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04/07/2019
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 828/2019, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 922/2017 de 14 de Junio de 2019
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Orden: Administrativo
Fecha: 14 de Junio de 2019
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: PICO LORENZO, CELSA
Nº de sentencia: 828/2019
Núm. Cendoj: 28079130042019100211
Núm. Ecli: ES:TS:2019:2093
Núm. Roj: STS 2093:2019
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 14/06/2019
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 922/2017
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 11/06/2019
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Procedencia: T.S.J.PAIS VASCO CON/AD SEC.3
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 922/2017
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
En Madrid, a 14 de junio de 2019.
Esta Sala ha visto el recurso de casación, registrado bajo el número RCA-922/2017, interpuesto por los procuradores don José Luis Martín Jaureguibeitia y don Felipe Juanas Blanco en nombre y representación del Ayuntamiento de Santurtzi y del Gobierno Vasco, respectivamente, contra la sentencia de fecha 15 de diciembre de 2016 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que estimó el recurso de apelación núm. 927/2015 , formulado contra la sentencia desestimatoria de 2 de julio de 2015 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 5 de Bilbao .
Ha sido parte recurrida don Apolonio representado por la procuradora de los tribunales doña Sara Natalia Gutierrez Lorenzo.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo.
Antecedentes
'QUE, ESTIMANDO EL RECURSO DE APELACION INTERPUESTO POR DON Apolonio CONTRA LA SENTENCIA DE 2 DE JULIO DE 2015, DICTADA POR EL JUZGADO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 5 DE BILBAO, DEBEMOS :
4º) NO HACER EXPRESA IMPOSICION DE LAS COSTAS DE ESTA INSTANCIA.'
'Primero. Admitir a trámite los recursos de casación preparados por las representaciones procesales del Ayuntamiento de Santurtzi y del Gobierno Vasco contra la sentencia núm. 622/2016, de 15 de diciembre, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso de apelación núm. 927/2015 .
Segundo. Precisar que la cuestión en la que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente:
Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en los artículos 3.2 , 9.2 y 10 del Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril (coincidentes con los mismos artículos del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre), y del artículo 92.3 de la Ley de Bases de Régimen local en su redacción dada por el núm. Veinticuatro del art 1 de la Ley 27/2013 de 27 de diciembre , de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.
Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto. '
Asimismo el procurador don Felipe Juanas Blanco en representación de la Comunidad Autónoma del País Vasco por escrito de fecha 20 de junio de 2017, interpone recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO: 'que teniendo por presentado este escrito de interposición del recurso de casación lo admita, case la sentencia, la revoque y en su virtud, entrando a conocer el recurso contencioso-administrativo lo desestime íntegramente, declare conforme a Derecho las resoluciones recurridas.'
Fundamentos
Las representaciones procesales del Ayuntamiento de Santurtzi y del Gobierno Vasco interponen sendos recursos de casación contra la sentencia de 15 de diciembre de 2016 dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso de apelación núm. 927/2015 formulado contra la sentencia desestimatoria de 2 de julio de 2015 del juzgado de lo contencioso administrativo 5 de Bilbao por D. Apolonio , funcionario de la Policía Local de Santurtzi que había, interpuesto recurso contencioso-administrativo contra (i) las resoluciones del Ayuntamiento de Santurtzi por las que se dispuso el nombramiento de cuatro agentes de la Policía Local en régimen de interinidad con motivo de la existencia de plazas vacantes, (ii) el acuerdo de la Directora General de la Academia Vasca de Policía y Emergencias por el que se convocó un procedimiento de selección para la creación de una bolsa de agentes interinos y (iii) el Convenio de Colaboración suscrito entre el Consistorio y dicha Academia para efectuar los correspondientes nombramientos en régimen de interinidad.
La sentencia de instancia (completa en cendoj Roj: STSJ PV 4051/2016 - ECLI:ES:TSJPV:2016:4051) tras identificar en su fundamento PRIMERO la actuación impugnada dedica el SEGUNDO a reflejar varios fundamentos de la sentencia apelada. En el TERCERO reconoce legitimación al sindicato ERNE.
Tras ello en el CUARTO recuerda que '
Esta norma viene a ratificar lo que hasta aquí hemos expuesto en el sentido de exigir que las funciones que impliquen ejercicio de autoridad, en los que se incluyen las propias de los agentes de las Policías Municipales, han de ser, necesariamente, ejercidas por funcionarios de carrera, no interinos.'
La cuestión en la que el Auto de 16 de mayo de 2017 entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es '
Agrupamos su argumentación dada la coincidencia sustancial.
Alega que en la controversia sobre la que versa el presente recurso ha de partirse necesariamente de la doctrina que fue establecida, en la cuestión atinente al nombramiento de Policías Locales en régimen de interinidad, por la Sentencia de 12 de febrero de 1999 del Tribunal Supremo al resolver un recurso de casación en interés de ley (no 5635/1998) y en la que, se concluye que, de conformidad con la normativa vigente en el momento, era conforme a derecho el nombramiento de funcionarios de la Policía Local en régimen de interinidad.
