Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 900/2018, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1184/2016 de 01 de Junio de 2018

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 900/2018

Fecha de sentencia: 01/06/2018

Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION

Número del procedimiento: 1184/2016

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 22/05/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas

Procedencia: AUD.NACIONAL SALA C/A. SECCION 4

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

Transcrito por: DVS

Nota:

RECURSO CASACION núm.: 1184/2016

Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 900/2018

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Eduardo Espin Templado, presidente

D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas

Dª. Maria Isabel Perello Domenech

D. Diego Cordoba Castroverde

D. Angel Ramon Arozamena Laso

D. Fernando Roman Garcia

En Madrid, a 1 de junio de 2018.

Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 1184/2016 interpuesto por la GENERALITAT DE CATALUÑA, representada y asistida por su Letrado, contra la sentencia de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 27 de enero de 2016 dictada en el recurso contencioso-administrativo 518/2014 . Se ha personado como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y asistida por el Abogado del Estado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas.

Antecedentes

PRIMERO.-La Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 27 de enero de 2016 (recurso contencioso- administrativo 518/2014 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:

" FALLAMOS

Inadmitir el presente recurso contencioso administrativo nº 518/2014 interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra la Orden IET/945/2014, de 13 de mayo, por la que se convoca la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en la industria manufacturera en el marco de la política pública de fomento de la competitividad industrial en el año 2014. Sin imposición de costas".

SEGUNDO.-Acerca de la Orden IET/945/2014, objeto de impugnación en el proceso, el fundamento jurídico primero de la sentencia expone lo siguiente:

" (...) Como indica [la Orden impugnada] en su preámbulo, por referencia a la Orden IET/619/2014 de la que trae directa causa, el apoyo financiero a la industria que regula está destinado a estimular la inversión empresarial que contribuya al desarrollo industrial y se articula a través de dos líneas diferenciadas: (i) En primer lugar, a través del programa de reindustrialización, se incentivarán las nuevas implantaciones industriales, así como los aumentos de capacidad de producción o las relocalizaciones que las empresas industriales decidan acometer para ganar competitividad. (ii) En segundo lugar, se prestará apoyo a los planes de inversión para la mejora de instalaciones industriales en funcionamiento, en diversos aspectos con gran impacto en su competitividad. La finalidad del apoyo es potenciar la evolución de las empresas beneficiarias hacia nuevos modelos de producción más avanzados, eficientes y respetuosos con el medio ambiente, y hacia la fabricación de productos y la prestación de servicios de mayor valor añadido, que les permitan acceder e incrementar su presencia en los mercados internacionales.

Procede señalar, por otro lado, que en el preámbulo de la Orden IET/619/2014, se justifica la competencia estatal y la gestión centralizada de este tipo de apoyos financieros, por las siguientes razones:

- La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, exige que, con carácter general, el procedimiento de concesión sea el de concurrencia competitiva y que se explicite el presupuesto disponible en las convocatorias de apoyo financiero. Estas exigencias impiden la gestión territorializada de los proyectos de inversión objeto de apoyo según esta orden, debido a que muchas de las comunidades autónomas carecen de este tipo de programas de apoyo y a la imposibilidad de establecer criterios previos para la distribución del presupuesto, lo que hace inviable determinar una distribución del mismo por comunidades autónomas. Esto determina que el presupuesto no pueda fraccionarse, por lo que es de aplicación el supuesto del párrafo segundo del artículo 86.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , y determina la competencia estatal y la gestión centralizada de este tipo de apoyos.

- Por lo anteriormente expuesto, y de acuerdo con lo dispuesto en el referido párrafo del artículo 86.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre , la gestión de la concesión del apoyo financiero debe realizarse centralizadamente por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo para asegurar la plena efectividad de las actuaciones de reindustrialización y de fomento de la competitividad industrial, así como garantizar idénticas posibilidades de obtención o disfrute del mismo por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional".

El posicionamiento de la Generalitat recurrente lo sintetiza el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida, en los siguientes términos:

" (...) SEGUNDO.- La demandante considera que se ha producido una invasión de su competencia en materia de industria, asumida con carácter exclusivo en el artículo 139 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, reformado por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, por la Administración General del Estado (BOE de 20 de julio), lo que determina la nulidad de pleno derecho de la Orden, conformidad con el art. 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE de 27 de noviembre). Se ha vulnerado el principio de jerarquía normativa al contravenir la distribución de competencias establecida por una norma de rango legal.

Añade que la Orden no respeta la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y cita, entre otras, las sentencias 13/1992 , 154/2013 , 163/2013 y 33/2014 . Las ayudas se enmarcan en materia de industria, reservada por el Estatuto a la exclusiva competencia de la Generalitat, mientras que el título competencial invocado por el Estado se ampara en el artículo 149.1.13 de la Constitución , sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Tras exponer el desarrollo que en la Comunidad ha tenido el sector industrial, cuestiona que las dificultades a las que se refiere la Orden no lo sean simplemente de carácter técnico, lo que no justifica la excepción a una gestión descentralizada. Tampoco lo es, la pretendida estrategia del sector desde el marco comunitario, puesto que cada Comunidad Autónoma puede desarrollar sus instrumentos en cada proceso de industrialización. En definitiva, la excepcionalidad que permitiría al Estado asumir esta competencia, no está debidamente justificada en los términos exigidos por la STC 197/1996 . El Estado podrá regular las condiciones esenciales, siempre que deje a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación y destino, o como mínimo desarrollar o complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento. Por último, le achaca a la Administración redactora de la Orden, deslealtad institucional y vulneración del deber de respeto a las sentencias del Tribunal Constitucional".

La Administración del Estado -parte demandada- plantea la inadmisibilidad, al amparo del artículo 69.a), en relación con el artículo 51.1.a) LJCA , por incompetencia de jurisdicción; aduciendo el Abogado del Estado que lo que plantea la Generalitat de Cataluña es, en realidad, un conflicto positivo de competencia entre el Estado y la Comunidad Autónoma, cuyo conocimiento está reservado al Tribunal Constitucional al amparo de lo dispuesto en los artículos 161.1.c) de la Constitución y 59.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre del Tribunal Constitucional .

El fundamento jurídico tercero de la sentencia señala que esta cuestión de la inadmisibilidad del recurso, en términos sustancialmente idénticos, ya fue tratada por la Sección 1ª de la Sala de la Audiencia Nacional en sentencias 28 de abril de 2015 (recurso 319/13 ) y de 27 de mayo de 2015 (recurso 383/13 ); habiéndose rechazado en ambos casos la inadmisibilidad planteada por el Abogado del Estado. El mismo fundamento tercero de la sentencia recurrida reproduce a continuación parte de la fundamentación de la citada sentencia de la Sección 1ª de 27 de mayo de 2015 (recurso 383/13 ), que parte de los razonamientos expuestos en sentencia del Tribunal Supremo de 27 de junio de 2002 (casación 836/1998 ).

Sin embargo, la sentencia aquí recurrida -Sección 4ª de la Sala de la Audiencia Nacional- se aparta de lo resuelto por la Sección 1ª; y las razones para ello las expone en sus fundamentos cuarto a séptimo. El primero de esos apartados de la sentencia -fundamento cuarto- tiene el siguiente contenido:

" (...) CUARTO.- Conocidos y expuestos sucintamente los argumentos de la Sección Primera para rechazar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo que interpuso la Generalitat en asunto análogo al aquí enjuiciado, anticipamos que nos vamos a apartar de los motivados razonamientos de la sentencia indicada, al reconsiderar la inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado sobre la falta de jurisdicción de esta Sala para conocer del planteamiento de un conflicto positivo de competencias ante la jurisdicción ordinaria, cuando su conocimiento le corresponde, en exclusiva, al Tribunal Constitucional.

La premisa de la que partimos es que, efectivamente, la Generalitat, con ocasión de la impugnación de la Orden IET/619/2014 en un recurso contencioso-administrativo, lo que plantea ante esta Sala es un conflicto positivo de competencia, cuyo conocimiento le ha sido reservado al Tribunal Constitucional. Intentaremos exponer nuestro razonar con la mayor claridad posible, puesto que al existir al menos dos sentencias en un sentido, mantener el opuesto requiere, si cabe, un mayor cuidado y precisión que descarte cualquier género de inmotivada arbitrariedad.

Es cierto que el Tribunal Supremo en su sentencia de 27 de junio de 2002 (casación 836/98 ), ha recocido la posibilidad de que se cuestione tanto ante la jurisdicción ordinaria como ante el Constitucional, la validez de una actos o disposición normativa con rango inferior a la Ley, aunque la única cuestión debatida sea el titulo o habilitación competencial del órgano que lo dictó, vulnerando la constitución o el bloque de la constitucionalidad. Sin embargo, debemos hacer algunas precisiones, tanto sobre el contenido y alcance de esta sentencia, como sobre la interpretación con la que el Tribunal Constitucional ha fijado su propia jurisdicción en los conflictos positivos de competencia.

Veremos que debemos llegar a una solución distinta a la mantenida por la Sección Primera de esta Sala, sin que ello suponga violentar lo dicho por el Tribunal Supremo en su sentencia de 27 de junio de 2002 .

