Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 1563/2014 de 22 de Enero de 2016

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintidós de Enero de dos mil dieciséis.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Quinta por los Magistrados indicados al margen, ha visto el recurso de casación registrado con el nº 1563/2014,interpuesto por la Procuradora Doña Susana Gómez Castaño, en nombre y representación de la FEDERACIÓN REGIONAL DE CASTILLA Y LEÓN DE ASOCIACIONES DE ESTACIONES DE SERVICIO (FERECLAES), contra la sentencia de 10 de marzo de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León -con sede en Valladolid- en el recurso contencioso-administrativo nº 1285/2011 , sobre aprobación de modificación de plan general de ordenación urbana. Ha intervenido como recurrido el Procurador Don Isacio Calleja García, en nombre del AYUNTAMIENTO DE SALAMANCA.

Antecedentes

PRIMERO.- Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, se promovió recurso nº 1285/2011 , a instancia de la FEDERACIÓN REGIONAL DE CASTILLA Y LEÓN DE ASOCIACIONES DE ESTACIONES DE SERVICIO (FERECLAES), contra el acuerdo del Ayuntamiento de Salamanca, adoptado en sesión plenaria de 19 de mayo de 2011, publicado en el Boletín Oficial de Castilla y León el 7 de junio de 2011, por el que se aprueba definitivamente la 'Modificación nº 2.8 del P.G.O.U. de Salamanca: modificación detallada en terrenos de sistema local de viario público situados en la confluencia de la Avenida de los Agustinos Recoletos y de la Avenida de Salamanca' del P.G.O.U. de Salamanca, Revisión-Adaptación 2004, promovida por la propia Corporación municipal.

SEGUNDO.- El citado Tribunal dictó sentencia el 10 de marzo de 2014 , cuya parte dispositiva acuerda lo siguiente, literalmente transcrito:

'[...] FALLAMOS:Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo número 1285/2011 interpuesto por el Procurador D. Jorge Rodríguez-Monsalve Garrigós en nombre y representación de la Federación Regional de Castilla y León de Asociaciones de Estaciones de Servicio contra el Acuerdo de fecha 19 de mayo de 2011 del Pleno del Ayuntamiento de Salamanca relativo a la aprobación definitiva de la "Modificación nº 2.8 del P.G.O.U. de Salamanca: Modificación ordenación detallada en terrenos del sistema local de viario público situados en la confluencia de la Avenida de los Agustinos Recoletos y de la Avenida de Salamanca" del P.G.O.U. de Salamanca, Revisión/Adaptación 2004.

No procede imponer las costas de este recurso a ninguna de las partes [...]'.

TERCERO.- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de la mencionada Federación FERECLAES se formuló escrito de preparación del recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante diligencia de ordenación de la Sala de instancia de 16 de abril de 2014, al tiempo que se ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO.- Emplazadas las partes, la Procuradora Sra. Gómez Castaño, en nombre y representación de la citada FERECLAES, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando el 5 de junio de 2014 escrito de interposición del recurso de casación, en que, tras exponer los argumentos que consideró oportunos, solicitó, en términos literales:

'[...] se dicte sentencia, casando la recurrida, estimando la desviación de poder que ya se esgrimió en dicha instancia, resolviendo en cuanto a costas conforme a lo previsto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional [...]'.

QUINTO.- El recurso de casación fue admitido a trámite por la Sección Primera de esta Sala por providencia de 8 de septiembre de 2014, acordándose su remisión a esta Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos, tras lo que se dispuso, por diligencia de ordenación de 29 de septiembre de 2014 entregar copia del escrito de interposición a las parte comparecida como recurrida para que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó el AYUNTAMIENTO DE SALAMANCA mediante escrito de 7 de octubre de 2014, en que se interesó la desestimación del recurso de casación.

SEXTO.- Por providencia se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 13 de enero de 2016, fecha en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que a continuación se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia pronunciada el 10 de marzo de 2014 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León -sede de Valladolid- en el recurso contencioso-administrativo nº 1285/2011 , en que se examinó la 'Modificación nº 2.8 del P.G.O.U. de Salamanca: modificación detallada en terrenos de sistema local de viario público situados en la confluencia de la Avenida de los Agustinos Recoletos y de la Avenida de Salamanca'del P.G.O.U. de Salamanca, Revisión-Adaptación 2004.

