Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN CUARTA
Núm. de Recurso:0000871/2016
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:05005/2016
Demandante:SERVICIO INTEGRAL DE FRACCIONES INDUSTRIALES, S.L.
Demandado:MINISTERIO DE INDUSTRIA Y ENERGÍA
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
S E N T E N C I A Nº:
IIma. Sra. Presidente:
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS
D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Dª. ANA MARTÍN VALERO
Madrid, a trece de febrero de dos mil diecinueve.
La Sala ha visto el recurso contencioso administrativo nº 871/2016 que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la entidad SERVICIO INTEGRAL FRACCIONES INDUSTRIALES, S.L.representada por la Procuradora Doña Lydia Leiva Cavero, contra la resolución dictada el 31 de mayo de 2016 por la Secretaria General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, por delegación del Ministro de Industria, Energía y Turismo, por la que se acuerda el reintegro total de la ayuda con fecha 26 de mayo de 2016 .
Ha sido demandada la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado
Antecedentes
1.Con fecha 23 de septiembre de 2016, la representación procesal de la entidad recurrente expresada, presentó escrito interponiendo el presente recurso contencioso- administrativo, que fue admitido a trámite mediante Decreto de fecha 27 de diciembre de 2016, con reclamación del expediente administrativo.
2.En el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó la demanda mediante escrito presentado en fecha 19 de octubre de 2017, en la que tras exponer los hechos y fundamentos que estimó de aplicación al caso, terminó suplicando:
SUPLICO A LA SALA que, habiendo por presentado este escrito y copia, se sirva admitirlo, tener por formulada la demanda, dar al Procedimiento el trámite legal y, en su día, dictar Sentencia por la que, estimando el presente recurso:
1. - Se anule, por su disconformidad a Derecho, dejándola sin efecto, por falta de motivación, la Resolución recurrida de 31.05.2016 dictada por la Secretaria General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, por delegación del Ministro de Industria, Energía y Turismo, por la que resolvió 'acordar el reintegro total de la ayuda con fecha 26 de mayo de 2016' por importe de 1.400.000,00€ y establecer los consiguientes intereses de demora, en el Expediente REI-140000-2011-55 relativo al 'Centro de valorización de residuos industriales no peligrosos de Abajas'.
Y, en consecuencia, se ordene la consiguiente retroacción de actuaciones hasta el momento de dictarse la Resolución a fin de que la Administración dicte una nueva Resolución motivada, dando respuesta a las alegaciones documentadas de la Empresa, y expresando las razones de su decisión, sea ésta cual fuere.
2. - En su defecto, se anule, por su disconformidad a Derecho, dejándola sin efecto, por falta de motivación, la Resolución recurrida de 31.05.2016 dictada por la Secretaria General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, por delegación del Ministro de Industria, Energía y Turismo, por la que resolvió 'acordar el reintegro total de la ayuda con fecha 26 de mayo de 2016' por importe de 1.400.000,00€ y establecer los consiguientes intereses de demora, en el Expediente REI-140000-2011-55 relativo al 'Centro de valorización de residuos industriales no peligrosos de Abajas
3. - Se impongan las costas a la Administración demandada.'.
3.La Abogacía del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 11 de enero de 2018, en el que, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó de aplicación al caso, solicitó que se dicte sentencia desestimando el recurso.
4. Habiéndose denegado por Auto de fecha 31 de enero de 2018 el recibimiento del pleito a prueba, se declaró concluso, concediéndose a las partes el trámite para conclusiones, evacuado el cual se señaló para votación y fallo el día 6 de febrero de 2019, en que tuvo lugar. Se fijó la cuantía del presente procedimiento en 1.800.000 €.
5.En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las formas legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sidoPonente la Ilma. Sra. Dª MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO, Presidente de la Sección.
Fundamentos
1.Es objeto de recurso la Resolución de 31 de mayo de 2016, de la Secretaría General de Industrial y de la Pequeña y Mediana Empresa, por delegación del Ministro de Industria, Energía y Turismo por la que se acuerda el reintegro total de la ayuda con fecha 26 de mayo de 2016. Y ello descontando todos los vencimientos de principal producidos hasta esa fecha, y que se reseñan en la tabla 1 que se contiene en la propia Resolución, correspondiendo la siguiente devolución por el reintegro total:
Im porte a devolver por principal de préstamo revocado:1.400.000,00 euros.