De su lectura podemos extraer las siguientes conclusiones:

1º) Se admite la posible yuxtaposición de un proceso constitucional y un proceso contencioso-administrativo, como consecuencia de la existencia de una zona común a ambos procesos, y se apoya en el artículo 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional al establecer que «cuando se plantee un conflicto de competencia con motivo de una disposición, resolución o acto cuya impugnación estuviese pendiente ante cualquier Tribunal, éste suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto constitucional».

2º) El Juez Ordinario tiene carácter de Juez constitucional respecto de las normas con rango inferior a Ley, y no cabe entender que la naturaleza de la norma aplicable sea determinante del órgano competente para aplicarla.

3º) A la postre, se reconoce una suerte de jurisdicción electiva al admitir la posibilidad de que se pueda optar, bien por acudir a la vía contencioso administrativa al amparo del artículo 2 y 3 de la Ley 34/1981 , o del artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para cuestionar la competencia, bien del Estado bien de la Comunidad Autónoma, con ocasión de una disposición reglamentaria o acto dictado por cualquiera de estas Administraciones territoriales; o bien, por acudir al Constitucional a través del conflicto de competencias positivas al amparo de los artículos 161.1.c de la Constitución y 61 y 11 de la 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (BOE de 2 de julio), sin que exista precepto alguno que se oponga al ejercicio de ambas vías procesales.

4º) La tesis de la exclusividad o monopolística, cuando lo que se debate es la titularidad competencial que se podría deducir de las SsSTC 143/1985 y 88/1989 , no constituye un argumento incontestable, si a ello se extiende, necesariamente, la declaración de nulidad que se pretenda en base a una supuesta infracción de las normas de distribución de competencias.

5º) Para valorar la concurrencia de ambas jurisdicciones se precisa, en primer lugar, examinar si se da en uno y otro proceso, constitucional y contencioso-administrativo, la triple identidad: subjetiva, objetiva, de pretensiones y causa de pedir, necesarias para que pueda hablarse de yuxtaposición de jurisdicciones. Concretamente, en el ámbito subjetivo, se reconoce la posibilidad de que una disposición con rango inferior a Ley, resolución o acto del Estado o de las Comunidades Autónomas pueda ser impugnada en vía contenciosa por los particulares, invocando su ilegalidad al concurrir un vicio de incompetencia manifiesta y que determine su nulidad, por no respetar el orden constitucional de distribución de competencias.

6º) La naturaleza del recurso contencioso-administrativo difiere sustancialmente del conflicto positivo de competencias que podría suscitarse ante el Tribunal Constitucional. También son distintos los efectos que produce en uno y otro caso la sentencia que los resuelve, por más que en ambos casos la cuestión controvertida deba ser resuelta en aplicación del marco de distribución de competencias que diseña el bloque de constitucionalidad.

7º) Constituye un requisito ineludible, para que quede legítimamente constituido el conflicto de competencia, que la impugnación de la disposición, resolución o acto objeto del mismo se fundamente en el no respeto de las normas que configuran el bloque constitucional de distribución de competencias, de tal manera que, si no existe disputa sobre ese punto, cualquier otra infracción cae fuera de lo que puede constituir el ámbito del conflicto.

Veremos cómo se despliegan estos criterios, en el presente litigio".

A continuación, el fundamento quinto de la sentencia hace una amplia reseña de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre su competencia en los conflictos positivos de competencia. Y, en fin, la argumentación de la sentencia recurrida culmina en los fundamentos jurídicos sexto y séptimo, cuyo contenido es el que sigue:

" (...) SEXTO.- Tras esta exposición, podría concluirse que existe una contradicción entre la exclusividad con la que el Tribunal Constitucional defiende el conocimiento de los conflictos positivos de competencia, frente a la yuxtaposición de jurisdicciones a la que se refiere la sentencia del Tribunal Supremo.

No es así. Si nos atenemos a quien, con la ocasión de la interposición de un recurso contencioso-administrativo, formula lo que a la postre pudiera ser un conflicto positivo de competencias, podemos desterrar cualquier género de contradicción entre lo dicho por el Tribunal Supremo y lo afirmado por el Tribunal Constitucional.

Vaya por delante que los jueces de la jurisdicción ordinaria pueden y deben aplicar la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico, y que cabe que con ocasión de la interposición de un recurso contencioso-administrativo se pretenda la nulidad de una disposición con rango inferior a la ley por la falta de competencia del órgano que la dicta, en los términos contemplados en el artículo 62 de la Ley 30/1992 . Esto está fuera de toda discusión. El problema lo tenemos en el establecimiento de los límites de la jurisdicción ordinaria cuando lo que ante ella se plantea es un conflicto de competencias positivo en toda regla, anudando a su declaración la nulidad del acto o disposición.

Como decimos, la contradicción es solo aparente si nos centramos en quien insta la acción impugnatoria. Siguiendo la idea de la triple identidad, a la que se refiere la STS 27 de junio de 2002 , un particular puede alegar, con ocasión de una impugnación de disposición con rango inferior a la Ley, la falta de competencia de la Administración que la dicta por vulneración de las normas competenciales que integran el bloque de la constitucionalidad. Es más, como particular es la única posibilidad legal que tiene para combatir el acto o la disposición, ya que no está legitimado para la interposición de un conflicto positivo de competencia; por lo tanto, solo le resta la jurisdicción ordinaria para la defensa de sus derechos. Limitar la posibilidad de que sea invocada esta causa de nulidad con ocasión de la interposición de un recurso contencioso-administrativo, supondría una injustificada restricción del derecho a tutela judicial, incompatible con el ámbito objetivo que los artículos 1 y 2 de la Ley 29/1998 .

Debemos tener muy presente que en el supuesto enjuiciado por la STS de 27 de junio de 2002 , quien recurrió en la instancia y en casación era una particular, concretamente la sociedad Agropecuaria Matamala S.L. No se trataba del litigio promovido por una Administración territorial frente a otra, sino interpuesto por una persona jurídica; por ello puntualiza en su fundamento jurídico 4º, que en estos casos el «derecho a la tutela judicial que debe primar hay que concluir que cabe plantear ante la jurisdicción contenciosa, por terceros, sean personas jurídicas públicas o privadas o particulares, la impugnación de un acto o disposición reglamentaria que vulnere las reglas de reparto de competencias contenidas en las normas del bloque de constitucionalidad.» . Por lo tanto, el Tribunal Supremo cuando reconoce la compatibilidad en este tipo de procedimiento con la pretensión formulada, lo hizo siendo el recurrente un particular, no una Administración Publica, y menos una Comunidad Autónoma.

Precisamente la STC 44/2007 ; cuando delimitó el ámbito material del conflicto positivo de competencia con ocasión de las pretensiones de terceros, dijo que «desde la perspectiva de la defensa de los consumidores y usuarios o del mercado de vinos, pudiera tener la Orden impugnada no constituyen una pretensión que pueda tener cabida en el conflicto positivo de competencia. Por ello, y sin perjuicio de reiterar la conveniencia de utilizar en estos casos vías no jurisdiccionales derivadas de los principios de colaboración y lealtad institucional entre Administraciones públicas, este tipo de pretensión habrá de ventilarse, eventualmente, a través de otros cauces procesales, en el orden jurisdiccional ordinario que proceda, incluido el contencioso- administrativo, a tenor de lo previsto en el art. 153 c) CE ».

En el presente recurso y en los dos resueltos por la Sección Primera de la que nos apartamos, quien recurrió no fue un particular sino una Comunidad Autónoma, y lo único que se debatía, allí y aquí, es cuál era la Administración competente para el dictado y ejecución de las disposiciones estatales impugnadas.

En conclusión, cuando quien recurre es una Comunidad Autónoma y no un particular, si lo realmente planteado con ocasión de un recurso contencioso-administrativo constituye un verdadero conflicto positivo de competencias entre esa Administración territorial y el Estado, su conocimiento no le corresponde a la jurisdicción ordinaria. Se produce un abuso o exceso de jurisdicción que nos conduce a la inadmisibilidad del presente recurso de conformidad con lo establecido en los artículos 68.1.a ) y 69.a de la Ley 29/1998 , apartándonos de lo resuelto por esta Sala, Sección Primera en las sentencias de 28 de abril de 2015 (recurso 319/13 ) y 27 de mayo de 2015 (recurso 383/13 ).

Por último, solo precisar que lo dicho queda circunscrito a los conflictos positivos de competencias, ya que en los negativos el artículo 60 de la Ley Orgánica 2/1979 , reconoce legitimación también a los particulares «personas físicas y jurídicas».

SÉPTIMO.- Esta inadmisión no desvirtúa por lo resuelto por esta misma Sección en la sentencia de 20 de noviembre de 2013 (recurso 3707/12 ), en la que estimamos el recurso contencioso-administrativo deducido por la Generalitat de Cataluña contra la Orden ESS/1744/2012, confirmada por la reciente STS de 21 de octubre de 2015 (casación 268/2014 ).