SEGUNDO.- La sentencia impugnada describe en su fundamento segundo los motivos impugnatorios aducidos en la demanda contra la validez de la modificación del instrumento planeamiento objeto de recurso jurisdiccional:

'[...] SEGUNDO.- La parte actora pretende que se anule la modificación impugnada y alega para ello los siguientes motivos.

En primer lugar denuncia la infracción del artículo 169.3.b.1º del Decreto 22/2004 de 29 de enero , por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León por haber cambiado las razones que condujeron al Ayuntamiento a modificar el Plan General de Ordenación Urbana de Salamanca.

En segundo lugar considera que se ha infringido también el artículo 158 del Decreto 22/2004 de 29 de enero , por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León por cuanto debió someterse la modificación nuevamente a información pública.

Finalmente denuncia la existencia de desviación de poder en la modificación impugnados [...]'.

Los dos primeros motivos reflejados obtuvieron respuesta judicial en los fundamentos jurídicos tercero a quinto de la sentencia impugnada, en los siguientes términos:

'[...] TERCERO.- Entrando en el examen de los motivos concretos de impugnación debemos recordar que el artículo 169.3 del Decreto 22/2004 de 29 de enero , por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León dice: 'Las modificaciones de cualesquiera instrumentos de planeamiento urbanístico deben: b) Contener los documentos necesarios para reflejar adecuadamente sus determinaciones y en especial los cambios que se introduzcan en las determinaciones vigentes, incluyendo al menos un documento independiente denominado Memoria vinculante donde se expresen y justifiquen dichos cambios, y que haga referencia a los siguientes aspectos: 1º- La justificación de la conveniencia de la modificación, acreditando su interés público'.

Es un hecho no discutido que la modificación impugnada se justificó inicialmente en la obligación establecida legalmente de que los grandes establecimientos comerciales incorporasen entre sus equipamientos al menos una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 3.1 del Real Decreto-Ley 6/2000 de 23 de junio de Medidas Urgentes de intensificación de la competencia en Mercados de Bienes y Servicios.

En el momento de la aprobación provisional (25 de marzo de 2010) el citado artículo 3.1 había sido objeto de modificación por el artículo 44 de la Ley 25/2009 de 22 de diciembre ,de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, circunstancia desconocida por la corporación.

La modificación tiene, en lo que ahora importa un alcance muy limitado, ya que donde decía 'gran establecimiento comercial' ahora dice 'establecimientos comerciales' y lo que antes se contemplaba como una obligación ahora es algo facultativo y así el artículo 3.1 del citado Real Decreto 6/2000 , en la redacción aquí aplicable, dice 'Los establecimientos comerciales podrán incorporar entre sus equipamientos, al menos, una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos, para cuyo abastecimiento, con carácter preferente, no podrán celebrar contratos de suministro en exclusiva con un solo operador al por mayor de productos petrolíferos. Estas instalaciones deberán cumplir las condiciones técnicas de seguridad que sean exigibles, así como el resto de la normativa vigente que, en cada caso, sea de aplicación, en especial la referente a metrología y metrotecnia y a la protección de consumidores y usuarios' .

El cambio normativo no hace que se elimine el interés público de la modificación ya que en el momento en el que se aprueba la modificación aquí impugnada seguía siendo una previsión normativa dotar a los establecimientos comerciales de una estación de servicio. La diferencia reside en que si bien tal dotación venía siendo obligatoria, tras la modificación introducida por la Ley 25/2009 de 22 de diciembre, ya no lo es.

Por lo tanto, no desaparece la existencia del interés público en la modificación por el hecho de que haya habido ese cambio normativo al que nos hemos referido.