Se establecen también los intereses de demora, calculados desde el momento del pago de la ayuda hasta la fecha en que se acuerda el reintegro, descontando los intereses de demora correspondientes a los ingresos realizados reflejados en la propia resolución:
In tereses de demora a liquidar asociados al préstamo pagado el 30 de junio de 2011: 443.813,22 euros.
2.Antecedentes relevantes para nuestra decisión y que derivan del expediente administrativo de la Resolución impugnada son:
? 8722; La Orden ITC/3098/2006, de 2 de octubre, del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, estableció las bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización, durante el período 2007-2013, en la zona de influencia de la Central Nuclear de Santa María de Garoña.
? 8722; Mediante Resolución de 3 de junio de 2011, dictada al amparo de la Orden citada, la Secretaría General de Industria concedió a la hoy recurrente una ayuda consistente en un préstamo de 2.000.000 de euros.
Según los términos de esa Resolución, la ayuda quedó sometida a las siguientes condiciones:
'a ) Las inversiones y gastos previstos deben realizarse desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre del año para el que se concede la ayuda. La fecha de las facturas que se incluyan como justificantes de las diferentes partidas del presupuesto financiable deberá estar comprendida entre el 1 de enero y 31 de diciembre del año de concesión de la ayuda.
Lo s pagos en firme deberán realizarse hasta el 31 de marzo del año siguiente.
Lo s documentos acreditativos de que la actividad objeto de la ayuda ha sido efectivamente realizada y los informes señalados en el apartado decimoctavo de la Orden ITC/3098/2006, 2 de Octubre, deberán ser cumplimentados siguiendo las instrucciones de justificación que se encuentran disponibles en la dirección de Internet del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.
El plazo de justificación finalizará el 31 de mayo del año siguiente al de concesión de la ayuda.
b) La falta de presentación de la justificación de los gastos y pagos realizados en el plazo fijado constituirá incumplimiento y dará lugar a los reintegros y sanciones especificados en el apartado vigésimo segundo de la Orden ITC/3098/2006, 2 de Octubre.
c) En la justificación de los gastos realizados deberán seguirse las condiciones técnico-económicas detalladas en el Anexo l y no se aplicará compensación de los gastos de unas partidas con otras.
Lo s activos, tanto materiales como inmateriales, objeto de las ayudas, tendrán que estar afectos a la actuación o proyecto al menos durante los cinco años siguientes a su incorporación.
d) El incumplimiento de las condiciones técnico-económicas establecidas en el Anexo l de esta resolución dará lugar, previo al oportuno procedimiento de reintegro, a la obligación de devolver total o parcialmente las ayudas percibidas y los intereses de demora correspondientes, conforme a lo dispuesto en el Titulo ll de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
e) El pago anticipado de la ayuda estará condicionado al cumplimiento de los requisitos reflejados en el apartado decimoséptimo de la Orden ITC/3098/2006, excepto lo referido a la constitución de garantías.
f) En el caso de obtener otras ayudas públicas para la misma finalidad, deberán ser comunicadas de inmediato al Departamento. Para el área de industria, la financiación privada nunca estará por debajo del 25% del presupuesto financiable y se deberá respetar la intensidad de ayuda máxima conforme al mapa de ayudas con finalidad regional aprobado por la Unión Europea.
g) Toda referencia en cualquier medio de difusión al citado proyecto y a los logros conseguidos deberá incluir que el mismo ha sido apoyado en su financiación por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio'.
El préstamo reembolsable fue pagado anticipadamente el 30 de junio de 2011.
A la fecha del acuerdo de reintegro, 26 de mayo de 2016, se habían producido los siguientes vencimientos de principal (tabla 1) de la Resolución impugnada. Total: 600.000 euros.
Asimismo se habían realizado los siguientes ingresos de principal por el beneficiario o por incautación de garantía (tabla 2 de la propia Resolución), por un total: 200.000 euros.
Con fecha 10 de diciembre de 2015 se acordó el inicio de procedimiento de reintegro por las siguientes causas de incumplimiento recogidas en los artículos que se mencionan de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones:
'Resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero previstas ( artículo 37.1 e) de la Ley 38/2003 ).
Incumplimiento total de los objetivos para los que se concedió la ayuda ( artículo 37.1 b) de la Ley 38/2003 )'.