En ese caso, a pesar de que lo único que se cuestionaba era la atribución del título competencial, el Tribunal Constitucional ya había resuelto un supuesto prácticamente idéntico en su sentencia 26/2013 . Por ello, nos limitamos a aplicar lo resuelto por el Alto Tribunal y apreciamos la falta de competencia del Estado, puesto que la disposición impugnada era prácticamente una reproducción de la anulada, conforme al criterio fijado por el Constitucional. En un caso como aquel, sí resulta factible que los tribunales entren a resolver el litigio, aunque lo único cuestionado fuera la competencia invocada por cada una de las Administraciones en liza, y el recurso lo hubiera promovido una de las dos Administraciones. La incompetencia, en ese caso, del Estado si era manifiesta".

Por tales razones la Sala de instancia considera procedente la inadmisión del recurso contencioso-administrativo. No obstante, el fundamento jurídico octavo de la sentencia señala que aunque el recurso contencioso-administrativo hubiese sido admitido tampoco habría prosperado la pretensión de la recurrente. Lo explica la sentencia de este modo:

" (...) OCTAVO.- Por último, decir que, incluso si hubiese sido admitido el presente recurso, tampoco hubiera prosperado por motivos de fondo en atención al motivo de nulidad absoluta o radical en el que se sustenta. Se invocó como causa la del artículo 62.1.b) «Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio». Tratándose de una nulidad de pleno derecho, debe rechazarse cuando para ello se exige un examen de fondo y «consiguientemente no puede considerarse como evidente o manifiesta a primera vista», como dijo la STS 30 de enero de 2001 (casación 651/99 , FJ 6º). La jurisprudencia, con ocasión de la invocación de esta causa de nulidad, ha exigido [por todas la sentencia de 15 de junio de 2011 (casación 3187/07 , FJ 2º), en la que reitera lo dicho por otras anteriores SSTS de 12 de junio de 1986 , 22 de marzo de 1988 STS de 20 de febrero de 1992 (sin más referencia)], para apreciarla y que pueda generar la nulidad, que «la incompetencia ha de ser manifiesta, sin que exija un esfuerzo dialéctico su comprobación o, dicho de otro modo, como también ha tenido ocasión de reiterar la jurisprudencia del Tribunal Supremo, ha de ser clara, incontrovertida y grave, sin que sea precisa una labor previa de interpretación jurídica (...), utilizando términos tales como 'patente' u 'ostensible' o 'notoria' para adjetivar la incompetencia (...). La expresión 'manifiestamente incompetente' significa evidencia y rotundidad, es decir, que de forma clara y notoria el órgano administrativo carezca de competencia alguna en la materia. Tratándose de competencia funcional hay que fijarse en si la desviación de competencia es patente, siendo así que la incompetencia funcional relativa, es decir, dentro del órgano competente para desempeñar la función por error o defecto en la atribución competencial, dentro del mismo, es motivo únicamente de anulabilidad y, por ende, subsanable».

En el presente caso, la invocación del título competencial por la Comunidad Autónoma es el artículo 139 de la Ley Orgánica 6/2006 , que si bien atribuye en el apartado primero a Cataluña la competencia exclusiva en materia de industria, en el segundo se reconoce que la competencia compartida «sobre la planificación de la industria, en el marco de la planificación general de la economía.».

No olvidemos que el Estado defiende su propia competencia en el artículo 149.1.3 de la Constitución . En la Orden IET/619/2014 se señala, como se ha expuesto, que por el tipo y formas de ayudas que se quieren establecer las «exigencias impiden la gestión territorializada de los proyectos de inversión objeto de apoyo según esta orden, debido a que muchas de las comunidades autónomas carecen de este tipo de programas de apoyo y a la imposibilidad de establecer criterios previos para la distribución del presupuesto, lo que hace inviable determinar una distribución del mismo por comunidades autónomas. Esto determina que el presupuesto no pueda fraccionarse, por lo que es de aplicación el supuesto del párrafo segundo del artículo 86.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , y determina la competencia estatal y la gestión centralizada de este tipo de apoyos».

Como vemos, el debate, a la luz del motivo de nulidad invocado, dista mucho de ser claro, diáfano, evidente o manifiesto. Para su resolución de fondo haría falta que esta Sala, resolviendo el litigio como si de un conflicto positivo de competencias se tratara, entrara directamente en el análisis de la titularidad, para determinar a quién corresponde y con qué alcance. Posibilidad que ya hemos descartado.

En todo caso, el alcance de una hipotética sentencia estimatoria tampoco se habría producido en el sentido de las sentencias dictadas por la Sección Primera, que acogieron y estimaron completamente los recursos, anulando sendas disposiciones administrativas. No podría anularse la Orden impugnada para todo el territorio del Estado, sustentado en la titularidad competencial, cuando este conflicto tiene lugar con una sola Comunidad Autónoma. En todo caso, deberían haberse traído al proceso el resto de las Administraciones interesadas".

TERCERO.-Notificada la sentencia a las partes, preparó recurso de casación contra ella la representación procesal de la Generalitat de Cataluña, que formalizó luego la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 6 de junio de 2016 en el que formula tres motivos de casación al amparo, respectivamente, de las letras a /, c / y d/ del artículo 88.1de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . El contenido de cada uno de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1.- Defecto en el ejercicio de la jurisdicción, al haberse pronunciado el Tribunal Supremo en el sentido de que esta jurisdicción es la competente para conocer de recursos interpuestos entre Administraciones que tienen por objeto pedir la nulidad de una disposición en base a la vulneración de las reglas de reparto de competencias contenidas en las normas del bloque de constitucionalidad, sin perjuicio de reconocer la existencia de una yuxtaposición entre las jurisdicciones constitucional y contencioso-administrativa, admitiendo que se puede impugnar un acto o disposición reglamentaria que vulnere las reglas de reparto competencial contenidas en las normas del bloque constitucional.

2.- Infracción de las normas reguladoras de la sentencia por incurrir la recurrida en incongruencia o incoherencia interna; y ello en dos aspectos:

A/ La explicación que ofrece la Sala de instancia para apartarse de lo decido en casos precedentes -en los que sí entró a resolver la controversia de fondo- resulta enteramente inconsistente, pues de ella resulta que ante recursos interpuestos y basados en igual motivo, la Sala de instancia en unos casos resuelve sobre el fondo del asunto y en otros no, por falta de jurisdicción, en función de que exista o no un pronunciamiento previo del Tribunal Constitucional, cuando lo cierto es que se tiene o no se tiene jurisdicción sin que ello pueda hacerse depender de que el Tribunal Constitucional se haya pronunciado con anterioridad sobre la cuestión competencial controvertida.

B/ La sentencia incurre también en incongruencia cuando señala, en el fundamento jurídico octavo, que la recurrente alegó como motivo de impugnación la causa de nulidad del artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 («Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio»); y partiendo de ello la Sala de instancia afirma que incluso si hubiese sido admitido el recurso tampoco hubiera prosperado por motivos de fondo, en atención al motivo de nulidad absoluta o radical en el que se sustenta, al no ser clara ni manifiesta la falta de competencia que se alega. Pero lo cierto -aduce la recurrente- es que en la demanda en ningún momento se cita ese artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 pues el apartado invocado fue siempre el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , que prevé la nulidad de las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior.

3.- Infracción de la jurisprudencia, ya que el Tribunal Supremo -cita, entre otras, las SsTS de 27 de junio de 2002 (casación 836/1998 ) y 24 de junio de 2004 (recurso 8083/2000 )- se ha pronunciado sobre la controversia planteada y ha declarado que esta jurisdicción tiene competencia para conocer del asunto. Añade que el pronunciamiento de la sentencia, de que una hipotética sentencia estimatoria no habría podido anular la Orden impugnada para todo el territorio del Estado, sustentado en la titularidad competencial, vulnera el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , pues si una disposición es nula, lo es en todo el Estado, y los artículos 70.2 y 71.1 LRJCA .

Termina el escrito de la Generalitat de Cataluña solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se estime el recurso.

CUARTO.-Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 4 de julio de 2016 se acordó la admisión del recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

QUINTO.-Recibidas las actuaciones en esta Sección Tercera, por diligencia de ordenación de 15 de julio de 2016 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizase su oposición, lo que llevó a efecto la representación de la Administración del Estado mediante escrito presentado con fecha 27 de julio de 2016 en el que, en primer lugar, invocando lo dispuesto en el artículo 93.2.d/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , plantea la inadmisión de los motivos o apartados del recurso dirigidos a combatir consideraciones que en la sentencia aparecen formuladasobiter dicta,citando jurisprudencia de esta Sala en ese sentido. Por lo demás, la Abogacía del Estado expone en su escrito las razones en las que fundamenta su oposición a los motivos de casación y termina solicitando que se dicte sentencia inadmitiendo el motivo segundo y parte del motivo y desestimando el recurso en lo demás, o, subsidiariamente, desestimándolo en su totalidad, con imposición de costas a la parte recurrente.

SEXTO.-Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 22 de mayo de 2018, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación, habiéndose examinado el asunto de forma concordada con la deliberación de los recursos de casación 1739/2016, 1175/2016, 1301/2016 y 1303/2016, todos ellos interpuestos por la Generalitat de Cataluña y en los que se plantean cuestiones sustancialmente coincidentes.