CUARTO.- Cuestión distinta es si resulta debidamente justificada la modificación del Plan, que es lo que exige el artículo 169.3.b.1º del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León , ya que si bien en el documento para la aprobación inicial se justificaba la modificación impugnada en el artículo 3.1 del Real Decreto Ley 6/2000 de 23 de junio en la redacción vigente antes de la modificación introducida por la Ley 25/2009 de 22 de diciembre, tras dicha modificación es preciso conocer las razones por las que el Ayuntamiento hace uso de la posibilidad que contempla el citado artículo 3.1 .

Pues bien, la finalidad de la modificación del Plan, según consta en la Memoria, es permitir e incentivar que los establecimientos comerciales puedan incorporar instalaciones para suministrar productos petrolíferos a vehículos en la línea de lo que establece la Exposición de Motivos del Real Decreto Ley 6/2000 que señala que el objetivo de la norma, que forma parte de un paquete global de medidas de liberalización de la economía española, es aumentar la capacidad de crecimiento potencial y la productividad de nuestra economía, bases del proceso de convergencia de los niveles de renta y empleo con los del resto de países de la Unión Europea.

Descendiendo a un plano más concreto y desde la perspectiva general a la que acabamos de referirnos resulta que la modificación impugnada consiste en modificar la ordenación detallada en el entorno de una gran superficie comercial para convertir una parte del sistema local viario, dedicado a aparcamiento junto al centro comercial, en un sistema local de servicios urbanos públicos destinado a estación de servicios de carburantes.

La modificación supone la supresión de 64 plazas de aparcamiento existiendo en el ámbito del antiguo sector 62-A Carretera de Zamora que ordenó el centro comercial 930 plazas públicas exteriores, 893 plazas en dos sótanos del centro comercial y 225 plazas en la zona del viario público.

Por lo tanto el terreno afectado por la modificación mantiene la misma calificación de sistema local si bien deja de ser sistema local viario para ser sistema local de servicios urbanos.

Por otro lado, la estación de servicio se encuentra colindante con el sistema viario y con una superficie comercial en uno de los principales accesos a la ciudad desde el norte y colindante también a un sistema viario local que funciona como cinturón de la ciudad (Avda. de Salamanca), por lo que el emplazamiento a nivel de demanda y de servicio es acertado y resulta complementario con el uso de aparcamiento, a lo que hay que añadir que el aparcamiento es para el uso de toda la ciudad, con independencia de que en la práctica efectivamente lo utilicen los clientes del centro comercial o quienes vivan o acudan a sus inmediaciones.

Opone la parte actora en la demanda que como se ha construido una circunvalación ya no puede calificarse de acceso a la ciudad la vía en la que se emplaza la estación de servicio y que la demanda se satisface con la ya existente.

Sin embargo tales alegaciones, además de no estar acreditadas, son insuficientes ya que el servicio se presta no solo a quienes circulen por esa vía de acceso sino a todos los que allí acudan.

Por lo tanto sí nos parece que está justificado el interés público de la modificación y así se recoge en la Memoria, teniendo en cuenta el contenido concreto de la modificación y la razón por la que se hace.

QUINTO.- Sostiene la parte actora que ha habido un cambio sustancial ya que se han cambiado las razones que llevaron a la Corporación demandada a introducir el cambio en el PGOU por lo que considera que debió abrirse un nuevo periodo de información pública con base en el artículo 158 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León .

Dice el citado artículo '1.- Concluido el período de información pública de los instrumentos de planeamiento urbanístico, y a la vista de los informes, alegaciones, sugerencias y alternativas presentados durante el mismo, así como en su caso del trámite ambiental, corresponde al Ayuntamiento introducir motivadamente los cambios que resulten más convenientes respecto del instrumento aprobado inicialmente.

2.- Cuando los cambios citados en el apartado anterior produzcan una alteración sustancial del instrumento aprobado inicialmente, debe abrirse un nuevo periodo de información pública conforme al art. 155, si bien con una duración de un mes en todo caso y sin necesidad de repetir la aprobación inicial ni de volver a solicitar los informes citados en el art. 153, salvo cuando la legislación sectorial así lo exija. A tal efecto, se entiende por alteración sustancial del instrumento aprobado inicialmente:

a) Para los instrumentos de planeamiento general, aquel conjunto de cambios que, más allá de la simple alteración de una o varias determinaciones de ordenación general, transforme la ordenación general inicialmente elegida.

b) Para los instrumentos de planeamiento de desarrollo, aquel conjunto de cambios que, más allá de la simple alteración de una o varias de sus determinaciones, transforme el modelo urbanístico inicialmente elegido.

