimiento garantizada en el artículo 49 TFUE?

II.    Antecedentes del litigio principal, cuestión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

4.        Società Italiana Imprese Balneari Srl (en lo sucesivo, «SIIB») explota el complejo «Bagni Ausonia», situado en la Comune di Rosignano Marittimo (Municipio de Rosignano Marittimo, Italia; en lo sucesivo, «Municipio») desde 1928. Este complejo se erige en su mayor parte sobre una zona de dominio público marítimo, por lo que SIIB obtuvo varias concesiones consecutivas.

5.        A lo largo de los años, dicha sociedad realizó una serie de obras en esa zona de dominio público.

6.        El Municipio formó el último inventario de los bienes que conforman tal propiedad de dominio público en 1958.

7.        El 20 de noviembre de 2007, durante el período de validez de la concesión a SIIB n.º 27/2003, comprendido entre 2003 y finales de 2008, el Municipio adoptó una decisión en la que volvió a fijar las tasas adeudadas por dicha concesión. El aumento de las tasas resultaba de la recalificación de algunas de las obras realizadas en la playa objeto de la concesión como construcciones de difícil demolición, lo que, por consiguiente, los clasificaba desde entonces como bienes de dicho dominio público. Tales obras fijas ya existían en esa zona de dominio público en la fecha de expiración de la anterior concesión n.º 36/2002, que abarcó el período comprendido entre el 1 de enero de 1999 y el 31 de diciembre de 2002 y había sido adjudicada al mismo concesionario, a saber, SIIB.

8.        La decisión n.º 31787, de 20 de noviembre de 2007, se basa en el artículo 49 del Codice della Navigazione (Código de Navegación). Este último dispone:

«A menos que el acto de concesión establezca otra cosa, en el momento de la extinción de la concesión, las obras fijas construidas en la zona de dominio público revertirán en el Estado, a título gratuito y sin mediar indemnización, sin perjuicio de la facultad de la autoridad concedente de ordenar su demolición y la consiguiente devolución del bien demanial a su estado original.»

9.        En 2008, el Municipio inició el procedimiento administrativo de reversión de los bienes que habían pasado a formar parte del dominio público marítimo tras 1958. En respuesta a las preguntas escritas formuladas por el Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente señaló que dicho procedimiento nunca llegó a concluir. No obstante, el citado órgano jurisdiccional precisó en su respuesta que una declaración administrativa sobre la transmisión de los bienes al Estado solo tendría, en cualquier caso, carácter declarativo, puesto que la adquisición de la propiedad por el Estado se produce por imperativo legal al expirar el período de concesión, en virtud del artículo 49 del Código de Navegación.

10.      En mayo de 2009, el Municipio concedió a SIIB una nueva concesión (n.º 181/2009) (2) sobre la misma zona. En el procedimiento de adjudicación de dicha concesión, SIIB declaró que todas las construcciones de dicha zona eran de fácil demolición. (3) Tras inspeccionar la zona, el Municipio rechazó finalmente esta calificación mediante decisión de 26 de noviembre de 2014. En su opinión, en la zona de dominio público objeto de concesión ya existían bienes fijos cuya titularidad había pasado a pertenecer al Estado previamente, con arreglo al artículo 49 del Código de Navegación.

11.      El Municipio reiteró esta calificación mediante decisión de 16 de abril de 2015. (4) Por los mismos motivos, también aumentó las tasas adeudadas por el SIIB a partir de 2009.

12.      SIIB impugnó las decisiones de 26 de noviembre de 2014 y de 16 de abril de 2015 ante el Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Toscana, Italia). Alegó que, puesto que se había renovado la concesión, la reversión de la propiedad en beneficio del Estado era imposible. Dicho órgano jurisdiccional acumuló estos asuntos y desestimó todas las pretensiones en su totalidad mediante sentencia de 10 de marzo de 2021.

13.      Por lo que respecta a la calificación de las construcciones como bienes demaniales en el sentido del artículo 49 del Código de Navegación, el Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Toscana) declaró que dicha transmisión fue fruto de un acuerdo pactado y plasmado en el contrato de concesión firmado por ambas partes y no de una decisión unilateral del Municipio. Según dicho órgano jurisdiccional, la transmisión de la propiedad a título gratuito resulta, de conformidad con el artículo 49 del Código de Navegación, de que las partes no hubieran incluido en dicho contrato una estipulación en sentido contrario. Dado que las partes no habían pactado expresamente en el contrato de concesión un régimen jurídico diferente para los bienes de dominio público marítimo, dieron su consentimiento al régimen jurídico previsto en el artículo 49 del Código de Navegación.

14.      SIIB interpuso recurso contra dicha sentencia ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), órgano jurisdiccional remitente en el presente asunto.

15.      En el escrito de recurso, SIIB aduce, en particular, que el efecto de la reversión gratuita de las obras de difícil demolición es contrario al Derecho de la Unión y, en particular, al principio de proporcionalidad aplicable a las restricciones de las libertades del mercado garantizadas por los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, desarrollado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Laezza. (5)

16.      Al albergar dudas sobre la compatibilidad del artículo 49 del Código de Navegación con el Derecho de la Unión, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Se oponen los artículos 49 TFUE y 56 TFUE y, de considerarse aplicables, los principios que se derivan de la sentencia Laezza (C?375/14), a que una disposición nacional como el artículo 49 [del Código de Navegación] se interprete en el sentido de que obliga al concesionario a transmitir, a título gratuito y sin mediar indemnización, las obras realizadas en un área de dominio público que forman parte de un complejo de bienes destinado al ejercicio de la actividad de explotación de playas, en el momento de la extinción de la concesión, incluso cuando esta es renovada sin solución de continuidad o al término de un nuevo procedimiento, de tal manera que ese efecto de reversión inmediata puede dar lugar a una restricción que excede de lo necesario para lograr el objetivo efectivamente perseguido por el legislador nacional y que, por consiguiente, es desproporcionada?»

17.      Han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia SIIB, el Municipio, el Gobierno italiano y la Comisión Europea.