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso de casación nº 1184/2016 lo interpone la representación de la Generalitat de Cataluña contra la sentencia de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 27 de enero de 2016 (recurso 518/2014 ) en la que se acuerda inadmitir el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra la Orden IET/945/2014, de 13 de mayo, por la que se convoca la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en la industria manufacturera en el marco de la política pública de fomento de la competitividad industrial en el año 2014. Sin imposición de costas.

En el antecedente segundo hemos reseñado las razones que expone la Sala de instancia para fundamentar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación que ha formulado la Administración autonómica recurrente, cuyo contenido hemos resumido en el antecedente tercero; pero antes debemos hacer una indicación sobre la causa de inadmisión que ha planteado la Abogacía del Estado respecto de determinados apartados del recurso de casación.

SEGUNDO.-Como hemos visto en el antecedente cuarto, la representación procesal de la Administración del Estado, invocando lo dispuesto en el artículo 93.2.d/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , plantea la inadmisibilidad de los motivos o apartados del recurso dirigidos a combatir consideraciones que en la sentencia aparecen formuladasobiter dicta,citando al efecto varias sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo.

Sin embargo, como seguidamente veremos, esta Sala va a acoger los motivos de casación primero y tercero, dirigidos contra laratio decidendide la sentencia. Por tanto, será innecesario que abordemos el cuestionamiento que hace la recurrente de aquellas otras razones que expone la Sala de instancia a mayor abundamiento; y, como consecuencia, tampoco habremos de pronunciarnos sobre la causa de inadmisibilidad que se plantea con relación a estos apartados del recurso de casación.

En fin, como hemos dejado señalado en el antecedente sexto, esta Sala ha examinado el presente recurso de casación de forma concordada con la deliberación de los recursos de casación 1739/2016, 1175/2016, 1301/2016 y 1303/2016, todos ellos interpuestos por la Generalitat de Cataluña y en los que se plantean cuestiones sustancialmente coincidentes. Por ello, en los apartados siguientes no haremos sino reiterar las consideraciones que hemos expuesto en nuestra sentencia de 28 de mayo de 2018 , dictada en el recurso de casación 1739/2016 .

TERCERO.-Por razones de lógica procesal, comenzaremos analizando los motivos de casación tercero y primero aducidos por la Generalidad de Cataluña.

En el motivo de casación tercero la Administración autonómica recurrente alega la infracción de la jurisprudencia, aduciendo que el Tribunal Supremo -cita, entre otras, las SSTS de 27 de junio de 2002 (RC 836/1998 ) y 24 de junio de 2004 (RC 8083/2000 )- se ha pronunciado sobre la controversia planteada declarando que esta jurisdicción tiene competencia para conocer del asunto aunque la controversia albergue un conflicto positivo de competencia entre administraciones públicas.

El motivo debe ser acogido pues en efecto, la jurisprudencia de esta Sala viene afirmando la competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en casos como el que aquí nos ocupa.

La sentencia recurrida únicamente cita la sentencia de esta Sala, Sección Sexta, de 27 de junio de 2002 (casación 836/1998 ) y se aparta del criterio en ella señalado afirmando que los supuestos examinados son distintos, pues en aquel caso recurría un particular -que alegaba la falta de competencia de la Administración que había dictado la disposición- mientras que en el caso aquí examinado se trata de un conflicto competencial entablado entre Administraciones Públicas. Pero, sucede que la competencia de esta jurisdicción para conocer de litigios como el aquí se examina ha sido afirmada por esta Sala no ya en un pronunciamiento aislado, como parece sugerir la sentencia recurrida, ni únicamente para los casos en que el recurrente fuese un particular, sino en una línea jurisprudencial consolidada y también para los supuestos en que se trate de un proceso contencioso-administrativo entablado entre Administraciones Públicas.

Así, la sentencia de esta Sala, Sección Cuarta, de 24 de junio de 2004 (RC 8083/2000 ) en su Fundamento Jurídico Decimoctavo vino a declarar lo siguiente:

" (...) DECIMOCTAVO. - Competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer impugnaciones de actos administrativo fundadas en la falta de competencia del Estado o de la Comunidad Autónoma.

En el motivo primero formulado por Euskal Nekazarien Batasuna-Bizcaia, Euskal Nekazarien Batasuna-Gipuzkoa, Sociedad Cooperativa de Ganaderos GURELESA, R. L., Federación Frisona de Euskadi (E. FRI. FE.), Federación de Cooperativas Agrarias de Euskadi, Asociación de Agricultores y Ganaderos de Álava, Sociedad Cooperativa y Euskal Herriko Nekazarien Elkartasuna-Unión de Agricultores y Ganaderos Vascos, al amparo del artículo 88.1 a) de la Ley 29/1998 , se sostiene la incompetencia de esta jurisdicción para conocer del asunto planteado, por tratarse de un conflicto de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma.

El control de la Administración de las comunidades autónomas corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, según el artículo 153.c) de la Constitución . Este principio puede plantear situaciones de interferencia entre las dos jurisdicciones supremas existentes en el Estado, la ordinaria y la constitucional, que pueden verse abocadas a una alternatividad en la solución de los conflictos de competencia entre el Estado y las comunidades autónomas que se desenvuelven en torno a la actividad administrativa susceptible de control contencioso. Esta alternatividad sólo resulta paliada por los lógicos mecanismos procesales en caso de litispendencia tendentes a garantizar la supremacía en esta materia del Tribunal Constitucional ( artículo 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ), y por la vinculación -igualmente restringida al ámbito de la interpretación de la Constitución- que la jurisprudencia constitucional reviste para los tribunales de la jurisdicción ordinaria.

El Tribunal Constitucional ha tratado de solventar la cuestión estableciendo distinciones entre los conflictos constitucionales en los que se cuestiona la titularidad de la competencia y los procesos contencioso-administrativos en que se cuestiona el ejercicio concreto de la misma (a partir del auto núm. 886/1988 [Pleno], de 5 julio , que sentó una doctrina luego abandonada en las sentencias del Tribunal Constitucional 67/1992, de 30 de abril , y 74/1992, de 14 de mayo , y recuperada en la sentencia 195/2001, de 4 de octubre ). Con arreglo a esta división, el Tribunal Constitucional ha rechazado la competencia para conocer de determinados conflictos.

Existen valiosas propuestas doctrinales proponiendo una solución -deducida, en sentido inverso, de dicha jurisprudencia constitucional- favorables a la inadmisibilidad de los recursos contencioso-administrativos en que se plantee una controversia competencial. Frente a las resoluciones en las que esta Sala ha aceptado examinar la legalidad de disposiciones administrativas desde el punto de vista de la relación competencial entre el Estado y las comunidades autónomas, existe también alguna sentencia -muy singularmente la que cita la parte recurrente- que ha iniciado en el plano de los obiter dicta [afirmaciones ocasionales] la fijación de criterios para hacer posible la distinción de un sector de controversias territoriales reservadas a la jurisdicción constitucional, aunque no puede afirmarse que exista un cuerpo de jurisprudencia.

Esta Sala considera que en el estado actual de la legislación y de la jurisprudencia ordinaria y constitucional no resulta factible que el Tribunal Supremo pueda inclinarse por aceptar la declaración de inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo contra un acto o un reglamento autonómico o estatal apreciando que encubre un conflicto constitucional de competencias de atribución exclusiva a la jurisdicción constitucional. El carácter global de la cláusula de control jurisdiccional ordinario de la actividad administrativa, concreta y normativa, dificulta oponerse a que un sujeto legitimado impugne un acto estatal o autonómico ante el órgano jurisdiccional ordinario competente, aun cuando funde su nulidad en la infracción de las normas competenciales que articulan la distribución territorial del poder en el Estado. Cuando se trata de un sujeto particular, la relación de esta situación con el derecho a la tutela judicial efectiva resulta evidente.

El derecho a la tutela judicial no se halla en juego con el mismo alcance constitucional cuando se trata del Estado -que fue quien impugnó en la instancia el Decreto autonómico- y de una Comunidad Autónoma -la del País Vasco es la que ha interpuesto el recurso de casación que resolvemos, sin invocar la falta de jurisdicción-. Pero no podemos omitir que la legitimación de estos entes territoriales para interponer recursos contencioso-administrativos resulta, en el momento legislativo actual, configurada sin restricción alguna en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. El artículo 19.1 d ) establece la legitimación de las comunidades autónomas vinculándola precisamente a la defensa de su ámbito de autonomía, cuyo núcleo central radica en el reconocimiento e integridad de sus competencias: «[Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo] la Administración de las comunidades autónomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo público». En el caso de la Administración del Estado, el reconocimiento de la legitimación se hace en términos todavía más amplios en el artículo 19.1 c), pues se le reconoce «cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las comunidades autónomas y de los Organismos públicos vinculados a éstas».

El motivo, en suma, debe ser desestimado".

Más recientemente, la misma Sección Cuarta de esta Sala del Tribunal Supremo ha mantenido ese criterio en sentencias de 27 de noviembre de 2017 (casación 2287/2015 ) y 29 de enero de 2018 (casación 2794/2015 ), citando, a su vez, otros pronunciamientos anteriores. Y es oportuno señalar que en estas dos sentencias que acabamos de citar se examinan, y se desestiman, los recursos de casación que en su día interpuso la Administración del Estado contra aquellas dos sentencias de la Sección Primera de la Sala de la Audiencia Nacional -SSAN de 28 de abril de 2015 (recurso nº 319/2013 ) y 27 de mayo de 2015 (recurso nº 383/2014 )- que la sentencia recurrida cita y de las cuales discrepa.