3.- Cuando los cambios citados en el apartado 1 no produzcan una alteración sustancial del instrumento aprobado inicialmente, el Ayuntamiento debe relacionar y motivar dichos cambios en el acuerdo que ponga fin a la tramitación municipal'.

Resulta conveniente recordar que según la jurisprudencia la expresión 'modificaciones sustanciales' a efectos de una nueva información pública se refiere a cambios que supongan una alteración del modelo de planeamiento elegido hasta el punto de hacerlo distinto, y no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios.

En este sentido la sentencia del TS de 04-05-1999 ,Ponente D. Manuel Vicente Garzón Herrero, señala que dicho trámite de nueva información pública debe realizarse sólo cuando en la aprobación definitiva del Plan se introducen modificaciones que suponen una alteración esencial de la concepción, desarrollo y finalidades del provisionalmente aprobado. De la misma manera la Sentencia del TS de 27-04-1999 , Ponente D. Ricardo Enríquez Sancho dice: "Ese concepto jurídico indeterminado de 'cambio sustancial' ha sido precisado en una reiterada jurisprudencia de esta Sala en el sentido de que la nueva información pública sólo tendrá lugar cuando las modificaciones introducidas supongan un nuevo esquema de planeamiento y alteren, por tanto, de una manera esencial las líneas y criterios básicos del plan y su propia estructura, quedando por ello afectado de igual manera el modelo territorial dibujado en el mismo ( sentencias de 15 de julio y 22 de mayo de 1995 y 16 de diciembre de 1993 , entre otras muchas)".

También la Sentencia del mismo TS de 23-06-1994 ,Ponente D. Javier Delgado Barrio dice: "El que acaba de esbozarse es el clima dentro del que han de perfilarse las notas características de las 'modificaciones sustanciales' del planeamiento: se trata de un concepto jurídico indeterminado a definir en cada caso atendiendo a su contenido -entidad de las modificaciones- y a su funcionalidad -provocar una nueva información pública-. En esta línea será de indicar que una modificación es sustancial cuando por alterar fundamentalmente el modelo territorial sometido a una anterior información pública puede entenderse que falta ésta lo que obliga a reiterarla: es preciso que la modificación, por la superficie afectada o por su intensa relevancia dentro de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio, venga a alterar seriamente al modelo territorial elegido".

En el presente caso, nos parece evidente que no estamos ante un cambio sustancial que justifique una nueva información pública.

La justificación de la modificación es la misma con la diferencia de que inicialmente la misma se entendía que venía impuesta por la normativa estatal cuando no es así sino que ha sido el planificador municipal quien en el ejercicio de sus competencias así lo ha decidido por las razones ya expuestas y que aparecen en la Memoria [...]'.

Por último, en el fundamento sexto se analiza la alegada desviación de poder, para descartar su concurrencia, razonando la sentencia sus conclusiones del siguiente modo:

'[...] SEXTO.- Finalmente se alega por la parte actora la existencia de desviación de poder.

Podemos traer a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 9 de julio de 2013 (recurso de casación 1050/2010 )Ponente Excmo. Sr. Fernández Valverde que dice "Es consolidada la jurisprudencia que declara que el ejercicio de la potestad de planeamiento debe estar presidida por la mejor consecución del interés general, razón de ser de dicha potestad, pues como hemos dicho en las SSTS de 14 de junio de 2011, RC 3828/2007 y 26 de octubre de 2011, RC 3704/2008 , 'la potestad de planeamiento, aún siendo discrecional, se circunscribe a un fin concreto: la satisfacción del interés público, hallándose condicionada al mismo tiempo por los principios de interdicción de la arbitrariedad e igualdad consagrados en los artículos 103.1 , 9.3 y 14 de la Constitución . Así, entre otras, Sentencias de 26 de julio de 2006 (casación 2393/2003 ), 30 de octubre de 2007 (casación 5957/2003) y 24 de marzo de 2009 (casación 10055/2004 ). En la primera de ellas se insiste precisamente en que «las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad a los intereses generales; no a los intereses de uno o de unos propietarios; ni tan siquiera a los intereses de la propia Corporación Municipal».