18.      El Tribunal de Justicia solicitó ciertas aclaraciones adicionales al órgano jurisdiccional remitente, a las que este dio respuesta el 8 de septiembre de 2023.

III. Análisis

A.      Admisibilidad

19.      En sus observaciones escritas, la Comisión y el Gobierno italiano debaten sobre la admisibilidad de la presente petición de decisión prejudicial.

20.      La Comisión señala que la situación que es objeto del presente asunto es puramente interna: un concesionario italiano impugna la normativa italiana sobre concesiones que tienen por objeto zonas de dominio público marítimo del Estado italiano. No obstante, la Comisión considera admisible la cuestión prejudicial y cita a tal efecto la sentencia Ullens de Schooten, según la cual el Tribunal de Justicia puede ser competente en asuntos puramente internos si la normativa nacional cuya validez se cuestiona puede afectar a ciudadanos o sociedades de otros Estados miembros. (6)

21.      Estoy de acuerdo con este punto de vista. En primer lugar, la normativa italiana en materia de concesiones se aplica del mismo modo a cualquier concesionario, con independencia de que este tenga la nacionalidad italiana o de otro Estado miembro. En segundo lugar, el atractivo económico de establecer un negocio en las zonas marítimas (o lacustres) italianas confirma la existencia de un interés transfronterizo cierto, como ya confirmó el Tribunal de Justicia en la sentencia Promoimpresa. (7) Además, ese posible efecto transfronterizo fue confirmado por el órgano jurisdiccional remitente en su respuesta a la solicitud de aclaraciones del Tribunal de Justicia.

22.      Por consiguiente, aun a falta de una indicación clara en este sentido en la resolución de remisión, (8) el Tribunal de Justicia puede concluir, en el presente asunto, que la disposición nacional controvertida presenta un interés transfronterizo. (9)

23.      La alegación formulada por el Gobierno italiano a propósito de la admisibilidad es de otra naturaleza. Dicho Gobierno considera que la respuesta a la cuestión prejudicial planteada no es útil para resolver el litigio del que conoce el órgano jurisdiccional remitente. A su parecer, aun cuando de la respuesta del Tribunal de Justicia resultase que el artículo 49 del Código de Navegación no es aplicable, ello carecería de toda incidencia en el asunto principal.

24.      Sin embargo, en su respuesta a la solicitud de aclaraciones, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) explicó que SIIB tiene un interés jurídico personal, específico y actual en impugnar la validez de la transmisión al Estado de las obras fijas que construyó. Que dichas obras reviertan válidamente en el Estado incide en el importe de las tasas adeudadas por ocupar la zona de dominio público en cuestión.

25.      En un procedimiento prejudicial corresponde, en principio, al órgano jurisdiccional remitente determinar si la respuesta a la cuestión de interpretación o de validez del Derecho de la Unión es necesaria para la resolución efectiva de un litigio. (10) Habida cuenta de las aclaraciones del órgano jurisdiccional remitente, no hay razón alguna para que el Tribunal de Justicia dude de su competencia en el presente asunto.

26.      En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que declare la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial.

B.      Derecho de la Unión aplicable

27.      La normativa nacional sobre concesiones de recursos naturales escasos está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva de servicios. (11) Ahora bien, el plazo de transposición de dicha Directiva expiró el 28 de diciembre de 2009, (12) mientras que los hechos pertinentes del presente asunto tuvieron lugar en una fecha anterior. (13)

28.      Dado que la Directiva de servicios no es aplicable al litigio principal ratione temporis, la cuestión prejudicial requiere una interpretación del Derecho primario. (14)

29.      El órgano jurisdiccional remitente menciona tanto el artículo 49 TFUE, relativo a la libertad de establecimiento, como el artículo 56 TFUE, que consagra la libre prestación de servicios.

30.      El Tribunal de Justicia ya ha precisado que las concesiones que, como la que es objeto del presente asunto, permiten la explotación económica de actividades turístico-recreativas, están comprendidas en el ámbito de aplicación de la libertad de establecimiento en zonas de dominio público. (15)

31.      De lo anterior se deduce que la cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente debe responderse a la luz del artículo 49 TFUE.

C.      Sobre el fondo

32.      En el presente asunto, se solicita al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión de si el artículo 49 TFUE se opone a una disposición nacional según la cual las obras fijas construidas por el concesionario en una zona de dominio público revierten en el Estado al expirar la concesión, a título gratuito y sin mediar indemnización, incluso en caso de renovación de la concesión.

33.      SIIB considera que esta transmisión automática y gratuita es contraria al Derecho de la Unión y, en particular, al principio de proporcionalidad de la restricción de las libertades del mercado garantizadas por los artículos 49 TFUE y 56 TFUE. Invoca, a este respecto, la sentencia Laezza.

34.      El análisis de las restricciones alegadas de las libertades del mercado consagradas por los Tratados se lleva a cabo en dos etapas. En la primera, el órgano jurisdiccional nacional debe determinar si la disposición nacional controvertida está comprendida en la prohibición pertinente del Tratado, en el presente asunto, la prohibición de una restricción de la libertad de establecimiento. Si la disposición nacional está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 49 TFUE, la segunda etapa consiste en comprobar si puede estar justificada. Para llegar a esta última conclusión, el órgano jurisdiccional nacional debe examinar el interés general que puede justificar legítimamente dicha disposición y si es adecuada y necesaria para la consecución de dicho interés general.

35.      Por tanto, comenzaré examinando si una disposición nacional como el artículo 49 del Código de Navegación constituye una restricción de la libertad de establecimiento contemplada en el artículo 49 TFUE. Concluiré que dicha disposición nacional podría quedar excluida de la prohibición establecida en el artículo 49 TFUE (sección 1). Con carácter subsidiario, apreciaré si esa disposición nacional puede estar justificada (sección 2).

1.      ¿Constituye la medida nacional controvertida una restricción de la libertad de establecimiento?

