Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 1332/2009 de 15 de Noviembre de 2010

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a quince de Noviembre de dos mil diez.

Visto por la Sala Tercera, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo, el recurso de casación número 1332/2009 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Letrada de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, en la representación que le es propia, contra la sentencia dictada el once de diciembre de dos mil ocho por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, recaída en los autos número 909/2007 .

Habiendo comparecido en calidad de parte recurrida el procurador don Isacio Calleja García en nombre y representación del Grupo de Estudios Cossio, S.L.

Antecedentes

PRIMERO.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en los autos número 909/2007, dictó sentencia el día once de diciembre de dos mil ocho, cuyo fallo dice: "Se estime parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el GRUPO CENTRO DE ESTUDIOS COSSIO, S.L. contra la resolución dictada por el Consejero de Sanidad del gobierno de Cantabria por la que se pone fin a la vía administrativa mediante la resolución del recurso de alzada interpuesto por esta parte en el expediente 1875/07 y se anula dicha Resolución debiendo la Administración resolver la cuestión de fondo planteada en el recurso de alzada. No se hace imposición de costas."

SEGUNDO.- La Letrada de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria interpuso recurso de casación por escrito de fecha veinticuatro de abril de dos mil nueve.

TERCERO.- Mediante providencia dictada el dieciocho de junio de dos mil nueve por la Sección Primera de esta Sala, se admite el recurso de casación interpuesto y se remiten las actuaciones a esta Sección Cuarta, conforme a las reglas del reparto de asuntos; donde se tienen por recibidas el veintiuno de julio de dos mil nueve, confiriéndose traslado a la parte recurrida para formular oposición.

CUARTO.- El representante procesal del Centro de Estudios Cossio, S.L. presentó escrito de oposición al recurso de casación el nueve de octubre de dos mil nueve.

QUINTO.- Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo de este recurso el día dos de noviembre de dos mil diez, fecha en que tuvo lugar habiéndose observado los trámites establecidos por la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Marti,

Fundamentos

PRIMERO.- En el recurso de casación que enjuiciamos se impugna por el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de fecha once de diciembre de dos mil ocho , que parcialmente estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil "Grupo Centro de Estudios Cossio, S.L." contra la resolución de la Consejería de Sanidad, de diez de octubre de dos mil siete, que declaró la inadmisibilidad del recurso de alzada formulado contra una anterior resolución de la Dirección General de Salud Pública, de veintidós de junio del mismo año.

SEGUNDO.- Considera la Sala de instancia que al limitarse el objeto del recurso a la resolución de la Consejería de Sanidad de diez de octubre de dos mil siete que declaró la extemporaneidad del recurso de alzada, su sentencia no podrá pronunciarse sobre la cuestión de fondo -la renovación de la inscripción del Centro de Estudios Cossio, S.L. en el Registro de Empresas y Entidades de Formación de Manipuladores de Alimentos de la Comunidad Autónoma de Cantabria-, pues, de otro modo se extralimitaría en sus funciones de control al resolver sobre extremos aún no resueltos por la Administración. Y en base al examen del expediente y del contenido de la resolución impugnada, destaca los siguientes hechos:

" 1) La mercantil recurrente presentó solicitud de renovación de la inscripción en el Registro de empresas y entidades autorizadas para la formación de manipuladores de alimentos en Cantabria el 24 de noviembre de 2006.

2) El 2 de febrero de 2007 la hoy recurrente presentó un nuevo escrito ante la Dirección General de Salud Pública recordando que aun no se había resuelto su solicitud y notificando cambios en su personal docente.

3) El 20 de junio de 2007 la hoy recurrente presentó un nuevo escrito ante la Administración solicitando, al amparo de lo dispuesto en los arts 43.2 y 43.2 y 5. de la Ley 30/92 , que se expidiese certificado acreditativo del silencio positivo producido, por el que se ha renovado la inscripción del CENTRO DE ESTUDIOS COSSIO S.L. en el Registro de empresas y Entidades Autorizadas para la Formación de Manipuladores de Alimentos en la C.A. de Cantabria.

4) La Administración expidió un certificado de desestimación, por silencio de la antedicha solicitud que notificó a la recurrente el 29/06/2006.