Por otra parte, la desviación de poder se ha definido en las Sentencias del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 1999 - cuya doctrina se reitera en las de 5 febrero de 2008 y 10 de junio de 2008 - indicando que "La desviación de poder, constitucionalmente conectada con las facultades de control de los Tribunales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican ( artículo 106.1 de la Constitución ) es definida en nuestro ordenamiento jurídico como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico (...)".

En lo tocante a la prueba hay que recordar que el Tribunal Supremo de manera reiterada ha dicho que la prueba de los hechos corresponde a quien ejercita la pretensión, ya sea mediante pruebas directas o indirectas, si bien también admite que esta norma pueda alterarse según los casos, aplicando el criterio de la facilidad probatoria y el principio de buena fe en su vertiente procesal, si hay datos de hecho fáciles de probar para una de las partes que sin embargo pueden resultar de difícil acreditamiento para la otra.

Finalmente, la necesaria constatación de que en la génesis del acto administrativo se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio, se erige como elemento determinante que viene declarando reiteradas Sentencias del Tribunal Supremo (entre otras las de 6 de marzo de 1992 , 25 de febrero de 1993 , 2 de abril y 27 de abril de 1993 ) que insisten en que el vicio de desviación de poder, consagrado a nivel constitucional en el artículo 106.1, precisa para poder ser apreciado que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funde en meras opiniones subjetivas ni suspicacias interpretativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine.

Aplicando la doctrina anterior al caso que nos ocupa no apreciamos que concurra la desviación de poder que se alega.

Ya hemos indicado que la modificación impugnada aparece a nuestro juicio lo suficientemente justificada así como que constan circunstancias fácticas que sirven de fundamento a esa modificación.

La circunstancia de que como consecuencia del aparcamiento la Corporación pueda obtener determinados ingresos (mediante el cobro de un canon) no convierte en ilegal la modificación impugnada, ni nos permite afirmar sin más datos que la misma incurra en desviación de poder.

La satisfacción del interés general que debe conseguir toda actividad administrativa y particularmente los instrumentos de planeamiento, según ya hemos expuesto, no resulta necesariamente contradictoria u opuesta a que la misma reporte beneficios económicos para el Ayuntamiento.

La alegación contenida en la demanda de que la modificación impugnada beneficia al titular del establecimiento comercial y que por ello se acomete la misma carece de la más mínima prueba, sin que sirva a tales efectos el debate habido en el Pleno del Consistorio en el que tuvo lugar la modificación impugnada.

El resto de las circunstancias que se alegan (la aprobación del P.G.O.U de Salamanca ahora modificado en el año 2007, la existencia de otra gasolinera a menos de 100 metros o la inexistencia de gasolineras en otras zonas de la ciudad) no nos parece que tengan suficiente consistencia como para a partir de las mismas dar por acreditada la existencia de desviación de poder [...]'.

TERCERO.- La entidad recurrente en casación, disconforme con el fallo de la sentencia impugnada, articula un único motivo, que no se ampara formalmente en ninguno de los apartados enumerados en el artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , a través del cual se denuncia la presencia de desviación de poder, con vulneración consiguiente, a juicio de la impugnante, del artículo 70.2 de la LJCA y de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo relativa a esta institución jurídica de la desviación de poder.