3.La actora en su demanda relata toda una serie de causas que considera ajenas y que, por tanto, no le son imputables y que, en cualquier caso, le han impedido proceder al inicio de las obras de inversión. Entiende que no se le deba reprochar el retraso en el inicio de la ejecución del proyecto y, por tanto tampoco, trasladarle el perjuicio de tener que devolver el préstamo concedido por la Administración.
Así, alega en primer lugar, que el expediente administrativo de reconocimiento de Proyecto Registral en Castilla y León y su adjudicación a la actora, ha sufrido avatares jurídico- administrativos, con diversas aprobaciones y recursos, que ha dilatado la firmeza del proyecto más de cinco años.
Por otro lado, y dado que el proyecto se debe realizar necesariamente en terrenos que pertenecen a terceros particulares, expone que tuvo que solicitar el inicio de la vía de expropiación para poder llevar a cabo el proyecto en las parcelas sitas en el término municipal de Abajas (Burgos). En fin, pone de relieve toda una serie de circunstancias que le han originado la imposibilidad de realizar las obras en los plazos concedidos por causas no imputables a la promotora, así como que todas fueron puestas de manifiesto a la Administración solicitando en su día un aplazamiento para la realización de las inversiones, hecho que fue desestimado; si bien en la Resolución de 21 de febrero de 2012 se reconoció el derecho de una prórroga hasta 30 de junio de 2012, si a 30 de mayo se acreditaba haber ejecutado al menos el 70% de la inversión, algo que quedó en una mera posibilidad pues por los dilatados avatares administrativos no se pudo realizar.
Sostiene la actora, en definitiva, que se ha visto afectada por circunstancias sobrevenidas y ajenas a la promotora que han impedido el inicio de la ejecución de las obras del Proyecto para el que se concedió el préstamo.
Subraya también la ausencia de voluntad incumplidora, la importancia de llevar a término el Proyecto Regional, por su interés público, el grave perjuicio financiero que conlleva el no poder disponer del préstamo concedido y tener que proceder a su devolución así como la falta de perjuicio para la Administración por el retraso al tratarse la ayuda concedida de un préstamo reintegrable y no de una subvención a fondo perdido.
Como motivo de impugnación propiamente dicho alega la falta de motivación de la Resolución recurrida, solicitando su anulación y, tras dejarla sin efecto, se ordene la retroacción de actuaciones hasta el momento de dictarse una nueva Resolución motivada, dando respuesta a las alegaciones de la recurrente y expresando las razones de su decisión.
4.En relación con la exigencia de motivar las resoluciones administrativas la STS 28 de marzo de 2012 (rec cas 2940/2010) recordaba que:
'Es constante jurisprudencia (contenida, por ejemplo, en Sentencias de 16 de junio de 2003, RCA 647/2000 , 11 de febrero de 2011, RCA 161/2009 , 28 de junio de 2010, RC 3821/2006 , 9 de julio de 2010, RC 1/2008 , 8 de octubre de 2010, RC 5/2008 , y 23 de noviembre de 2011, RC 3638/2009 ) que el requisito de la motivación de los actos administrativos no exige un razonamiento exhaustivo y pormenorizado, pues basta con la expresión de las razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la decisión, facilitando a los interesados el conocimiento necesario para valorar la corrección o incorrección jurídica del acto a los efectos de ejercitar las acciones de impugnación que el ordenamiento jurídico establece y articular adecuadamente sus medios de defensa. Como indica la Sentencia de 31 de marzo de 2011 (RCA 29/2010 ) 'la motivación de los actos administrativos responde a la finalidad de exteriorizar las razones que justifican su adopción a fin de permitir su conocimiento por el destinatario, permitir su impugnación y, asimismo, posibilitar el control de legalidad posterior por los tribunales'. Por esta causa, el cumplimiento del deber de motivar no puede analizarse en abstracto o de acuerdo con pautas generales, pues será en cada caso concreto donde pueda valorarse si, atendidas las especiales circunstancias concurrentes, se expresan las razones suficientes para venir en conocimiento de la fundamentación del acto. Así, la extensión de la motivación estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera.'
Esta exigencia, incorporada tradicionalmente a nuestro Ordenamiento, lo ha sido también a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que en su art. 41, dedicado al 'derecho a una buena administración' incluye en particular 'la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones' -apartado c)-.