36.      El artículo 49 TFUE prohíbe las restricciones de la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro.

37.      Según reiterada jurisprudencia, cualquier medida nacional que, aun cuando sea aplicable sin distinción por razón de la nacionalidad, obstaculice o haga menos atractivo el ejercicio, por parte de los ciudadanos de la Unión, de la libertad de establecimiento garantizada por el Tratado, constituye una restricción de la libertad de establecimiento en el sentido del artículo 49 TFUE. (16)

38.      Existen dos posibles enfoques para determinar el tipo de medidas que hacen que la libertad de establecimiento resulte menos atractiva para nacionales de otros Estados miembros: o bien la normativa estatal constituye, cuando menos, un obstáculo a la creación de una empresa, o determinadas categorías de normativa del mercado de que se trate quedan excluidas del ámbito de aplicación del artículo 49 TFUE. En mi opinión, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no se decanta de forma clara por una de estas dos interpretaciones posibles.

39.      Por un lado, de algunas sentencias se desprende que cualquier restricción, incluso las de menor relevancia, da lugar a la aplicación de las normas del Tratado que establecen prohibiciones en relación con las libertades del mercado, incluida la libertad de establecimiento. (17)

40.      Si el Tribunal de Justicia adoptara tal enfoque en el presente asunto, una disposición como la controvertida quedaría automáticamente clasificada como una restricción. Ahora bien, ello no significaría que estuviera prohibida. Podría estar justificada.

41.      Por otro lado, otras sentencias han excluido de la aplicación del Tratado las medidas nacionales que no constituyan un obstáculo real para acceder al mercado. (18)

42.      Si el Tribunal de Justicia adoptara este criterio en el presente asunto, debería apreciar si una medida nacional como la controvertida realmente disuade a un empresario de establecer un negocio en una playa italiana. Si considerase que no, no cabría entender que la disposición nacional constituye una restricción de la libertad de establecimiento y, por consiguiente, no sería preciso que estuviera justificada.

43.      Uno de los criterios aplicados por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia es el del «efecto demasiado aleatorio e indirecto». Si se considera que el efecto de una disposición nacional sobre el ejercicio de una de las libertades de mercado es «demasiado aleatorio e indirecto», queda excluida del ámbito de la disposición pertinente del Tratado.

44.      Este criterio ha sido aplicado en la jurisprudencia en relación con todas las libertades del mercado, (19) incluida la libertad de establecimiento. (20)

a)      Transmisión a título gratuito al expirar el período de concesión

45.      ¿Se disuadiría a un empresario de crear un negocio en una playa italiana si supiera que, al término del período de concesión, no recibirá una compensación por las obras fijas que hubiera construido, que revertirán automáticamente en el Estado?

46.      El Gobierno italiano y la Comisión señalan que el artículo 49 del Código de Navegación no constituye necesariamente una restricción de la libertad de establecimiento. En opinión de la Comisión, la transmisión de las obras fijas construidas en una zona de dominio público es inherente al concepto de dominio público. La disponibilidad de uso de esa zona por el público se vería considerablemente reducida si los concesionarios siguieran siendo propietarios de las obras fijas construidas en ella.

47.      Comparto esta opinión. Esta es la esencia de la inalienabilidad del dominio público. (21)

48.      Como expuso el Gobierno italiano, en Derecho italiano los derechos que adquiere un concesionario sobre la zona de dominio público objeto de una concesión son comparables a los derechos de servidumbre. (22) El concesionario solo es titular de tales derechos durante el período de validez de la concesión.(23)

49.      Si se permitiera al concesionario conservar derechos sobre las obras fijas construidas en una zona de dominio público, el carácter público y la posibilidad de que el Estado disponga en la práctica de esa zona se reducirían considerablemente.

50.      El presente asunto no plantea ninguna cuestión concerniente a la posibilidad de que Italia siga considerando sus playas bienes de dominio público. En efecto, tal decisión compete a los Estados miembros. Una política de estas características tiene como consecuencia que todo operador económico que desee explotar un complejo en las en playas italianas debe obtener una concesión, lo que supone, por la naturaleza de la concesión, que, en el momento de su extinción, el terreno y todas las obras fijas construidas en él revierten en el Estado.

51.      La única posibilidad de explotar un complejo en una playa italiana es celebrar un contrato de concesión con el Estado. La disposición italiana controvertida se aplica del mismo modo a todos los potenciales concesionarios. (24) Por consiguiente, todos los operadores económicos se enfrentan a la misma preocupación, esto es, saber si es económicamente viable competir por una concesión sabiendo que, al término de esta, las obras fijas pasarán a ser propiedad del Estado. Por tanto, la disposición controvertida es simplemente uno de los elementos que deben tomarse en consideración al efectuar los cálculos económicos y decidir si llevar a cabo, o no, la actividad de explotación de un complejo en una playa italiana.

52.      Por supuesto, si el Estado estuviera obligado a compensar al concesionario por las obras fijas que permanezcan en la zona de dominio público una vez extinguida la concesión, ello podría hacer que la inversión resultase aún más atractiva. Sin embargo, aunque el inversor sepa de antemano que no habrá tal compensación, esta circunstancia por sí sola no le disuadirá de licitar para que se le adjudique la concesión.

53.      Por consiguiente, estoy de acuerdo con la Comisión en que, si la duración de la concesión es lo suficientemente larga como para permitir la amortización de la inversión, y si el concesionario sabe de antemano que las obras fijas que construya en la zona de dominio público objeto de la concesión revertirán en el Estado al término de esta, la citada disposición no disuadirá a un inversor de establecer su negocio en una playa italiana.

54.      Deben mencionarse dos aspectos adicionales del artículo 49 del Código de Navegación. En primer lugar, contempla la posibilidad de estipular una compensación económica en el contrato de concesión. En consecuencia, si el plazo de validez de la concesión resulta insuficiente para rentabilizar la inversión, cabe pactar con el Estado una compensación.

55.      En segundo lugar, la falta de compensación económica por las obras fijas transmitidas debe apreciarse a la luz de la posibilidad de que el Municipio obligue al concesionario a restituir, a su costa, el dominio público en su estado inicial.