Hemos de señalar al respecto que la infracción jurídica de los actos y disposiciones generales por razón del alejamiento de los fines institucionales a que se subordina en cada caso el ejercicio de las potestades administrativas, manifestada en la desviación de poder, ha sido objeto de una jurisprudencia constante y reiterada. Así, de acuerdo con la Sentencia de este Tribunal Supremo de 23 de febrero de 2012 (recurso de casación nº 2921/2008 ), en la que se recapitula la doctrina establecida en otras precedentes, cabe sintetizar nuestro criterio sobre la institución de la desviación de poder del siguiente modo:

'[...] a) El ejercicio de las potestades administrativas a las que la desviación de poder afecta como límite abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos en la Administración Pública, en la extensión que confiere la legislación confiere a este concepto ( artículos 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y 1.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo).

b) La actividad administrativa tanto puede consistir en un hacer activo como en una deliberada pasividad, cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva, de conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en las Sentencias de 5 de octubre de 1983 y 3 de febrero de 1984 .

c) El ámbito más específico para su desarrollo es la actividad discrecional de la Administración, pero no existe obstáculo apriorístico para que se aplique a la actividad reglada, ya que nada se opone a la eventual coexistencia de vicios, infracción del ordenamiento jurídico por desviación del fin público específico asignado por la norma e ilegalidad en los elementos reglados del acto ( STS 5 de noviembre de 1978 ).

d) La desviación de poder puede concurrir con otros vicios de nulidad del acto, pues si la doctrina jurisprudencial ha tendido a adoptar la posición que sostiene que las infracciones legales tienen un trato preferente y deben resolverse en primer término para restablecer por el cauce del recurso jurisdiccional el derecho vulnerado, lo cierto es que la existencia de otras infracciones en el acto administrativo no excluye y antes bien posibilita y es medio para lograrla, la desviación de poder, de conformidad con las Sentencias de 30 de noviembre de 1981 y 10 de noviembre de 1983 .

e) En cuanto a la prueba de los hechos en la desviación de poder, siendo generalmente grave la dificultad de la prueba directa, resulta perfectamente viable acudir a las presunciones, que exigen unos datos completamente acreditados - artículo 1249 del Código Civil - de los que con un enlace lógico acorde con el criterio humano - artículo 1253 del Código Civil - derive la persecución de un fin no previsto en la norma ( STS 10 de octubre de 1987 ).

f) La prueba de los hechos que sirven de soporte a la desviación de poder corresponde a quien ejercita la pretensión de reconocimiento del defecto invalidante del acto ( artículo 1214 del Código Civil ), aunque la regla debe conjugarse con el criterio de la facilidad de la prueba, en virtud del principio de la buena fe procesal, considerando que hay hechos fáciles de probar para una de las partes que, sin embargo, son de difícil acreditamiento para la otra ( STS de 23 de junio de 1987 ).

g) Es necesaria la constatación, en la génesis del acto administrativo, de una disfunción entre el fin objetivo que corresponde a su naturaleza y a su integración en el ordenamiento jurídico y el fin instrumental propuesto por el órgano administrativo del que deriva, disfunción que cabe apreciar tanto si se persigue un fin privado, ajeno por completo a los intereses generales, como si la finalidad que se pretende obtener, aunque de naturaleza pública, es distinta de la prevista en la norma habilitante, por estimable que sea aquélla'.

En el mismo sentido, nos hemos pronunciado en sendas sentencias de 10 de junio de 2008 (recursos de casación nº 3031/2004 y 3262/2004 , que a su vez remiten a otras anteriores, como las de 16 de marzo de 1999 y 5 de febrero de 2008 ). Profundizando sobre la última de las exigencias del texto transcrito para apreciar la desviación de poder, hemos aclarado que basta a tales efectos que la Administración Pública se aparte (desvíe) y que la finalidad perseguida sea diferente de la que legalmente tiene atribuida una potestad por el ordenamiento jurídico; sin que, en consecuencia, se precise de forma ineludible que con el ejercicio de la indicada potestad pretenda darse satisfacción a un interés puramente privado o a un propósito sencillamente inconfesable. La desviación de poder no constituye una garantía aplicable sólo frente a tal género de móviles espurios. Como vinimos a expresar así en nuestra Sentencia de 18 de marzo de 2011 (recurso de casación nº 1643/2007 ): 'La desviación de poder ha de apreciarse no sólo, como parece defender la entidad local recurrente, cuando se acredite que la Administración persigue una finalidad privada o un propósito inconfesable, extraño a cualquier defensa de los intereses generales, sino que también puede concurrir esta desviación teleológica cuando se persigue un interés público ajeno y, por tanto, distinto al que prevé el ordenamiento jurídico para el caso. Recordemos que el artículo 70.2 de la LJCA exige, para que se aprecie la desviación de poder, que el ejercicio de la potestad sirva a 'fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico'.Basta, por tanto, que el fin perseguido difiera del legalmente habilitante, de modo que aunque el ejercicio de la potestad administrativa se haya orientado a la defensa del interés general, sin embargo se oponga a la finalidad concreta que exige el ordenamiento jurídico.