Más en concreto, sigue afirmando la STS citada que:
'En materia de subvenciones y ayudas públicas, la obligación de motivar 'ha sido constantemente reconocida por las numerosas Sentencias que hemos dictado sobre la denegación de subvenciones como la de autos; en los correspondientes recursos se ha podido debatir sobre el mayor o menor grado de suficiencia de la motivación, en concreto, pero nunca se ha dudado de la exigencia de ésta, en sí misma considerada' ( Sentencia de 29 de noviembre de 2001, RC 3563/1995 , luego reproducida en la Sentencia de 23 de enero de 2002, RC 5353/1995 ). Ya la Sentencia de 18 de enero de 1996 (RCA 7488/1992 ) declaró que 'la jurisprudencia ( Sentencias, entre otras, de 10 marzo 1969 y 29 noviembre 1985 ), había incluido como actos necesitados de motivación adecuada los dictados en ejercicio de potestades discrecionales, como es el caso de las subvenciones y ayudas públicas, dado que sólo a través de una congrua motivación puede la jurisdicción ejercitar con garantía su función fiscalizadora (control de hechos determinantes, aplicación correcta o valoración correcta de los intereses en juego, etc...), lo que obliga a entender como precisado de adecuada y suficiente motivación el acto impugnado,(...)'
Igualmente es reiterada la jurisprudencia del Tribunal Supremo insistiendo en que, de acuerdo con el artículo 89.5 de la Ley 30/1992, la motivación puede contenerse en el propio acto o bien referirse a informes que obren en el expediente administrativo y a los que haya tenido acceso el interesado.
5.En este caso la propia actora transcribe en su demanda las causas que originaron el reintegro acordado así como los preceptos legales en los que las causas apreciadas en que aparecen subsumidas.
Pero es que, además, la Resolución viene precedida de los preceptivos informes Técnicos y Económicos, Provisional y Definitivo en los respectivos casos, en los que se expusieron las razones por las cuales, ante el flagrante incumplimiento de los objetivos comprometidos, procedía el reintegro total del préstamo en su día concedido.
La actora pretende ampararse en las causas expuestas que sin embargo no pueden considerarse fuerza mayor en el sentido del artículo 1105 del Código Civil. Ya cuando la actora solicitó la prórroga (documento nº 33 del expediente administrativo) le advirtió la Administración que de no poder hacer frente a los compromisos adquiridos en la concesión de la ayuda solicitada, se le recordaba que podía renunciar en cualquier momento a la ayuda concedida a fin de evitar el incremento de los intereses de demora que pudieran derivarse del incumplimiento, no obstante lo cual la recurrente decidió no renunciar al Proyecto, pese a no poder hacer frente a los compromisos adquiridos para cumplir con los objetivos para los que ayuda le fue concedida. Por ello ninguna virtualidad han de tener aquí todas esas causas obstativas, según la actora, a la realización del Proyecto cuya continuación y consiguiente financiación asumió la actora no obstante conocer la existencia de aquéllas.
Así en nuestra SAN de 23 de diciembre de 2014, recurso nº 27/2014 al resolver un caso similar dijimos:
'No s encontramos así ante un incumplimiento flagrante que, contrariamente a lo que se alega en la demanda, ni puede excusarse en una causa de fuerza mayor ni, de otra parte, tampoco queda desvirtuado por el hecho de que la maquinaria esté siendo empleada en otra instalación de la empresa en la provincia de Cádiz (en la localidad del Puerto de Santa María) distinta de Puerto Real.
En efecto, respecto al a afirmación de la parte actora relativa a que el Centro de Gestión Ambiental no ha podido ser puesto en funcionamiento por causas de fuerza mayor, considerando como tal el hecho no haberse culminado la urbanización y la conexión de los servicios exteriores por parte de la promotora del polígono industrial en que se sitúa el Centro en cuestión, a pesar de que las obras de edificación fueron realizadas, tal y como se comprobó en la visita realizada por SEPIDES, es evidente que tal circunstancia, al igual que la también alegada falta de obtención de determinados permisos y falta de realización de ciertas actuaciones por parte del Ayuntamiento de Puerto Real, es evidente, decimos, que no puede incardirnarse en la alegada fuerza mayor.