La citada sentencia 27 de noviembre de 2017 (casación 2287/2015 ) señala en su FJ 3 -luego reproducido en el FJ 2 de la sentencia de 29 de enero de 2018 (RC 2794/2015 )- lo siguiente:

" (...) TERCERO.- Entrando en el estudio de los concretos motivos de casación, en el primero, articulado por el cauce previsto en el art. 88.1.a) de la LJCA ), por exceso en el ejercicio de la jurisdicción, se aduce incompetencia de jurisdicción por corresponder al Tribunal Constitucional el conocimiento del litigio. Señala la Administración del Estado que «[...] si la Generalidad de Cataluña considera que la Orden recurrida vulnera el orden competencial plasmado en los artículos 148 y 149 de la CE , ha de plantear el correspondiente conflicto positivo de competencia ante el Tribunal Constitucional no siendo admisible recurrir contra la Orden ante al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, por motivos puramente competenciales, pues ello supone obligar a los órganos de lo Contencioso-Administrativo a ejercer funciones netamente constitucionales» (pág. 5 del escrito de interposición).

El motivo ha de ser rechazado. El elemento específico y definitorio del conflicto positivo de competencia como proceso constitucional consiste en la interpretación y fijación del orden competencial y en la determinación de qué competencias pertenecen a qué sujetos ( STC 88/1989, de 11 de mayo , sobre el conocido y comentado caso ATINA); por ello, cuando el análisis de la controversia procesal descubra que su resolución no exige propiamente esa labor de fijación y determinación, bien porque ya ha sido llevada a cabo por quien es el máximo intérprete de la Constitución, bien porque la atribución competencial de la materia a uno u otro de los entes contendientes no depende en sí misma de la interpretación de las normas del bloque de la constitucionalidad dictadas para delimitar sus ámbitos propios, sino más bien de la recta valoración y calificación jurídica de la actuación controvertida, le cabrá al órgano jurisdiccional contencioso-administrativo entender que el conflicto carece de la necesaria relevancia constitucional y, por ende, que su conocimiento no está atribuido en exclusiva a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, siendo admisible que las partes decidieran residenciarlo en la jurisdicción ordinaria.

En definitiva, el Tribunal Constitucional puede resolver los conflictos de competencia que se le planteen al amparo del artículo 161.1.c) de la Constitución , y coexiste con la reservada a la jurisdicción contencioso-administrativa que, también por mandato constitucional (artículo 106), ha de 'controlar la potestad reglamentaria' en toda su extensión.

Así lo ha declarado nuestra Sala en las sentencias de 30 de junio de 2010 (rec. cas. núm. 3832/2007 ) y de 4 de mayo de 2010 (rec. cas. núm. 3856/2007 ), donde se hemos afrontado esta misma cuestión en similares términos. Dijimos en esta última citada lo siguiente:

«[...] La competencia en el presente asunto de esta Jurisdicción contencioso administrativa ha de afirmarse de manera indubitada tanto por razones positivas -el acto impugnado es susceptible de recurso contencioso administrativo- como negativas -la posibilidad de que el litigo fuese también conocido mediante un conflicto constitucional de competencias no hace desaparecer la competencia de esta Jurisdicción-. En definitiva, se produce una concurrencia competencial entre la Jurisdicción contencioso administrativa y constitucional que, con las precisiones que haremos, está directamente contemplada en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y admitida de forma consolidada por la jurisprudencia tanto del propio Tribunal Constitucional como de esta Sala.

Desde la perspectiva positiva, no cabe duda de que el acto impugnado constituye una actuación administrativa realizada por el Departamento de Hacienda y Administración Pública de la Consejería de Hacienda y Finanzas del Gobierno vasco, comprendida en el artículo 1, apartados 1 y 2.b) de la Ley de la Jurisdicción . En consecuencia, dicha actuación puede ser impugnada ante los Tribunales de esta Jurisdicción contencioso administrativa por cualesquiera razón que determine su no conformidad a derecho, sea dicha razón de ilegalidad sensu stricto -entre las que se cuentan la incompetencia para dictar el acto controvertido-, o de inconstitucionalidad, pues la contradicción con la Norma suprema determina, por virtud de su carácter jurídico y la consiguiente vinculación a ella de los Tribunales ordinarios, la nulidad de cualquier actuación administrativa. Pese a las afirmaciones del Gobierno recurrente, ningún precepto legal de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ni de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional contradice la atribución competencial antedicha.

Desde una perspectiva negativa, la previsión constitucional de los conflictos de competencia por parte del artículo 161.1.c) de la Constitución, desarrollado en los dos primeros capítulos del Título IV de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, no suprime dicha competencia. Antes al contrario, la da por supuesta cuando el artículo 61.2 de la citada Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que el planteamiento de un conflicto de competencias ante el Tribunal Constitucional determina la suspensión de cualquier proceso en el que estuviese impugnado el acto sometido al conflicto hasta la decisión del Tribunal Constitucional, previsión que presupone la existencia de una concurrencia jurisdiccional de competencias en los supuestos de imputación a una actuación administrativa de un vicio de incompetencia entre órganos administrativos del Estado y de las Comunidades Autónomas. Concurrencia en la que, eso sí, prevalece el juicio del Tribunal Constitucional en cuanto garante último del orden constitucional de competencias.

Tampoco desde la perspectiva de la pretensión que se deduce y de la causa petendi puede objetarse el conocimiento del acto impugnado en este proceso por parte de la Jurisdicción contencioso administrativa. Dice el Gobierno vasco recurrente que el litigio presupone una vindicatio potestatis que sólo se puede residenciar ante el Tribunal Constitucional, así como que ante la jurisdicción contencioso administrativa sólo se puede reclamar en casos de incompetencia de legalidad, mientras que la determinación de la competencia de conformidad con el bloque de constitucionalidad correspondería en exclusiva a la jurisdicción constitucional. Sin embargo, el Banco de España, al impugnar el requerimiento efectuado por la Consejería de Hacienda vasca a la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Guipúzcoa y San Sebastián, no pretende un mero reconocimiento en abstracto de una competencia propia, único supuesto en el que podría tener encaje, en su caso, la objeción de admisibilidad del Gobierno vasco, sino que se pretende la anulación de un concreto acto administrativo por haber sido dictado ilegalmente fuera de su competencia, y aunque esta pretensión requiera un pronunciamiento sobre la competencia de los litigantes de acuerdo con el conjunto del ordenamiento jurídico, ni la pretensión ni la causa de pedir están excluidas, como ya se indicó antes, del conocimiento de la Jurisdicción contencioso administrativa.

Lo dicho anteriormente ha sido claramente establecido ya por la jurisprudencia de esta Sala, de conformidad con la jurisprudencia emanada del propio Tribunal Constitucional, jurisprudencia que en uno y otro caso están recogidas en la Sentencia de instancia. En cuanto a la jurisprudencia de esta Sala, es suficiente con remitirnos a la Sentencia de 27 de junio de 2.002 (RC 836/1998 ), [...] que justifica con amplitud la competencia de esta Jurisdicción en litigios competenciales interterritoriales. Y en lo que respecta a la abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre los conflictos de competencia interterritoriales baste señalar que en ningún caso se ha pronunciado en sentido contrario a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los vicios de incompetencia interterritorial que pudieran afectar a cualesquiera actos o disposiciones administrativas, sino que siempre se ha encaminado a afirmar su propia capacidad para determinar el orden constitucional de competencias en aplicación de la Constitución, Estatutos de Autonomía y demás leyes atributivas de competencias, función que indiscutiblemente le corresponde como supremo intérprete de la Constitución. Lo que no obsta tampoco, por lo demás, a que esta Jurisdicción se pronuncie sobre la interpretación de dicho orden de competencias cuando ello sea preciso, si bien como es evidente, con sujeción a lo dicho anteriormente por el Tribunal Constitucional, cuyos pronunciamientos además prevalecerán en caso de discrepancia con lo que pudieran haber dicho previamente los Tribunales de esta Jurisdicción.

Así pues, ningún óbice puede ponerse al conocimiento del presente pleito por parte de los Tribunales de esta Jurisdicción contencioso administrativa, lo que determina la desestimación del primer motivo del recurso de casación».

En el presente litigio ambas partes reconocen que existe una abundante doctrina del Tribunal Constitucional sobre el enlace entre las competencias atribuidas al Estado y a la Comunidades Autónomas, tanto en materia de subvenciones, como del ejercicio de la competencia invocada por el Estado para dictar la Orden recurrida, por lo que no se trata realmente de discernir el sentido que cabe atribuir a las respectivas previsiones de la Constitución o del Estatuto de Autonomía, sino a la calificación jurídica que, a la vista de dicha doctrina, merecen las previsiones de la disposición impugnada.

Por tanto, el motivo ha de ser rechazado".