En este sentido, esta Sala viene declarando -por todas, sentencia de 18 de junio de 2001, dictada en el recurso de casación nº 8570/1995 -, que '...La jurisprudencia tiene declarado que la desviación de poder resulta apreciable cuando el órgano administrativo persigue con su actuación un fin privado, ajeno por completo a los intereses generales, o cuando la finalidad que pretende obtener, aunque de naturaleza pública, es distinta de la prevista en la norma habitante, por estimable que sea aquélla ( sentencias del Tribunal Supremo, entre otras, de 24 de mayo de 1986 y 11 de octubre de 1993 )'. En parecidos términos se pronuncia la Sentencia de 11 de mayo de 2012 (casación nº 4365/2008 ) y la más reciente de 14 de marzo de 2014 (recurso nº 2583/2012 ).

Procede además efectuar ahora algunas consideraciones jurídicas añadidas acerca de la desviación de poder. Constitucionalmente conectada con las facultades de control de los Tribunales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican ( artículo 106.1 de la Constitución , en relación con el artículo 103 del propio texto constitucional y los artículos 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y 70.2 de la LJCA ), la desviación de poder consiste en el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico. Según jurisprudencia consolidada de este Tribunal, comporta un acto administrativo -o un reglamento- ajustado en sus requisitos extrínsecos a la legalidad, pero afectado de invalidez por contradecir en su motivación el sentido teleológico de la actividad administrativa, que ha de estar orientada, en todo caso, a la promoción del interés público y, en particular, a la finalidad concreta con que está configurada en la norma la potestad administrativa que se ejercita ( SSTS de 6 de marzo de 1992 , 25 de febrero , 10 de marzo y 12 de mayo de 1993 ). Para su apreciación es preciso que quien la invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde y los pruebe, si bien la jurisprudencia entiende que la dificultad de probar las motivaciones internas hacía necesario admitir como suficiente la acreditación que permita al Tribunal formar su convicción ( SSTS de 7 de marzo de 1986 , 19 de enero de 1989 y 14 de octubre de 1994 , entre otras muchas).

CUARTO.- Pues bien, proyectada esta concepción dogmática sobre el supuesto sometido a nuestro enjuiciamiento, hemos de compartir el criterio de la Sala de instancia cuando niega el ejercicio desviado de la manifestación de la potestad planificadora que nos ocupa, que la Federación recurrente sitúa en el ánimo de favorecimiento de una empresa privada, la titular del centro comercial que habría de incorporar a sus equipamientos la estación de suministro de productos petrolíferos, en cumplimiento de los fines del Real Decreto-Ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios. El fundamento capital de su denuncia reside en que, al tiempo de la aprobación inicial, el artículo 3.1 del citado Real Decreto -Ley imponía a los '...establecimientos que, de acuerdo con el artículo 2.3 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista , tengan la consideración de gran establecimiento comercial...'el deber de incorporar entre sus equipamientos, al menos, una estación para suministro de productos petrolíferos a vehículos, mientras que tal norma sufrió una variación en la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Tal cambio normativo se produjo durante la tramitación de la modificación del PGOU iniciada para hacer posible el cambio de uso de la parcela -de una modalidad del sistema local a otra- que iba a permitir el cumplimiento de tal obligación del establecimiento. La modificación era de importancia -examinada desde la perspectiva de los objetivos de liberalización y dinamización económica que auspiciaron el Real Decreto Ley 6/2000- ya que eliminaba como tal el deber de ofrecer a los usuarios del centro comercial la instalación, que pasaba a ser potestativa, según el artículo 44 de la Ley 25/2009 : '...1. Los establecimientos comerciales podrán incorporar entre sus equipamientos, al menos, una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos, para cuyo abastecimiento, con carácter preferente, no podrán celebrar contratos de suministro en exclusiva con un solo operador al por mayor de productos petrolíferos. Estas instalaciones deberán cumplir las condiciones técnicas de seguridad que sean exigibles, así como el resto de la normativa vigente que, en cada caso, sea de aplicación, en especial la referente a metrología y metrotecnia y a la protección de consumidores y usuarios'.