56.      Así pues, cabe considerar que una disposición como la del artículo 49 del Código de Navegación tiene efectos demasiado indirectos y aleatorios para disuadir a un operador de establecer un negocio en una playa italiana. En consecuencia, dicha disposición no da lugar a la aplicación de la prohibición del artículo 49 TFUE.

57.      Con todo, el artículo 49 del Código de Navegación debe ser lo suficientemente transparente para que los operadores económicos puedan decidir si invierten o no con el objetivo de establecer un negocio en una playa italiana. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional apreciar si el artículo 49 del Código de Navegación es suficientemente transparente.

b)      ¿Es relevante el hecho de que se renueve la concesión?

58.      SIIB considera que el hecho de que su concesión haya sido renovada significa que la transmisión de los bienes demaniales no puede llevarse a cabo.

59.      A mi juicio, esta circunstancia no afecta a la conclusión anterior, según la cual la disposición controvertida no constituye una restricción de la libertad de establecimiento.

60.      Por el contrario, una disposición que concediese un trato diferente a los operadores económicos que obtienen una concesión por primera vez y a aquellos que siguen explotando sus negocios sobre la base de una concesión renovada sería contraria al Derecho de la Unión.

61.      Tal disposición situaría a los concesionarios existentes en una posición más favorable que a los nuevos concesionarios. Si las obras fijas no pudieran pasar a ser propiedad del Estado cuando el mismo operador económico obtiene una renovación de su concesión para la misma zona, ello no incidiría en el valor de la concesión y, por tanto, en las tasas adeudadas. Sin embargo, un nuevo operador económico que resultase adjudicatario de esa concesión debería pagar unas tasas más elevadas, puesto que en tal caso la propiedad sí se transmitiría, lo que aumentaría el valor de la concesión.

62.      Dado que es más probable que los concesionarios existentes sean de nacionalidad italiana, esa disposición constituiría una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad, prohibida por el artículo 49 TFUE. (25)

63.      Por consiguiente, una disposición según la cual las obras fijas construidas en una zona de dominio público revierten en el Estado al extinguirse un período de concesión, aun cuando el mismo operador económico resulte adjudicatario de una nueva concesión para la misma zona, no constituye una restricción de la libertad de establecimiento en virtud del artículo 49 TFUE.

c)      Protección de la confianza legítima

64.      SIIB invocó asimismo el principio de protección de la confianza legítima. Aunque el órgano jurisdiccional remitente no lo haya mencionado en la cuestión prejudicial, examinaré brevemente esta alegación.

65.      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de protección de la confianza legítima presupone que la Administración competente ha proporcionado a la persona interesada garantías precisas, incondicionadas y coherentes emanadas de fuentes autorizadas y fiables. Este derecho asiste a todo particular que se encuentre en una situación de la que se deduzca que la Administración, al proporcionarle garantías concretas, le hizo concebir expectativas fundadas. (26)

66.      No obstante, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente, que puede ser modificada por las autoridades nacionales en el ejercicio de su facultad discrecional. (27)

67.      Como expuso el Gobierno italiano, parece que la normativa italiana vigente en el momento de los hechos daba preferencia a los concesionarios existentes cuando se adjudicaban nuevas concesiones. Dicha normativa se modificó en 2011, a raíz de un procedimiento de infracción que la Comisión inició contra Italia por no haber transpuesto la Directiva de servicios. (28)

68.      Tal normativa, que sería en sí misma contraria al Derecho de la Unión, (29) quizá hubiera podido crear una presunción de que el anterior concesionario tendría éxito al competir por la nueva concesión. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar este extremo al resolver el asunto del que conoce.

69.      Sin embargo, este tipo de presunción no se plantea en el presente asunto. En otras palabras, es irrelevante que SIIB pueda afirmar que tenía confianza legítima en que su concesión iba a renovarse, pues lo que importa es que no puede afirmar que albergaba confianza legítima en que, tras tal renovación, las obras fijas no revertirían en el Estado, influyendo así en el valor de la concesión.

70.      Cuando se produjeron los hechos del litigio principal, el artículo 49 del Código de Navegación ya estaba siendo interpretado y aplicado en la práctica en el sentido de que, al extinguirse el período de concesión, se hacía efectiva la transmisión de las obras fijas al Estado, sin compensación alguna.

71.      Por consiguiente, el principio de protección de la confianza legítima no puede desvirtuar la conclusión de que, en el presente asunto, la disposición nacional que establece que las obras fijas se transmitirán a título gratuito al Estado aun cuando se adjudique al mismo concesionario una nueva concesión, no constituye una restricción de la libertad de establecimiento.

d)      Pertinencia de la sentencia Laezza

72.      En su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta sobre la pertinencia de la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Laezza.

73.      Dicho asunto versaba sobre una disposición italiana que regulaba las concesiones para la gestión y la recogida de apuestas. Dicha disposición obligaba al concesionario a ceder a título gratuito, en el momento de la expiración del plazo de la concesión, el uso de los bienes materiales e inmateriales de su propiedad que constituyeran la red de gestión y de recogida de apuestas.

74.      El Tribunal de Justicia concluyó, para empezar, que la disposición controvertida en ese asunto estaba comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 49 TFUE (30) y, a continuación, la consideró desproporcionada respecto del objetivo legítimo que perseguía. (31)

75.      La situación examinada en dicho asunto es muy distinta de la que se plantea actualmente al Tribunal de Justicia, aun cuando, a primera vista, la disposición controvertida en la sentencia Laezza pueda parecer similar a la que es objeto del litigio principal. Al igual que el artículo 49 del Código de Navegación, la disposición controvertida en la sentencia Laezza exigía que, al término del período de validez de la concesión, los bienes creados durante dicho período se transfirieran a título gratuito a las autoridades públicas. No obstante, es evidente a primera vista que existe una diferencia importante entre ambas disposiciones. Mientras que la disposición que constituye el objeto del presente asunto únicamente se refiere a las obras fijas, la norma controvertida en la sentencia Laezza comprendía todos los bienes, materiales e inmateriales, creados durante el período de validez de la concesión. En efecto, ello podría bastar para distinguir los dos asuntos.