Aduce que la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco recurrida invoca para fundamentar su fallo, la literalidad del artículo 92.3 de la LBRL , en la redacción dada por la Ley 27/2913, de Racionalización y sostenibilidad de las Administraciones Locales, que establece:
Ello no obstante, y aun siendo incorporada esta redacción con posterioridad al dictado de la meritada Sentencia del Tribunal Supremo, no ha habido, en materia de potestades públicas que impliquen ejercicio de autoridad por funcionarios públicos al servicio de la Administración Local, modificación sustancial del ordenamiento jurídico-legal, por lo que es válida la doctrina asentada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 1999 .
La LBRL, cuyo artículo 132 , cuya redacción no ha variado en este periodo y que se mantiene actualmente en vigor, dispone lo siguiente:
A su vez, el artículo 92.2 de la LBRL , al que se remite el TRRL, en la redacción vigente a fecha de la Sentencia del Tribunal Supremo de constante referencia, disponía:
Esta redacción del artículo 92.2 ha sido sustituida por la redacción del artículo 92.3 dada por la Ley 27/2013 que como novedad incorpora la expresión 'funcionario de carrera' para referirse a la categoría de personal habilitada para ejercer funciones que conlleven autoridad.
Tal adición en la LBRL no adquiere a juicio de las partes recurrentes, entidad suficiente que desvirtúe las conclusiones a que llegó el Tribunal Supremo en la Sentencia de 1999. Por una parte, dicha expresión 'funcionarios de carrera' que incorpora el actual artículo 892.3 de la LBRL ya se contenía, como hemos apuntado, en el TRRL. Y en segundo lugar, como abordaremos a continuación, ninguna conclusión en contrario se obtiene del examen de la Ley 7/2007 (y RDL 5/2015, que aprueba su texto refundido), que aprueba el EBEP.
En el régimen del EBEP, tampoco se encuentra prohibición expresa alguna, ni se excluye expresamente el nombramiento interino de funcionarios que hubieren de ejercer funciones de autoridad, como las que ejercen los agentes de la policía local.
Así lo dicho, el artículo 3.2 del EBEP establece:
Al tenor de este precepto, considerando que los Cuerpos de Policía Local se rigen también por el EBEP, habrá que estar a lo establecido en el artículo 9.2 respecto del concepto de funcionario público, que se reproduce a continuación:
El EBEP, a los efectos que interesa destacar, no contiene limitación o prohibición al ejercicio de funciones que impliquen el ejercicio de potestades públicas a cargo de funcionarios interinos. El EBEP reserva expresamente a los 'funcionarios públicos', en cuyo ámbito se incluyen los funcionarios interinos. Más aún, el EBEP define al funcionario interino como aquél nombrado para el desempeño de las funciones propias de los funcionarios de carrera cuando se den las circunstancias que expresamente prevé el artículo 10 .
Por tanto, el art. 92.3 de la LBRL , ha de ser interpretado, de forma coherente con lo establecido en el artículo 10 del EBEP , en el sentido de que sólo limita el uso del régimen laboral o el recurso a personal de confianza o de asesoramiento especial para el desempeño y cobertura de puestos de trabajo que implique el ejercicio de funciones de autoridad, como son los de la policía local.
Manifiesta que el Tribunal Supremo, resolvió el antes citado recurso de casación en interés de ley, analizando el derogado art. 92 de la Ley de Bases de Régimen Local , permitiendo la interinidad en el ámbito de la policía local en base a la no existencia de prohibición expresa. Recalca que se debe tener en cuenta que la sentencia se basaba en la antigua redacción del citado artículo y no en la actual que introduce la precisión de 'funcionarios de carrera'.
Defiende que el legislador quiso zanjar el debate existente acerca de la interinidad con la nueva redacción dada a través de la Ley 27/2013, de 27 diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, la cual no deja lugar a dudas sobre su alcance e interpretación y su debida aplicación al caso.
Se introdujo la expresión 'funcionarios de carrera' de forma que no hubiera lugar a más interpretaciones.
Se opone a la manifestación vertida por las partes recurrentes, ya que existe una novedad legislativa de entidad suficiente que desvirtúe la doctrina del Tribunal Supremo en la sentencia de 1999. La intención del legislador estaba clara desde el momento en el que por dos veces incluye la expresión 'funcionarios de carrera' en la nueva redacción del artículo 92 de la LBRL , lo cual no puede obviarse, porque reafirma y refuerza su clara intención de reservar las funciones que impliquen ejercicio de autoridad a los funcionarios de carrera, introduciendo la precisión de exclusividad para los 'funcionarios de carrera' en relación con las funciones públicas referenciadas, con la finalidad clara de excluir a los interinos del desempeño de las mismas.