Las sentencias que acabamos de reproducir parcialmente no hacen sino confirmar la doctrina anteriormente establecida por esta Sala en ocasiones anteriores, como puso de manifiesto la STS de 4 de mayo de 2010 (RC 3856/2007 ), que, en un supuesto sustancialmente asimilable al ahora enjuiciado, señalaba:

' (...)La competencia en el presente asunto de esta Jurisdicción contencioso administrativa ha de afirmarse de manera indubitada tanto por razones positivas -el acto impugnado es susceptible de recurso contencioso administrativo- como negativas -la posibilidad de el que litigo fuese también conocido mediante un conflicto constitucional de competencias no hace desaparecer la competencia de esta Jurisdicción-. En definitiva, se produce una concurrencia competencial entre la Jurisdicción contencioso administrativa y constitucional que, con las precisiones que haremos, está directamente contemplada en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y admitida de forma consolidada por la jurisprudencia tanto del propio Tribunal Constitucional como de esta Sala'.

Las consideraciones expuestas son enteramente trasladables al caso que nos ocupa y nos llevan a concluir que el motivo de casación de la Generalitat de Cataluña debe ser acogido, en la medida en que la sentencia recurrida ha incurrido en infracción de la normativa y de la jurisprudencia aplicables para resolver el objeto del debate.

Dicho esto, también debe ser acogido el motivo de casación primero, pues al declarar la sentencia recurrida la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Generalidad de Cataluña, por entender erróneamente la Sala de instancia que la competencia para su conocimiento correspondía a la jurisdicción constitucional y no a la jurisdicción contencioso-administrativa, el pronunciamiento de la Sala de instancia incurrió en defecto de jurisdicción, conforme a la doctrina jurisprudencial establecida, entre otras, en las SsTS de 21 de noviembre de 2012 (casación 5049/2011 ), 19 de julio de 2010 (casación 1233/2008 ) y 17 de octubre de 2007 (casación 3917/2002 ).

Y una vez establecido que la sentencia recurrida debe ser casada, por acogimiento de los motivos de primero y tercero, resulta innecesario analizar los restantes motivos de casación formulados por la Generalidad de Cataluña.

TERCERO.- Doctrina constitucional sobre la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, singularmente en materia de industria.

La cuestión de fondo que debemos abordar consiste en determinar si el Estado ha invadido o vulnerado la competencia exclusiva que, en materia de industria, tiene reconocida la Comunidad Autónoma de Cataluña en virtud de su Estatuto de Autonomía (artículo 139 EAC).

Así lo afirma la parte recurrente (Generalidad de Cataluña), mientras que lo niega la parte recurrida (Administración del Estado), que afirma ostentar título competencial bastante para dictar la Orden impugnada con el contenido a ella incorporado.

A fin de establecer el marco normativo de referencia para la resolución de la cuestión controvertida, debemos precisar, de entrada, que el artículo 149.1.13ª CE atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de 'Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica' (título competencial invocado en la propia Orden recurrida). No obstante, también lo es que el artículo 148.1.13ª CE prevé que las CCAA podrán asumir competencias en materia de 'El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional' y, en línea con esta previsión constitucional, el artículo 152 EAC dispone:

'Artículo 152. Planificación, ordenación y promoción de la actividad económica.

1. Corresponde a la Generalitat la competencia para la promoción de la actividad económica en Cataluña.

2. Corresponde a la Generalitat la competencia compartida sobre la ordenación de la actividad económica en Cataluña.

3. La Generalitat puede establecer una planificación de la actividad económica en el marco de las directrices que establezca la planificación general del Estado.

4. Corresponde a la Generalitat el desarrollo y la gestión de la planificación general de la actividad económica. Esta competencia incluye en todo caso:

a) El desarrollo de los planes estatales.

b) La participación en la planificación estatal a través de los mecanismos previstos en el Título V.

c) La gestión de los planes, incluyendo los fondos y los recursos de origen estatal destinados al fomento de la actividad económica, en los términos que se establezcan mediante convenio.'

Asimismo, debemos tener presente que la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenta un título competencial específico y exclusivo en materia de industria que le ha sido atribuido por el EAC, cuyo artículo 139 dispone:

'Artículo 139. Industria, artesanía, control metrológico y contraste de metales.

1. Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de industria, salvo lo establecido en el apartado 2. Esta competencia incluye, en todo caso, la ordenación de los sectores y de los procesos industriales en Cataluña, la seguridad de las actividades, de las instalaciones, de los equipos, de los procesos y de los productos industriales, y la regulación de las actividades industriales que puedan producir impacto en la seguridad o salud de las personas.

2. Corresponde a la Generalitat la competencia compartida sobre la planificación de la industria, en el marco de la planificación general de la economía.

(...)'.

Atendiendo a ese marco normativo, se trata de determinar cómo debe articularse en este caso la concurrencia de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña, para lo cual, debemos atenernos a la doctrina sentada al respecto por el Tribunal Constitucional.

La doctrina constitucional referida a la delimitación competencial entre Estado y Comunidades Autónomas -singularmente cuando éstas ostentan competencia exclusiva sobre la materia contemplada- tiene reflejo, entre otras, en las siguientes sentencias (y en las que en ellas se citan): STC 186/1999, de 14 de octubre ; STC 13/1992, de 6 de febrero ; STC 313/1994, de 24 de noviembre ; STC 190/2000, de 13 de julio ; STC 98/2001, de 5 de abril ; STC 175/2003, de 30 de septiembre ; STC 36/2012, de 15 de marzo ; STC 243/2012, de 17 de diciembre ; STC 70/2013, de 14 de marzo ; STC 150/2013, de 9 de septiembre ; STC 156/2017, de 21 de diciembre .

De ellas se deducen las siguientes conclusiones:

1) La operación de encuadramiento competencial parte del principio de que las competencias de las CCAA son las que han fijado éstas en sus respectivos Estatutos de Autonomía ( SSTC 175/2003 y 87/1989 ), debiendo observarse, como criterio general a tener en cuenta en los supuestos de concurrencia de títulos competenciales, el de la prevalencia de la regla competencial específica sobre el de la más genérica, aunque a este criterio no se le puede atribuir un valor absoluto ( SSTC 14/2004 , 87/1987 , 197/1996 ).

2) El esquema general de delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas puede resumirse -conforme a lo establecido en el Fundamento Jurídico Octavo de la STC 13/1992 - en los cuatro supuestos básicos que a continuación se exponen:

a) Primer supuesto: cuando la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca título competencial alguno, genérico o específico, sobre la misma.

El Estado puede, desde luego, decidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores. Pero, de una parte, la determinación del destino de las partidas presupuestarias correspondientes no puede hacerse sino de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad. Por otra parte, esos fondos han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonómica, consignándose en los Presupuestos Generales del Estado como Transferencias Corrientes o de Capital a las Comunidades Autónomas, de manera que la asignación de los fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos Presupuestos Generales del Estado.

b) Segundo supuesto: cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aún si ésta se califica de exclusiva (v.gr., la ordenación general de la economía), o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución.

En estos casos el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias.

c) Tercer supuesto: cuando el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legislación relativa a una materia, mientras que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución.

En este caso la única diferencia con el supuesto anterior es que el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios.

d) Cuarto supuesto: cuando, no obstante tener las Comunidades Autónomas competencias exclusivas sobre la materia en que recaen las subvenciones, éstas pueden ser gestionadas, excepcionalmente, por un órgano de la Administración del Estado u organismo de ésta dependiente, con la consiguiente consignación centralizada de las partidas presupuestarias en los Presupuestos Generales del Estado.

Ello solo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas en la doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate.

3) El Estado no dispone de un poder general para subvenciones entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial: el poder de gasto o subvencional es siempre un poder instrumental que se ejerce 'dentro' y no al 'margen' del orden de competencias y de los límites que la Constitución establece y, entre ellos el respeto a la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas que reconocen y garantizan los artículos 2 , 137 y 156 CE .

Esa autonomía financiera de las Comunidades Autónomas exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las competencias propias y, en especial, las que se configuran como 'exclusivas' ( SSTC 13/1992 y 201/1988 ).

4) Aunque la Constitución no cita expresamente la materia de industria, la atribución de competencia en exclusiva sobre esta materia a la Comunidad Autónoma de Cataluña está expresamente reconocida en el artículo 139.1 del EAC ( STC 313/1994 ).

La materia 'industria'se caracteriza por incluir las actividades destinadas a la 'ordenación de sectores industriales' y a la 'regulación de los procesos industriales o de fabricación' ( SSTC 203/1992 , 179/1998 , 186/1999 y 190/2000 ).

5) El ejercicio de la competencia general del Estado para fijar las bases de las subvenciones en el marco de la planificación general no puede dejar sin contenido la competencia específica que en materia de industria ostenta Cataluña ( SSTC 71/1982 , 190/2000 y 175/2003 ).

6) El Estado puede asignar fondos públicos a cualquier finalidad lícita, incluso aunque implique la financiación de acciones de fomento en materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas ( SSTC 36/2012 , 202/1992 y 13/1992 ), pero la facultad de gasto público no es título legitimador de atribución de competencias, ya que la inversión de fondos propios en una determinada actividad no es un título competencial, ni el solo hecho de financiar puede erigirse en núcleo que atraiga hacia sí toda competencia sobre los variados aspectos a que puede dar lugar la actividad de financiación ( SSTC 36/2012 , 95/1986 y 179/1985 ).