76.      Sin embargo, en mi opinión, la diferencia más significativa entre ambos es el contexto en el que se enmarca la normativa controvertida.

77.      Por un lado, la sentencia Laezza versaba sobre un asunto en el que se exigía obtener una concesión a fin de controlar una actividad económica en un mercado que se consideraba problemática desde un punto de vista social, razón misma de la imposición del régimen de concesión. En principio, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia reconoce que exigir la obtención de una concesión para ejercer una actividad constituye una restricción de las libertades del mercado. En efecto, en la sentencia Laezza, el Tribunal de Justicia se limitó a remitirse a la jurisprudencia anterior en materia de concesiones, sin precisar las razones por las que el requisito de obtención de una concesión del que trataba dicho asunto constituía una restricción. (32)

78.      Por otro lado, la decisión de un Estado de considerar ciertas zonas como de dominio público, de modo que resulte necesario obtener una concesión para ejercitar en ellas cualquier actividad económica privada, se enmarca en un contexto distinto del de la sentencia Laezza. La decisión política en la que se basa la citada disposición es la idea de que determinadas zonas deben conservarse para el disfrute público y, por tanto, permanecer propiedad del Estado.

79.      Existen diversos tipos de concesiones, que, en consecuencia, pueden ser objeto de distintas calificaciones en virtud del Derecho de la Unión. Por ejemplo, la concesión que es objeto del presente asunto difiere de las concesiones relativas a una prestación de servicios adjudicadas a inversores privados, que permiten a los Estados cubrir ciertas necesidades públicas mediante concesiones (como la construcción de una carretera o de un aeropuerto). (33) La naturaleza y el objeto de una concesión deben determinar su tratamiento jurídico.

80.      Las concesiones relativas a la decisión de mantener ciertas zonas en el dominio público presentan algunas características que les son inherentes. Una de ellas se refiere a que la actividad económica objeto de la concesión es indisociable de la naturaleza de dominio público del lugar en el que se lleva a cabo. Si bien las apuestas pueden organizarse en instalaciones privadas, o incluso virtualmente, la concesión de que se trata en el presente asunto está directamente vinculada al uso de un terreno concreto situado en una zona de dominio público.

81.      Por ello, el hecho de que el Tribunal de Justicia haya considerado que una disposición por la que se exige que se transmitan a las autoridades públicas los bienes adquiridos en la recogida de apuestas constituye una restricción de la libertad de establecimiento no puede extrapolarse, en sí mismo, a una situación en la que la transmisión de las obras fijas construidas en una zona de dominio público se produce automáticamente al extinguirse la concesión.

82.      Tal disposición no supone una restricción de la libertad de establecimiento por razones que le son propias, distintas de las que llevan a que la concesión de servicios de apuestas sí sea considerada una restricción. En los puntos 45 a 63 de las presentes conclusiones se desarrollan los argumentos por los que considero que la disposición controvertida en el presente asunto no constituye una restricción.

83.      Por todo lo anterior, opino que las circunstancias de la sentencia Laezza difieren demasiado de las del litigio principal para que puedan aplicarse al presente asunto mutatis mutandis.

 Conclusión parcial

84.      A la luz de las consideraciones que preceden, considero que una disposición nacional como el artículo 49 del Código de Navegación no constituye una restricción de la libertad de establecimiento, de modo que la prohibición del artículo 49 TFUE no resulta aplicable.

2.      ¿Puede justificarse la medida nacional controvertida?

85.      No obstante, si el Tribunal de Justicia decide considerar que una disposición como el artículo 49 del Código de Navegación constituye una restricción de la libertad de establecimiento, es preciso apreciar si tal restricción puede estar justificada.

86.      Las restricciones de la libertad de establecimiento no discriminatorias no se prohíben si responden a razones imperiosas de interés general y son proporcionadas. Se considera que una restricción es proporcionada si es apropiada para garantizar la realización del objetivo de interés general que se propone de un modo razonable y si no va más allá de lo necesario para su consecución. (34)

87.      El Gobierno italiano ha alegado varias razones de interés general a modo de justificaciones del artículo 49 del Código de Navegación, para el caso de que esta disposición se considere una restricción de la libertad de establecimiento: la protección del dominio público, del erario público, y del turismo, la cultura y el medio ambiente. En efecto, todas ellas pueden constituir objetivos legítimos con arreglo al Derecho de la Unión. (35)

88.      En el reparto de competencias entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales en el contexto del procedimiento prejudicial, corresponde a estos últimos comprobar si una medida nacional que restringe una de las libertades del mercado realmente es adecuada y necesaria para la consecución de los objetivos públicos declarados.

89.      Aunque el Tribunal de Justicia no está facultado para controlar por sí mismo la proporcionalidad de las medidas nacionales, puede proporcionar orientaciones sobre los métodos que deben emplearse para apreciar la proporcionalidad de la disposición. A este respecto, conviene recordar que la apreciación de la adecuación y de la necesidad debe realizarse por separado respecto de cada razón invocada como justificación. El órgano jurisdiccional nacional ha de preguntarse, en primer lugar, si la medida nacional controvertida contribuye realmente al objetivo perseguido y, en segundo lugar, si el mismo objetivo podría alcanzarse con otra medida menos restrictiva de la libertad de establecimiento.

90.      En cuanto a la justificación basada en la protección del dominio público, el Gobierno italiano alega que la disposición controvertida impide que una zona quede indisponible, en beneficio del disfrute público, a resultas de la privatización de parte de dicha zona. Como ya he señalado, este tipo de disposición es inherente al concepto de dominio público (punto 47 de las presentes conclusiones). Es adecuado y necesario que las obras fijas construidas en una zona de dominio público reviertan en el Estado una vez extinguida la concesión. Por consiguiente, en mi opinión, el artículo 49 del Código de Navegación no constituye una restricción. En todo caso, si esta conclusión no se aceptara, los mismos argumentos podrían utilizarse para justificar dicha disposición.