Si bien es cierto que la Ley 38/2003, no contiene una definición de fuerza mayor, si acudimos al artículo 231.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, 'Tendrán la consideración de casos de fuerza mayor los siguientes: a) Los incendios causados por la electricidad atmosférica. b) Los fenómenos naturales de efectos catastróficos, como maremotos, terremotos, erupciones volcánicas, movimientos del terreno, temporales marítimos, inundaciones u otros semejantes. c) Los destrozos ocasionados violentamente en tiempo de guerra, robos tumultuosos o alteraciones graves del orden público'. De antiguo se ha definido la fuerza mayor como el acontecimiento no imputable al deudor que, según la medida de la diligencia requerida, no se podía prever o que, previsto, sería inevitable y de tal naturaleza que impediría el cumplimiento de la obligación, en línea también con lo dispuesto en el artículo 1575 del Código Civil cuando se alude a conceptos tales como: incendio, guerra, peste, inundación insólita, langosta, terremoto u otro igualmente desacostumbrado y que no se haya podido prever.
El hecho alegado como supuesto de fuerza mayor por la parte actora es la falta de obtención de determinadas licencias y la falta de realización de ciertas actuaciones urbanizadoras por otras entidades, algo que no puede eludir el compromiso de construir y poner en poner en marcha una instalación en un lugar concreto y en un plazo determinado que asumió la empresa recurrente cuando solicitó y obtuvo la subvención del caso y que comprende asumir igualmente el riesgo inherente al desarrollo de tales actuaciones, entre las que se encuentra la urbanización del terrero propuesto por parte del Ayuntamiento. Y aunque la recurrente insiste en que ha efectuado todos los trámites administrativos, técnicos y materiales precisos para cumplir con el objetivo asumido y que dicho incumplimiento se debe a causas ajenas a su voluntad, lo cierto es que omite que podría haber cumplido plenamente dicho objetivo pues bien pudo solicitar un cambio de localización en otro municipio durante el proceso de tramitación del expediente, sin que en ningún momento se llevara a cabo tal iniciativa, a pesar de que hasta en dos ocasiones solicitó y obtuvo modificaciones de la resolución inicial de concesión.
Por último, igualmente resulta evidente que la colocación y empleo de los equipos y maquinaria adquiridos en una instalación de la propia empresa en otra localidad diferente no puede reputarse como cumplimiento de los fines previstos en la actuación que nos ocupa. En efecto, la actora alega que sí ha dado cumpliendo a la Orden y IDC/3098/2006, por la que se establecen las Bases Reguladoras de la Concesión de Ayudas para Actuaciones de Reindustrialización durante el período 2007-2013, donde se dispone que las inversiones en activos materiales 'deberán mantenerse en la región o zona de que se trate y dedicarse a los fines previstos en la actuación'.
Y es que el hecho de los mencionados equipos se encuentran en las antiguas instalaciones de la empresa situadas sí en la misma región gaditana que aquellas a las que iban inicialmente destinados, es obvio que el fin para el que se adquirieron era para formar parte del Nuevo Centro de Gestión Medioambiental para la recepción/descontaminación de vehículos usados que la empresa iba a poner en marcha en la localidad de Puerto Real, siendo así que la localidad en que se desarrolla la actuación forma parte del contenido esencial de la misma con arreglo a las propias condiciones de la ayuda, mucho más como es el caso se trata de Ayudas de Reindustrialización con clara orientación local y que, por lo tanto, sólo se admite un lugar por actuación, ubicación que cobra especial relevancia en el mapa de ayudas de la convocatoria, a la hora de puntuar la situación, dependiendo precisamente de la localización concreta en uno u otro municipio.'
Y de ahí, en fin, la procedencia de ratificar el reintegro parcial del préstamo que le fuera concedido a la actora.
Por lo demás, las eventuales responsabilidades a que parece aludir la recurrente y que pudieran afectar a terceros, personas públicas o privadas, y que en su caso y momento puedan sustanciarse, en nada desvirtúan el palmario incumplimiento de los compromisos adquiridos por la actora como beneficiaria de la ayuda controvertida.
De todo lo anterior deriva la desestimación del recurso.
6.La s costas se impondrán, con arreglo al artículo 139 de la LJCA, a la parte actora.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido:
DESESTIMARel presente recurso contencioso administrativo nº 871/2016interpuesto por la representación procesal de la entidad, SERVICIO INTEGRAL FRACCIONES INDUSTRIALES, S.L.,contra la resolución reseñada en el fundamento jurídico primero de esta Sentencia que confirmamos por su conformidad a Derecho.
Con expresa imposición de costas al demandante.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.-La anterior Sentencia ha sido publicada en la fecha que consta en el sistema informático. Doy fe.