7) En ejercicio de la potestad subvencional del gasto público, cuando la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca título competencial alguno sobre la misma, corresponde a éste decidir sobre la asignación de parte de sus fondos presupuestarios a esa materia y regular los aspectos centrales del régimen subvencional, siendo de competencia autonómica lo atinente a su gestión ( SSTC 36/2012 , 178/2011 y 98/2001 ).

8) El Estado no puede condicionar la finalidad de las subvenciones más allá del alcance de los títulos competenciales que amparen su intervención, sin que pueda privar a las Comunidades Autónomas competentes en la materia del desarrollo, en el sector subvencionado, de una política propia orientada a la satisfacción de sus intereses peculiares ( SSTC 36/2012 , 13/1992 y 146/1986 ).

9) El Estado puede regular las condiciones de otorgamiento de las ayudas hasta donde se lo permite el título que ostenta para dictar bases, pero debe dejar margen suficiente a las Comunidades Autónomas para regular el procedimiento de tramitación de las subvenciones y gestionarlo, para lo cual el Estado deberá remitirles los fondos correspondientes, previa la territorialización de los mismos entre las Comunidades según criterios objetivos ( STC 175/2003 ).

10) La gestión administrativa de las subvenciones debe corresponderá la Administración competente para realizar las funciones ejecutivas en la materia de que se trate ( SSTC 175/2003 y 13/1992 ).

11) En el sistema español de distribución territorial del poder, el Estado puede asignar sus recursos a cualquier finalidad lícita y la definición de esta finalidad en la Ley de Presupuestos condiciona necesariamente la libertad de acción de aquellas instancias que hayan de utilizar esos recursos. Si estas instancias son exclusivamente estatales por ser también de competencia exclusiva del Estado la 'materia' o sector de actividad pública, no se plantea ningún problema en cuanto a la delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Cuando, por el contrario, tal materia o sector corresponden en uno u otro grado a las Comunidades Autónomas, las medidas que hayan de adoptarse para conseguir la finalidad a la que se destinan los recursos deberán respetar el orden constitucional y estatutario de las competencias, sin imponer a la autonomía política de las Comunidades Autónomas otros condicionamientos que aquéllos que resultan de la definición del fin o del uso que el Estado pueda hacer de otras competencias propias, genéricas o específicas.

12) En un sistema respetuoso con el orden constitucional de distribución de competencias y con la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas que la Constitución reconoce y garantiza, las transferencias financieras para subvenciones destinadas a acciones de fomento que el Estado disponga con cargo a sus propios recursos en materias cuya competencia haya sido asumida de manera exclusiva por las Comunidades Autónomas y en las que el Estado no invoque título competencial alguno, deben atribuirse directa e incondicionadamente a las Comunidades Autónomas nutriendo, como un recurso financiero más, la Hacienda autonómica. Esta técnica de reparto territorial de las subvenciones para su gestión descentralizada por las diferentes Comunidades Autónomas resulta la más ajustada al modelo de Estado de las Autonomías diseñado por la Constitución y, a tal efecto, las dotaciones presupuestarias destinadas al fomento deben distribuirse de manera global y descentralizada, entre las distintas Comunidades Autónomas según 'criterios objetivos de reparto o bien mediante convenios ajustados a los principios constitucionales', en el bien entendido de que mediante la utilización de los Convenios no puede el Estado convertir en compartida una competencia que sea en realidad exclusiva de las Comunidades Autónomas ( SSTC 13/1992 , 152/1988 y 95/1986 ).

13) Lo que importa es que los fondos destinados a subvenciones que deban gestionar las Comunidades Autónomas se 'territorialicen', es decir, se transfieran efectivamente a éstas de modo que puedan disponer prontamente de los mismos, sin más condicionamientos que los que deriven del ejercicio de las competencias estatales sobre la materia. A tal efecto, puede estimarse preferible ciertamente -por ser más acorde y respetuoso con la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas que la Constitución reconoce y garantiza- que en los Presupuestos Generales del Estado esos fondos aparezcan ya como Transferencias Corrientes o de Capital a las Comunidades Autónomas, en las correspondientes Secciones, Servicios y Programas de los Presupuestos. De esta forma se evitaría toda confusión inicial acerca de a cuál Administración se atribuye la gestión de las subvenciones, resultando, así, la estructura de los Presupuestos Generales del Estado plenamente congruente con las exigencias del Estado de las Autonomías. Todo ello sin perjuicio de que el Estado pueda fijar las condiciones o, al menos, las condiciones básicas de otorgamiento de las subvenciones a sus destinatarios, cuando tenga competencia para ello ( STC 13/1992 ).

14) Las líneas subvencionales encuadradas en la materia de «industria» hay que valorarlas considerando que la Generalidad ha asumido la competencia exclusiva en esta materia ( artículo 139.1 EAC), si bien con el límite de la competencia que el art. 149.1.13.ª CE atribuye al Estado. La delimitación de dichas competencias, estatal y autonómica, debe realizarse, puesto que de subvenciones se trata, con los criterios contenidos en la STC 13/1992 ( STC 190/2000 ).

CUARTO.- Proyección de la doctrina constitucional sobre la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas al caso ahora examinado.

I. La Orden aquí impugnada -Orden IET/945/2014, de 13 de mayo, por la que se convoca la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en la industria manufacturera en el marco de la política pública de fomento de la competitividad industrial en el año 2014- guarda relación directa con la Orden IET/619/2014, de 11 de abril, por la que se establecían las bases para la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en el marco de la política pública de reindustrialización y fomento de la competitividad industrial, siendo aquélla aplicación de ésta. Pues bien, como hemos señalado en nuestra sentencia de 28 de mayo de 2018 (casación 1739/2016 ) en relación con la Orden IET/619/2014, no cabe duda de que, también aquí, la materia 'industria' está directamente afectada por el apoyo financiero a que se refiere la convocatoria acordada en la Orden IET/945/2014.

II.En efecto el objeto y el ámbito de aplicación de la Orden IET/945/2014 quedan delimitados en su artículo o apartado 1º donde se indica que Se convoca, en régimen de concurrencia competitiva, la concesión de apoyos financieros, correspondientes al año 2014, para la ejecución de inversiones destinadas a la mejora y/o modificación de líneas de producción previamente existentes, previstas en el artículo 3.1d) de la Orden IET/619/2014, por la que se establecen las bases para la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en el marco de la política pública de reindustrialización y fomento de la competitividad industrial, publicada en el «Boletín Oficial del Estado» número 96, de 21 de abril de 2014, que se produzcan en el ámbito de la industria manufacturera, con la excepción de la construcción de barcos y estructuras flotantes (...).

A partir de ahí, la propia Orden, en sus diferentes apartados, define quiénes pueden ser beneficiarios (2º), los tipos de actuaciones financiables (3º), el concepto de gasto financiable (4º), el plazo para la realización de las actuaciones (5º), el presupuesto mínimo de inversiones financiables (6º), el importe de la financiación (7º), las características de financiación (8º), las garantías exigibles a los beneficiarios (9º), el importe de financiación convocado (10º), los órganos competentes para instruir y resolver el procedimiento de concesión -que según el apartado 11º de la Orden son la Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa y el Ministro de Industria, Energía-; el plazo de presentación de solicitudes y los requisitos para su formalización y presentación (apartados 12º y 13º), la intervención de la Comisión de evaluación (14º), la clasificación de los beneficiarios (15º), la instrucción del procedimiento, su resolución y los recursos que caben contra ella (16º), la posibilidad de modificación de la resolución de concesión 17º), el pago (18º), la justificación, seguimiento y control de la realización de las actuaciones (19º), así como el recordatorio de la obligación de que toda referencia en cualquier medio de difusión a inversiones financiadas en el marco de esta convocatoria deberá incluir que han sido financiadas por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo (20º). Y, en fin, el apartado 21º de la Orden señala la normativa general que resulta aplicable indicando lo siguiente: " Además de por lo dispuesto en esta orden, esta convocatoria de financiación se regirá por lo establecido en la Orden IET/619/2014, de 11 de abril, en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y en su Reglamento, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 11/2007, aprobado por Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre y demás disposiciones que resulten de aplicación"

III.Vemos así que la Orden IET/945/2014, de 13 de mayo, alberga una regulación completa y exhaustiva de la convocatoria, así como del procedimiento de solicitud, de tramitación y de resolución de las subvenciones a las que refiere, que elimina completamente el necesario e ineludible margen de actuación de la Comunidad Autónoma de Cataluña en una materia, como es la de industria, que es de su exclusiva competencia. En consecuencia, conforme a la doctrina constitucional antes referida, cabe apreciar que el Estado ha incurrido en extralimitación de las competencias que tiene constitucionalmente reconocidas.