Ahora bien, lo que singulariza la desviación de poder como vicio autónomo de los actos y disposiciones es el olvido del fin legítimo que la ley define para presidir el ejercicio de las potestades administrativas, en este caso las urbanísticas. No obstante ello, tales potestades deben ejercitarse de forma integral, atendiendo a las necesidades de la comunidad que la Administración debe satisfacer cuando la ley -no sólo la urbanística- ordena u habilita para ello. En otras palabras, la legislación de referencia sobre estímulo a la competencia económica o sobre agilización de los servicios ofrecidos a la Comunidad -que, no cabe olvidar, es el instrumento para la incorporación a nuestro ordenamiento jurídico de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, denominada Directiva de Servicios- no debe reputarse incompatible con la urbanística, sino conciliadora con ella.

Ello significa, como acertadamente razona la Sala de instancia, que la sola conversión del deber jurídico de incorporar la estación de servicio, como equipamiento, en una mera facultad, no enturbia la bondad del objetivo perseguidos con la modificación singular del PGOU, ni aleja la decisión tomada de la finalidad pública que le es propia, siempre que tal cambio en la justificación del cambio de uso de la parcela, provocado por la modificación normativa, sea objeto de la suficiente explicación, como considera la Sala sentenciadora que ha sucedido en este caso, precisamente para negar que la disposición objeto de impugnación infringiera el artículo 169.3 del Decreto 22/2004 de 29 de enero , por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, en tanto '...las modificaciones de cualesquiera instrumentos de planeamiento urbanístico deben: ... 1º- La justificación de la conveniencia de la modificación, acreditando su interés público'.

Como al respecto expone la sentencia recurrida, el citado cambio normativo no hace desaparecer el interés público, de índole urbanística, justificador de la modificación del PGOU de Salamanca, pues si bien con un diferente grado de exigencia, seguía siendo un designio legal el de favorecer o fomentar la implantación de esa especial modalidad, en los establecimientos comerciales, de una estación de servicio -por cuanto se vinculan al equipamiento del centro y también porque se prohíbe en ellas los contratos de suministro en exclusiva con un solo operador al por mayor de productos petrolíferos-.

Cabe añadir a lo anterior que la apreciación de si concurre o no la desviación de poder, tal como hemos reflejado más arriba, presenta además una vertiente de naturaleza probatoria, confiada de lleno a la valoración del Tribunal de instancia, siendo así que, en este caso, no sólo la Sala a quo reputa aquejado de insuficiente prueba ese pretendido ánimo de favorecimiento, sino que tal intención espuria no podría inferirse racionalmente de los indicios que al efecto se examinan, inhábiles per separa colegir de su concurrencia conjunta que estamos ante una conducta desviada.

QUINTO.- A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA procede la imposición de las costas a la parte recurrente. Ahora bien, como permite su apartado 3, dada la índole del asunto y la escueta actividad desplegada en el escrito de oposición, procede limitar la condena a la cantidad máxima de 500 euros para el AYUNTAMIENTO DE SALAMANCA, sin que se le deban abonar los gastos causados por el procurador que lo representa, al no ser preceptiva su intervención, según el criterio mantenido por esta Sala.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Procuradora Doña Susana Gómez Castaño, en nombre y representación de la FEDERACIÓN REGIONAL DE CASTILLA Y LEÓN DE ASOCIACIONES DE ESTACIONES DE SERVICIO (FERECLAES), contra la sentencia de 10 de marzo de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León -con sede en Valladolid- en el recurso contencioso-administrativo nº 1285/2011 , condenando a la parte recurrente al pago de las costas del recurso de casación, con el límite cuantitativo expresado en el último fundamento jurídico.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.