5) Grupo Centro de Estudios Cossio, S.L. interpuso recuso de alzada, el 28/7/2006, solicitando que acuerde dejar sin efecto la resolución recurrida, procediendo en su lugar, a conceder por silencio positivo la renovación de la autorización y registro del CENTRO DE ESTUDIOS COSSIO, S.L. como centro formativo de manipuladores de alimentos en la Comunidad Autónoma de Cantabria.

6) La Administración mediante la resolución impugnada, declaró inadmisible, por extemporáneo dicho recurso de alzada por entender que:

- El certificado acreditativo del silencio no es acto susceptible de recurso de alzada, ya que se trata de un medio de prueba del silencio cuya solicitud es voluntaria.

- "El plazo para interponer el recurso de alzada contra un acto presunto es de tres meses a contar desde el día siguientes a aquél en que se produzcan los efectos del silencio "(art 115.1 L30/92 ) y

- En el presente caso, el recuso de alzada se interpuso fuera de plazo (28/7/2007) ya que la solicitud pudo entenderse desestimada por silencio el 24/2/2007 (tres meses después de la solicitud art 42.3 de la L 30/92 ), y por tanto el plazo finalizado el 24/5/2007 (art 115.1 L 30/92 )."

Hechos que, a juicio del Tribunal, incardinan la cuestión litigiosa en un ámbito estrictamente jurídico, ya que se trata de determinar la exacta incidencia de lo dispuesto en el artículo 115.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en los supuestos de silencio administrativo negativo, después de la reforma operada por la ley 4/1999 , y con la apoyatura jurídica de una anterior sentencia de la misma Sala de tres de mayo de dos mil cinco , que literalmente reproduce a fin de evitar reiteraciones innecesarias; llega a la conclusión que, " dado que en el caso de autos no se ha notificado ni dictado resolución expresa sobre la reclamación planteada por la recurrente y que, pudiendo ésta considerar desestimada la misma por silencio administrativo (y en tanto la Administración no cumpla con su deber de resolver), le asiste el derecho de interponer el recurso cuando lo considera oportuno, sin otros límites temporales que los de razonablemente puedan inferirse en la buena fe, la equidad, la seguridad jurídica u otros principios generales del Derecho, no puede considerarse interpuesto fuera de plazo el presente recurso contencioso- administrativo, debiendo ser rechazada por tal motivo la causa de inadmisibilidad alegada por la Administración demanda ." y consiguientemente " estima parcialmente el recurso y anula la resolución impugnada a fin de que la Administración se pronuncie sobre la cuestión de fondo planteada a través del recurso de alzada ".

TERCERO.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional se aduce contra la referida sentencia un único motivo de casación que se fundamenta en la infracción de los artículos 114.1 en relación con los artículos 43.5 y 115.1 de la Ley 30/1992 , pues según la representación procesal del Gobierno de Cantabria la sentencia impugnada modifica la naturaleza del certificado como medio de prueba, reconociéndole el carácter de acto administrativo o resolución de las previstas en el artículo 107.1 , admitiendo contra el mismo la interposición del recurso de alzada, cuando la resolución del Consejero de Sanidad de diez de octubre de do mil siete manifiesta que " el certificado acreditativo del silencio no constituye un acto administrativo susceptible de alzada ... ", y además la Sala entiende que el recurso de alzada se interpuso contra la desestimación por silencio de la Administración al no dar respuesta a la solicitud para la renovación de la inscripción en el Registro de Entidades y Empresas autorizadas para la formación de manipuladores de alimentos, cuando el Decreto 34/2001, de 27 de abril , que desarrolla el Real Decreto 202/2000, de 11 de febrero , no dispone un plazo para la resolución de los procedimientos de esta naturaleza, de modo que según el artículo 115.1 párrafo segundo , el plazo para la interposición del recurso de alzada, si no existe acto expreso es de tres meses que se contará a partir del día siguiente que se produzcan los efectos del silencio administrativo y por tanto dicho plazo finalizaba el veinticuatro de mayo de dos mil siete.