IV.A ello no obsta la alegación efectuada por el Abogado del Estado -en línea con la contestación dada por el Ministerio de Industria el 16 de julio de 2014, al rechazar el requerimiento de Cataluña- que pretende justificar la centralización de las ayudas señalando que se trata de un caso excepcional que debe ser incluido en el cuarto de los supuestos contemplados por la STC 13/1992 por las razones explicitadas en la parte introductoria de la Orden IET/619/2014, de 11 de abril, que, al efecto, señala:

'La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, exige que, con carácter general, el procedimiento de concesión sea el de concurrencia competitiva y que se explicite el presupuesto disponible en las convocatorias de apoyo financiero. Estas exigencias impiden la gestión territorializada de los proyectos de inversión objeto de apoyo según esta orden, debido a que muchas de las comunidades autónomas carecen de este tipo de programas de apoyo y a la imposibilidad de establecer criterios previos para la distribución del presupuesto, lo que hace inviable determinar una distribución del mismo por comunidades autónomas. Esto determina que el presupuesto no pueda fraccionarse, por lo que es de aplicación el supuesto del párrafo segundo del artículo 86.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , y determina la competencia estatal y la gestión centralizada de este tipo de apoyos.

Por lo anteriormente expuesto, y de acuerdo con lo dispuesto en el referido párrafo del artículo 86.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre , la gestión de la concesión del apoyo financiero debe realizarse centralizadamente por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo para asegurar la plena efectividad de las actuaciones de reindustrialización y de fomento de la competitividad industrial, así como garantizar idénticas posibilidades de obtención o disfrute del mismo por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional'.

Estas alegaciones, sin embargo, no pueden ser acogidas, por las razones que expusimos en nuestra sentencia de 28 de mayo de 2018 (casación 1739/2016 ), que ahora pasamos a reiterar.

En primer lugar cabe señalar que el propio Tribunal Constitucional ha establecido ( STC 38/2012, de 26 de marzo ) que la condición de que las actividades financiadas a desarrollar afecten a un ámbito geográfico supraautonómico no puede justificar, por sí misma, la excepcional asunción de competencias de gestión por el Estado y el correlativo desplazamiento de las competencias autonómicas; en este sentido, el propio Tribunal Constitucional recuerda que con anterioridad ha afirmado que la supraterritorialidad no es un título competencial ( STC 178/2011 , de 8 de noviembre ).

Del mismo modo, la citada sentencia el Tribunal Constitucional establece con claridad que

' (...)la centralización de las funciones de ejecución sólo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados, pues la regla general ha de ser la de que las Comunidades Autónomas competentes desarrollen y gestionen las ayudas, incluso cuando su ejecución pueda tener un alcance supraterritorial, pues es responsabilidad del Estado en estos casos fijar los puntos de conexión que permitan la gestión autonómica. En efecto, concretando los términos de la excepcionalidad requerida, hemos dicho que el traslado al Estado de la titularidad de la competencia de gestión sólo puede tener lugar, 'cuando, además del alcance territorial superior al de una Comunidad Autónoma del objeto de la competencia, la actividad pública que sobre él se ejerza no sea susceptible de fraccionamiento y, aun en este caso, cuando dicha actuación no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación, sino que requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un solo titular, que forzosamente deba ser el Estado, o cuando sea necesario recurrir a un ente con capacidad de integrar intereses contrapuestos de varias Comunidades Autónomas ( STC 243/1994 , FJ 6)' ( SSTC 242/1999 , de 21 de diciembre, FJ 18 y 190/2000 de 13 de julio , FJ 9). Por tanto, el carácter supraautonómico de las ayudas 'no justifica la competencia estatal, ya que la persecución del interés general se ha de materializar a través de, no a pesar de, los sistemas de reparto de competencias articulados en la Constitución'. [ STC 77/2004, de 29 de abril , FJ 6 b)].

De este modo, correspondería al Estado la carga de probar que en los supuestos de aquellas ejecuciones con alcance supraautonómico la ejecución no puede llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación, bien sean de naturaleza vertical -entre el Estado y las Comunidades Autónomas-, bien de naturaleza horizontal -entre Comunidades Autónomas-, ya que tales son los instrumentos que han de servir, en principio, para resolver la eventual contraposición de intereses entre los distintos entes territoriales'.

A la vista de esta doctrina, no podemos considerar suficiente, ni razonablemente justificada, la explicación proporcionada en la Orden -y reiterada por la Abogacía del Estado- para no haber procedido a la territorialización de los fondos. Y esta convicción se refuerza al constatar que la Administración del Estado no ha dado contestación alguna a la concreta exposición de los criterios técnicos que, a juicio de la Generalidad de Cataluña, podrían facilitar una distribución objetiva del presupuesto: ' el VAB industrial, población ocupada, sectores industriales, deslocalizaciones y el índice de paro',entre otros.

Lleva razón, por tanto, la Comunidad de Cataluña cuando alega que las razones aducidas sobre las dificultades de distribuir los apoyos financieros entre Comunidades Autónomas y de predeterminar en cada convocatoria el presupuesto carecen de consistencia y resultan manifiestamente insuficientes para acreditar de forma 'razonablemente justificada' conforme exige la doctrina constitucional ( STC 13/1992 , FJ 8) la imposibilidad de territorialización de los apoyos financieros, por lo que no pueden alegarse para fundamentar la excepción a la regla general de la gestión descentralizada de las subvenciones referidas a sectores o actividades de competencia autonómica.

Del mismo modo debemos rechazar el motivo invocado para justificar la gestión centralizada en el Informe emitido por la Secretaría General Técnica del Ministerio, en el que se indica que constituye un objetivo fundamental de esta norma la armonización de los criterios que deben guiar la concesión de apoyos públicos a la inversión industrial, siguiendo las directrices establecidas a nivel comunitario en materia de política industrial, y que '...la aplicación de dichos criterios de forma común a los potenciales beneficiarios en un régimen de concesión en concurrencia competitiva, es necesaria para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a los recursos públicos destinados a incentivar las citadas inversiones en cualquier punto del territorio nacional'.

Este argumento, que no ha tenido reflejo justificativo explícito en la propia Orden, no puede ser aceptado por la Sala, pues ni el referido Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Ministerio ni la Abogacía del Estado han precisado cuáles son esos criterios que deben guiar la concesión de apoyos públicos a la inversión industrial siguiendo las directrices comunitarias en la materia y, además, tampoco han justificado -siquiera mínimamente- el motivo por el que pudiera resultar imposible alcanzar tal objetivo acudiendo a mecanismos de colaboración y cooperación entre las Comunidades Autónomas y el Estado (esto es, 'tomando como punto de partida los principios de cooperación y colaboración y teniendo en cuenta que las condiciones esenciales de estas ayudas se pueden contemplar de forma unitaria en sus bases reguladoras',como señala la STC 150/2013, de 9 de septiembre ), en lugar de acordarse la gestión centralizada de los fondos asignados.

Por tanto, debemos concluir afirmando, de acuerdo con lo llevamos expuesto, que el Estado ha incurrido en extralimitación de las competencias que tiene constitucionalmente atribuidas al no respetar en la regulación incorporada en la Orden impugnada el margen de actuación que corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña en la gestión de las subvenciones, lo que determina que deba apreciarse la nulidad de pleno derecho de la Orden por infracción del principio de jerarquía normativa, conforme a lo previsto en los artículos 51 y 62.2 de la Ley 30/1992 , en relación con el artículo 139 de la Ley Orgánica 6/2006 , de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

Debe notarse que no todos los preceptos y apartados de la Orden que aquí se examina incurren con igual intensidad en la extralimitación que estamos señalando. Pero el intento de deslindar aquí unos apartados de otros a fin de que el pronunciamiento anulatorio alcanzase solo a los claramente inmersos en exceso competencial daría como resultado la supervivencia de un conjunto desarticulado de preceptos o apartados, carente en su conjunto de coherencia normativa. De ahí que nuestro pronunciamiento anulatorio venga referido a la totalidad de la Orden, cuyo contenido, globalmente considerado, incurre en la extralimitación que hemos señalado.

QUINTO.- Conclusión y costas.

A la vista de lo expuesto en los apartados anteriores, procede declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto y, en consecuencia, casar y anular la sentencia impugnada. Y, asimismo, procede estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto, debiendo declarase la nulidad de la Orden IET/945/2014, de 13 de mayo, por no ser ajustada a Derecho, así como ordenarse la publicación de esta decisión en el Boletín Oficial del Estado, conforme a lo previsto en el artículo 72.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

En cuanto a las costas, conforme a lo previsto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede imponer las costas derivadas del recurso de casación, debiendo imponerse las de instancia a la Administración del Estado demandada.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.-Ha lugar al recurso de casación nº 1184/2016 interpuesto por la GENERALITAT DE CATALUÑA contra la sentencia de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 27 de enero de 2016 (recurso contencioso-administrativo 518/2014 ), que ahora queda casada y sin efecto.

2.-Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la GENERALITAT DE CATALUÑA contra la Orden IET/945/2014, de 13 de mayo, por la que se convoca la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en la industria manufacturera en el marco de la política pública de fomento de la competitividad industrial en el año 2014, declarando la nulidad de dicha Orden.

3.-Publíquese esta decisión en el Boletín Oficial del Estado.

4.-No se imponen las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, imponiéndose las causadas en la instancia a la Administración del Estado demandada.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Eduardo Espin Templado D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat D.Eduardo Calvo Rojas

Dª Maria Isabel Perello Domenech D. Diego Cordoba Castroverde

D. Angel Ramon Arozamena Laso D. Fernando Roman Garcia

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, lo que certifico.