91.      Cabe añadir que la disposición italiana solo se refiere a las obras de difícil demolición. Por tanto, a diferencia de la disposición controvertida en la sentencia Laezza, la disposición objeto del presente asunto no va más allá de lo necesario para proteger el dominio público.

92.      Dicho esto, la protección del dominio público no justifica necesariamente que la transmisión sea a título gratuito. La transmisión de la propiedad al Estado también podría producirse si el Estado compensase al concesionario por las obras que ha construido previamente y que permanecerán en la zona de dominio público. A este respecto, el Gobierno italiano ha invocado como justificación la protección del erario público.

93.      La disposición controvertida es sin duda adecuada para proteger el erario público, pues permite que no se efectúe ningún pago a cargo de fondos públicos. Sin embargo, ¿existe una alternativa menos restrictiva para alcanzar el mismo objetivo?

94.      A mi juicio, las condiciones de una concesión deben posibilitar que un empresario obtenga un beneficio razonable de su inversión durante el período de validez de la concesión. Si ello no fuera posible, una compensación podría estar justificada. Esto podría suceder si las obras fijas (obras de acceso al mar, espacios de almacenamiento o restaurantes) son necesarias para prestar el servicio en la playa, pero su coste de construcción supera los beneficios que reportan durante el período de validez de la concesión.

95.      En su sentencia Laezza, el Tribunal de Justicia dio importancia a este tipo de preocupación económica al declarar que la medida controvertida en dicho asunto constituía una restricción de la libertad de establecimiento. El Tribunal de Justicia señaló que el riesgo de que una empresa deba ceder el uso de bienes en su posesión, sin contraprestación económica, puede impedirle rentabilizar su inversión. (36)

96.      No obstante, el artículo 49 del Código de Navegación dispone que la propiedad se transmitirá a título gratuito a menos que el Estado y el concesionario acuerden otra cosa. Esta disposición tiene en cuenta las preocupaciones económicas que pueden tener los potenciales concesionarios por la posibilidad de que el negocio no genere beneficios, o dé lugar a pérdidas, si no se compensan las obras en las que han invertido en el momento de extinción de la concesión.

97.      Si el concesionario conoce de antemano la normativa aplicable, puede negociar una compensación adecuada en caso de que la inversión necesaria sea demasiado elevada para ser rentabilizada durante el período de validez de la concesión.

98.      Por último, si se abonara una compensación adicional al concesionario existente, ello abocaría a que los nuevos candidatos que compiten por la nueva concesión para la misma zona se hallen en una situación menos favorable. Tal opción sería contraria al Derecho de la Unión, que exige que los Estados miembros permitan una competencia transfronteriza leal si ofrecen zonas de dominio público para el ejercicio de actividades económicas privadas. (37)

99.      Por tanto, pagar al concesionario existente una compensación cuyo importe rebase el de la inversión realizada en el bien transmitido al Estado no es una opción acorde con el Derecho de la Unión.

100. A la luz de lo anterior, no me parece que exista una alternativa para la protección del erario público menos restrictiva que la prevista en el Código de Navegación. Este contempla la posibilidad de pagar una compensación si ello resulta necesario para paliar un desequilibrio económico, si bien, en ausencia de tal desequilibrio, impide, como de hecho exige el Derecho de la Unión, cualquier pago a cargo de fondos públicos que dé lugar a una discriminación en perjuicio de los nuevos candidatos que compitan por obtener una concesión para la misma zona de dominio público.

101. Como es lógico, el órgano jurisdiccional remitente, que dispone de toda la información relativa al efecto y a la interrelación de las disposiciones italianas aplicables, debe apreciar si el análisis propuesto podría aplicarse efectivamente a la situación específica de las concesiones en las playas italianas. En definitiva, corresponde a dicho órgano jurisdiccional decidir si el artículo 49 del Código de Navegación, considerado en su contexto, es adecuado y necesario para la protección del dominio público y del erario público.

102. En lo que atañe al resto de justificaciones, a saber, la protección del medio ambiente, de la cultura y del turismo, el Gobierno italiano no ha explicado la relación entre la disposición particular del artículo 49 del Código de Navegación y la protección de estos elementos. Aunque la decisión de mantener las playas en el dominio público pueda estar justificada por razones medioambientales o culturales, la protección de estos intereses públicos puede lograrse de forma más adecuada mediante medidas que obliguen a los concesionarios a llevar a cabo o a abstenerse de llevar a cabo acciones específicas. Por ejemplo, se les podría exigir cumplir instrucciones para que las obras se ejecuten de conformidad con determinadas normas, así como cuidar del patrimonio histórico o cultural de la zona objeto de la concesión. Dicho esto, el Municipio podría desarrollar estas justificaciones en el procedimiento nacional y establecer una relación más clara sobre por qué tales razones podrían justificar el artículo 49 del Código de Navegación.

103. SIIB alegó asimismo la posible vulneración de la libertad de empresa y del derecho de propiedad. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente no ha solicitado la interpretación de los artículos 16 y 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») relativos a estos derechos. Pues bien, procede recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el examen de la restricción que, con arreglo al artículo 49 TFUE, constituye una normativa nacional también abarca las posibles limitaciones al ejercicio de los derechos y libertades contemplados en los artículos 15 a 17 de la Carta, de modo que no es necesario proceder a un examen por separado del derecho de propiedad consagrado en el artículo 17 de la Carta. (38)

 Conclusión parcial

104. Si se considera que la disposición nacional controvertida en el presente asunto constituye una restricción no discriminatoria de la libertad de establecimiento, resulta, a mi juicio, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional remitente, proporcionada para la consecución del objetivo de protección del dominio público y del erario público.

IV.    Conclusión

105. A la luz de lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia):

«Una disposición nacional como el artículo 49 del Codice della navigazione (Código de Navegación), según la cual las obras fijas construidas en una zona de dominio público objeto de una concesión revertirán en el Estado, sin compensación alguna, al extinguirse el plazo de validez de dicha concesión, no constituye una restricción de la libertad de establecimiento prohibida por el artículo 49 TFUE si el plazo de la concesión es suficiente para que el concesionario amortice la inversión. Ello, aunque el concesionario obtenga una nueva concesión para la misma zona.