CUARTO.- Este motivo debe ser desestimado, pues, en los supuestos de silencio administrativo, el denominado "acto presunto" no es sino una ficción porque realmente no existe tal acto administrativo, independientemente de la eficacia positiva o negativa que legalmente se anude al mutismo de la Administración, pues, como declaramos, en nuestra sentencia de veintitrés de enero de dos mil cuatro , -recaída en el recurso de casación en interés de la Ley, número 30/2003 -:

" No puede ocultar ni desconocer, que es ella quien genera la situación de inseguridad al no dictar resolución expresa. Tampoco puede olvidar que esa omisión constituye un frontal incumplimiento del mandato contenido en el artículo 42.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Siendo esto así, como lo es, no es de recibo que quien genera mediante una conducta claramente ilegal y contraria al ordenamiento una situación de inseguridad jurídica puede esgrimir esa inseguridad a su favor, pretendiendo obtener de ella ventajas frente a quienes sufren los efectos de la inseguridad creada.

Hemos dicho de modo reiterado, que nadie puede obtener beneficios de sus propios errores, omisiones e infracciones. Y esto, y no otra cosa, es lo que la Administración pretende cuando opone la inseguridad jurídica que se deriva de un estado de cosas que tiene su origen en su propio incumplimiento al no resolver los procedimientos pendientes, pues el modo lógico, natural, legal y que demanda la naturaleza de las cosas, para hacer cesar el estado de inseguridad que se denuncia es el de decidir las cuestiones planteadas. Por eso, la Administración, mediante el cumplimiento de la ley, puede hacer cesar, de raíz, el estado de inseguridad jurídica, de cuya existencia aquí se lamenta ."

Doctrina que también ha mantenido el Tribunal Constitucional en sus sentencias 6/1986, de doce de febrero , y 63/1995, de 3 de abril , al precisar respecto a los efectos del silencio negativo que " no podía juzgarse razonable una interpretación que primase la inactividad de la Administración colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una modificación con todos los requisitos legales ... ".

Criterio que acertadamente sigue la sentencia impugnada al afirmar que " el silencio negativo únicamente faculta al interesado para impugnar en vía administrativa o judicial la situación jurídica derivada de la falta de resolución administrativa expresa, con el fin de verificar la conformidad o disconformidad a Derecho de tal situación ... ", pues, ni el silencio positivo ni el negativo hacen emerger un acto, sino una mera ficción del acto como si hubiera habido acto, pues una cosa es que el silencio positivo tenga a todos los efectos la consideración de acto y otra que lo sea en realidad.

QUINTO.- La representación procesal de la Administración recurrente en su escrito de interposición pone de relieve que la resolución administrativa impugnada en la instancia también resolvía el fondo del asunto y sin embargo, la Sala no se pronunció sobre esta cuestión que consistía: " en la renovación de la inscripción del Centro de Estudios Cossio, S.L. en el Registro de Empresas y Entidades de Formación de Manipuladores de Alimentos de la Comunidad de Cantabria ".

Como quiera que frente a esta deliberada omisión del Tribunal "a quo", que se escuda en el carácter revisor de la Jurisdicción, no podemos dejar de mostrar nuestra discrepancia respecto de este razonamiento, pues, el hecho de que el recurso de alzada se desestimase "ad limine" no impide el análisis completo de la temática litigiosa, dado que el requisito del acto previo -expreso o presunto- significa simplemente que exista legalmente y con ello se da el presupuesto procesal exigido, por cuanto el proceso contencioso-administrativo es una auténtica instancia judicial a la que se somete a conocimiento del Juzgador todas las cuestiones que ofrezca el expediente.

No obstante, la mera invocación por parte de la Administración recurrente del derecho autonómico, nos impide examinar esta cuestión indebidamente aducida en su escrito de interposición del recurso de casación, al formularse como una simple alegación -Anexo II de la Ley 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno de Cantabria y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria y artículo 8 del Decreto de Cantrabria 202/2000, de 11 de febrero -.

SEXTO.- De conformidad con lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien la Sala de acuerdo con lo establecido en el apartado tercero del citado precepto limita el importe máximo a percibir por los honorarios del Abogado de la parte recurrida la cantidad de tres mil euros (3.000€).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Fallo

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de fecha once de diciembre de dos mil ocho, recaída en los autos 909/2007 ; con expresa condena a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación dentro de los límites señalados en el fundamento jurídico sexto de ésta, nuestra sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Enrique Lecumberri Marti, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, la Secretaria, doy fe.