Defiende la prevalencia de la normativa de la LBRL sobre el EBEP, expresamente se prevé por el legislador estatal de manera incontrovertida que las funciones públicas que impliquen ejercicio de autoridad se reservan exclusivamente a funcionarios de carrera, y por lo tanto, queda expresamente vedado el acceso al ejercicio de las mismas a los funcionarios interinos.
Ya hemos reflejado en el fundamento tercero el contenido de las normas jurídicas cuya interpretación debe realizarse, es decir los artículos 3.2 , 9.2 y 10 del Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril (coincidentes con los mismos artículos del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre), y del artículo 92.3 de la Ley de Bases de Régimen local en su redacción dada por el número 24 del art 1 de la Ley 27/2013 de 27 de diciembre , de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
En el caso de autos no se ha argumentado sobre la existencia de legislación de la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre policía local por lo que la remisión que realizan los arts. 3.2 y 9 del EBEP carecen aquí de proyección especifica.
Por ello, si bien existe coincidencia con las normas estatales a que se refiere el ATS de 15 de junio de 2017 dictado en el recurso de casación 889/2017 , deliberado en la misma fecha que el presente, el hecho de no alcanzar un resultado absolutamente idéntico responde a las circunstancias individualizadas de cada uno de los recursos.
En el presente recurso no se encuentra concernida ninguna Ley autonómica posterior a la reforma de la LBRL 2013 si bien la Sala de instancia entendió quedaba desplazada la aplicabilidad de la DA 17ª de la Ley 6/1989, de 6 de julio de la Función Pública Vasca por mor de la antedicha reforma, al ser una norma estatal de carácter básico, y aplicar la doctrina de esta Sala plasmada en la STS 20 febrero de 2007, recurso 4281/2003 .
En cambio, en el recurso de casación 889/2017 si lo está la no aplicación por el Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de una Ley autonómica, Ley 4/2013, de 17 de julio de Coordinación de las Policías Locales de las Islas Baleares, art. 41 , sin haber promovido una cuestión de inconstitucionalidad.
Con posterioridad mediante auto de 18 de febrero de 2019 la Sala de lo contencioso administrativo del TSJ de las Islas Baleares ha suscitado una cuestión de inconstitucionalidad no solo de tal precepto sino también del Decreto Ley 1/2017, de 13 de enero la cual ha sido admitida a trámite por el Tribunal Constitucional bajo el número 1461/2019 (BOE 18 de abril).
En consecuencia, la cuestión aquí concernida debe limitarse a si tiene o no encaje en los términos del art. 92.3 LBRL tras las modificaciones llevadas a cabo en 2013.
Ninguna pista explicita nos da la exposición de motivos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre acerca de la nueva redacción del art.92.3 LBRL , excepto que '
Sin embargo, lo relevante es que introduce en la redacción originaria del Art. 92 de la Ley de Bases de Régimen Local (cuya redacción no se vio alterada por las disposiciones derogatorias y transitorias del EBEP) que se limitaba a referirse a los funcionarios, sin distinguir entre los de carrera y los interinos, el término 'de carrera'.
Existe una regulación específica y excepcional a la regla general, art. 92.3. LBRL , respecto a funcionarios que realicen funciones que impliquen autoridad, sobre otros servidores públicos sin tal connotación en que el apartado 1 del art. 92 estatuye con carácter general ' 1. Los funcionarios al servicio de la Administración local se rigen, en lo no dispuesto en esta Ley, por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público
La STC 175/2011, de 8 de noviembre , dictada antes de la reforma de 27 de diciembre de 2013, en su fundamento cuarto (parcialmente reproducido por la sentencia del TSJ recurrida) recalcaba que la policía local no solo tiene naturaleza de fuerza y cuerpo de seguridad integrada por funcionarios al servicio de la Administración local sino también funciones públicas que implican el ejercicio de autoridad ( art. 92.2 LBRL ), razón por la cual su desempeño se reserva exclusivamente a personal funcionarial ( art. 92.2 LBRL y art.172 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local).
A la vista de lo argumentando en el fundamento anterior ninguna duda había respecto a que existía ya una reserva legal respecto a los puestos de policía local que debían ser cubiertos por funcionarios, por lo que la inclusión en el 2013 en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local del término 'de carrera' da a entender una mayor restricción al concepto con las diferencias más arriba señaladas entre el apartado 1 y el tercero del art. 92 LBRL .
Así la pura literalidad de la nueva redacción del art. 92.3 LBRL confiere cobertura a la interpretación de la Sala de Bilbao modificándose, por razón del cambio legislativo, el criterio sostenido en la STS de 12 de febrero de 1999 , casación en interés de ley 5635/1998.
En consecuencia, tras la modificación del art.92.3 LBRL por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre no resulta ajustado a derecho el nombramiento de agentes de la Policía Local en régimen de interinidad, dada la regulación especial de la norma frente al carácter general sentado en el apartado 1 con remisión al EBEP.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA , en relación con el artículo 93 LJCA , en el recurso de casación cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.