Con carácter subsidiario, si se considera que una disposición nacional como el artículo 49 del Código de Navegación constituye una restricción no discriminatoria de la libertad de establecimiento, dicha restricción no está prohibida por el artículo 49 TFUE, en la medida en que sea proporcionada para la consecución de los objetivos legítimos de protección del dominio público y del erario público, extremo este que corresponde comprobar al juez nacional.»

1      Lengua original: inglés.

2      Concessione demaniale marittima n.º 181/2009 (concesión de dominio público marítimo n.º 181/2009).

3      SIIB se basó en el Decreto del Presidente della Giunta Regionale 24 settembre 2013 n.º 52/R (Decreto n.º 52/R del Presidente de la Comisión Regional, de 24 de septiembre de 2013), por el que se modifica el Decreto del Presidente della Giunta Regionale n.º 18/2001/R (Decreto n.º 18/2001/R del Presidente de la Comisión Regional), que introdujo en el Decreto del Presidente de la Comisión Regional n.º 18/2001/R artículo 44 bis. El artículo 1 de dicho Decreto dispone lo siguiente:

      «Se consideran de fácil demolición y desmontaje las construcciones y estructuras utilizadas para el desarrollo de una actividad turístico-recreativa realizadas sobre o bajo la superficie de zonas del dominio público marítimo objeto de concesión que puedan retirarse por completo aplicando los métodos habituales que ofrece la técnica devolviendo así el lugar a su estado original en un plazo máximo de 90 días»

4      Provvedimento n.º 17432 del 16 aprile 2015 (decisión n.º 17432, de 16 de abril de 2015).

5      Sentencia de 28 de enero de 2016, Laezza (C?375/14, en lo sucesivo, «sentencia Laezza», EU:C:2016:60).

6      Sentencia de 15 de noviembre de 2016, Ullens de Schooten (C?268/15, EU:C:2016:874), apartados 50 y 52. Véase asimismo la sentencia de 19 de diciembre de 2019, Comune di Bernareggio (C?465/18, EU:C:2019:1125), apartado 33.

7      Véase, a este respecto, la sentencia de 14 de julio de 2016, Promoimpresa y otros (C?458/14 y C?67/15, en lo sucesivo, «sentencia Promoimpresa», EU:C:2016:558), apartados 66 y 67.

8      Desde la sentencia Ullens de Schooten, el Tribunal de Justicia parece insistir en que el órgano jurisdiccional remitente indique claramente las razones por las que considera que el Tribunal de Justicia debe responder a la cuestión que se plantea en una situación puramente interna (véanse las sentencias Ullens de Schooten, apartado 55, y Promoimpresa, apartado 68). En mi opinión, en una situación en la que, como en el presente asunto, existe un posible efecto transfronterizo manifiesto, el Tribunal de Justicia puede determinar su competencia aun cuando el órgano jurisdiccional remitente no haya explicado por qué podría existir tal interés transfronterizo.

9      Véase, a este respecto, la sentencia de 26 de abril de 2018, ANGED (C?233/16, EU:C:2018:280), apartado 22.

10      Sentencias de 16 de diciembre de 1981, Foglia (244/80, EU:C:1981:302), apartado 29, y de 7 de diciembre de 2023, Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond Zemedelie (Apicultura ecológica) (C?329/22, EU:C:2023:968), apartado 24 y jurisprudencia citada.

11      Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO 2006, L 376, p. 36; en lo sucesivo, «Directiva de servicios»). En la sentencia Promoimpresa, apartado 41, el Tribunal de Justicia precisó que las concesiones pueden considerarse autorizaciones reguladas por el artículo 12 de la Directiva de servicios.

12      Artículo 44, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva de servicios.

13      Como ha expuesto el órgano jurisdiccional remitente, en el litigio principal los bienes fueron transmitidos al Estado a finales de 2008 con arreglo al Código de Navegación, cuya conformidad con el Derecho de la Unión suscita dudas a dicho órgano jurisdiccional.

14      Véase, a este respecto, la sentencia Promoimpresa, apartados 59 y 62. Véase asimismo la sentencia 20 de abril de 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Ayuntamiento de Ginosa) (C?348/22, EU:C:2023:301), apartados 36 a 38 y jurisprudencia citada.

15      Véase, a este respecto, la sentencia Promoimpresa, apartado 63.

16      Véanse, a este respecto, las sentencias de 5 de octubre de 2004, CaixaBank France (C?442/02, EU:C:2004:586), apartado 11; de 21 de abril de 2005, Comisión/Grecia (C?140/03, EU:C:2005:242), apartado 27 y jurisprudencia citada; de 19 de mayo de 2009, Apothekerkammer des Saarlandes y otros (C?171/07 y C?172/07, EU:C:2009:316), apartado 22, y de 6 de octubre de 2022, Contship Italia (C?433/21 y C?434/21, EU:C:2022:760), apartado 41 y jurisprudencia citada.

17      Sentencias de 13 de diciembre de 1989, Corsica Ferries (France) (C?49/89, EU:C:1989:649), apartado 8, y de 2 de marzo de 2023, PrivatBank y otros (C?78/21, EU:C:2023:137), apartado 53 y jurisprudencia citada.

18      Se siguió esta línea jurisprudencial tras la sentencia de referencia de 24 de noviembre de 1993, Keck y Mithouard (C?267/91 y C?268/91, EU:C:1993:905), en particular, apartados 13 y 17.

19      Por lo que respecta a la libre circulación de mercancías, véase, por ejemplo, la sentencia de 7 de marzo de 1990, Krantz (C?69/88, EU:C:1990:97), apartados 11 y 12. En materia de libre prestación de servicios, véanse las sentencias de 27 de abril de 2022, Airbnb Ireland (C?674/20, EU:C:2022:303), apartado 42, y de 27 de octubre de 2022, Instituto do Cinema e do Audiovisual (C?411/21, EU:C:2022:836), apartado 29. En cuanto a la libre circulación de capitales, véase la sentencia de 7 de septiembre de 2023, Finanzamt G (Proyectos de ayuda al desarrollo) (C?15/22, EU:C:2023:636), apartado 50.

20      Véase, a este respecto, la sentencia de 20 de junio de 1996, Semeraro Casa Uno y otros (C?418/93 a C?421/93, C?460/93 a C?462/93, C?464/93, C?9/94 a C?11/94, C?14/94, C?15/94, C?23/94, C?24/94 y C?332/94, EU:C:1996:242), apartado 32.

21      El artículo 823 del Código Civil italiano trata de la inalienabilidad del dominio público y el artículo 822, apartado 1, del mismo Código incluye las playas entre los bienes de dominio público. Para una discusión general sobre los bienes demaniales, véase D’Alberti, M., Caporal, F., De Nitto, S.: «Meeting the Challenge of the Commons in Italy», en Mattei, U., Quarta, A., Valgunera, F., Fisher, R. J., Property Meetings the Challenge of the Commons, Springer, Suiza, 2023, pp. 195 a 221, en particular p. 201.

22      Schmid, C. U., Hertel, C.: Real Property Law and Procedure in the European Union, General Report, European University Institute (EUI) Florence/European Private Law Forum/Deutsches Notarinstitut (DNotI) Würzburg, 2005, p. 16.

23      Cabe observar, con carácter incidental, que, a partir del momento en que se adjudica la concesión, es dudoso que existan derechos adquiridos sobre las obras fijas construidas en una zona de dominio público marítimo. En efecto, esa construcción suele estar sujeta a una autorización adicional de las autoridades locales. Tal autorización puede no ser necesaria en el caso de las obras de fácil demolición.

24      En todos los casos en que ha aplicado el criterio del «efecto demasiado aleatorio e indirecto», el Tribunal de Justicia ha supeditado la posibilidad de excluir las prohibiciones del Tratado a la exigencia de igualdad de trato entre todos los operadores económicos en relación con la disposición correspondiente. Véase la nota 20 de las presentes conclusiones. Véase también la sentencia de 22 de diciembre de 2022, Airbnb Ireland y Airbnb Payments UK (C?83/21, EU:C:2022:1018), apartado 45.

25      Véase, por analogía, la sentencia Promoimpresa, apartado 65.

26      Véanse, a este respecto, las sentencias de 18 de junio de 2013, Schenker and Co. y otros (C?681/11, EU:C:2013:404), apartado 41 y jurisprudencia citada; de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros (C?526/14, EU:C:2016:570), apartado 62 y jurisprudencia citada, y de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C?482/17, EU:C:2019:1035), apartado 153 y jurisprudencia citada.

27      Véase, a este respecto, la sentencia de 22 de septiembre de 2022, Admiral Gaming Network y otros (C?475/20 a C?482/20, EU:C:2022:714), apartado 62 y jurisprudencia citada.

28      Procedimiento de infracción n.º 2008/4908. Este procedimiento se archivó posteriormente. A este respecto, véase la sentencia de 20 de abril de 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Ayuntamiento de Ginosa) (C?348/22, EU:C:2023:301), apartados 23 y 24.

29      Sentencia Promoimpresa, apartado 65, cuyos principios se han reproducido recientemente en la sentencia de 20 de abril de 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Ayuntamiento de Ginosa) (C?348/22, EU:C:2023:301).

30      Sentencia Laezza, apartados 22 a 24.

31      Sentencia Laezza, apartado 44.

32      Sentencia Laezza, apartado 22.

33      Véase, a este respecto, la sentencia Promoimpresa, apartado 47.

34      Véanse las sentencias de 30 de noviembre de 1995, Gebhard (C?55/94, EU:C:1995:411), apartado 37, y de 23 de febrero de 2016, Comisión/Hungría (C?179/14, EU:C:2016:108), apartado 166 y jurisprudencia citada.

35      El Tribunal de Justicia ya ha admitido la protección del medio ambiente o del turismo como razones imperiosas de interés general. A este respecto, véanse, respectivamente, las sentencias de 8 de junio de 2023, Prestige y Limousine (C?50/21, EU:C:2023:448), apartado 69 y jurisprudencia citada, y de 22 de diciembre de 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C?338/09, EU:C:2010:814), apartado 50. En principio, los objetivos de carácter meramente económico no pueden justificar una restricción de las libertades del mercado. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha admitido que la existencia de un riesgo de perjuicio grave para el equilibrio de los recursos públicos puede constituir una razón imperiosa de interés general. Véase, a este respecto, la sentencia de 28 de abril de 1998, Kohll (C?158/96, EU:C:1998:171), apartado 41.

36      Sentencia Laezza, apartado 23. Véanse también las conclusiones del Abogado General Wahl presentadas en el asunto Laezza (C?375/14, EU:C:2015:788), punto 62.

37      Véase, a este respecto, la sentencia Promoimpresa, apartados 64 y 65.

38      Véanse, a este respecto las sentencias de 20 de diciembre de 2017, Global Starnet (C?322/16, EU:C:2017:985), apartado 50 y jurisprudencia citada, y de 7 de septiembre de 2022, Cilevi?s y otros (C?391/20, EU:C:2022:638), apartado 56.

Fallo

105. A la luz de lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia):

«Una disposición nacional como el artículo 49 del Codice della navigazione (Código de Navegación), según la cual las obras fijas construidas en una zona de dominio público objeto de una concesión revertirán en el Estado, sin compensación alguna, al extinguirse el plazo de validez de dicha concesión, no constituye una restricción de la libertad de establecimiento prohibida por el artículo 49 TFUE si el plazo de la concesión es suficiente para que el concesionario amortice la inversión. Ello, aunque el concesionario obtenga una nueva concesión para la misma zona.

Con carácter subsidiario, si se considera que una disposición nacional como el artículo 49 del Código de Navegación constituye una restricción no discriminatoria de la libertad de establecimiento, dicha restricción no está prohibida por el artículo 49 TFUE, en la medida en que sea proporcionada para la consecución de los objetivos legítimos de protección del dominio público y del erario público, extremo este que corresponde comprobar al juez nacional.»