Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 187/2019, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 3509/2017 de 18 de Febrero de 2019

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 187/

Fecha de sentencia: 18/02/2019

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 3509/2017

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 29/01/2019

Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado

Procedencia: AUD.NACIONAL SALA C/A. SECCION 4

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

Transcrito por: PJM

Nota:

R. CASACION núm.: 3509/2017

Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 187/

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Eduardo Espin Templado, presidente

D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas

Dª. Maria Isabel Perello Domenech

D. Diego Cordoba Castroverde

D. Jose Maria del Riego Valledor

D. Angel Ramon Arozamena Laso

En Madrid, a 18 de febrero de 2019.

Esta Sala ha visto , constituída en su Sección Tercera por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 3509/2017, interpuesto por la Administración General del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado, contra la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 29 de marzo de 2017 en el recurso contencioso-administrativo número 380/2013 . Es parte recurrida el Ayuntamiento de Fuente Obejuna, representado por el procurador D. Manuel Sánchez-Puelles y González-Carvajal y bajo la dirección letrada de D.ª Marta Carro Marina.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado.

Antecedentes

PRIMERO.- En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 29 de marzo de 2017 , por la que se estimaba en parte el recurso promovido por el Ayuntamiento de Fuente Obejuna frente a la inactividad del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras en relación con los convenios de colaboración específicos suscritos el 1 de diciembre de 2010 por ambas Administraciones y la Consejería de Economía, Innovación y Ciencia de la Junta de Andalucía para la ejecución de sendos proyectos de infraestructuras complementarias de instalaciones eléctricas del polígono 'El Blanquillo' y de mejora de instalaciones de telecomunicaciones en Fuente Obejuna.

La parte dispositiva de la sentencia dice:

'ESTIMAMOS EN PARTEel presente recurso contencioso administrativonum. 380/2013, interpuesto por la representación procesal delAyuntamiento de Fuente Obejunacontra la inactividad del INSTITUTO PARA LA REESTRUCTURACIÓN DE LA MINERÍA DEL CARBÓN Y DESARROLLO ALTERNATIVO DE LAS COMARCAS MINERAS, respecto al cumplimiento de los convenios de colaboración específicos de fecha 1 de diciembre de 2010 y sus correspondientes Adendas, para la ejecución de los proyectos de mejora de las instalaciones de telecomunicaciones en fuente Obejuna y para la ejecución del proyecto de infraestructuras complementarias de instalaciones eléctricas del Polígono 'El Blanquillo' en la misma localidad; reconociendo el derecho de dicha parte a que se ultime la tramitación del procedimiento para la suscripción de las Adendas mediante la firma por parte del Presidente del IRMC, con los efectos correspondientes en orden al pago de las ayudas litigiosas en los importes que resulten procedentes en función de la acreditación de los gastos e inversiones efectuado y que se acomoden a las previsiones de dichos convenios, lo que en todo caso deberá realizarse de manera inmediata y en todo caso antes de que finalice el presente ejercicio 2017.

Todo ello sin hacer especial imposición en cuanto a las costas causadas en el presente proceso a ninguna de las partes.'

SEGUNDO.- Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada presentó escrito preparando recurso de casación contra la misma, teniéndose por preparado dicho recurso por auto de la Sala de instancia de fecha 22 de junio de 2017, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO.- Tras recibirse las actuaciones y haberse personado las partes que se recogen en el encabezamiento de esta resolución, se ha dictado auto de 28 de mayo de 2017 por el que se admite el recurso de casación, apreciándose que la cuestión planteada en el mismo tiene interés casacional objetivo, consistente en determinar si la falta de firma por la autoridad competente de un acto administrativo, en particular, del convenio específico de colaboración a que se refiere el artículo 14.3 y 4 del Real Decreto 112/2007, de 24 de agosto ,respecto del que ha sido culminado el procedimiento administrativo previo, con concurrencia satisfactoria de todos los presupuestos requeridos para dicha firma, es susceptible de impugnación a través del cauce procesal del artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional , al encontrarnos ante un supuesto de inactividad material de la Administración, o bien debe entenderse, por el contrario, que contra dicha omisión habrá de interponerse recurso contencioso-administrativo a través de la técnica del silencio administrativo, con su correspondiente régimen de recurso y plazos de interposición.

El mismo además identifica como normas jurídicas que, en principio, deben ser objeto de interpretación, los artículos 25.2 y 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común ; los artículos 10.1 , 22.1 , 23.1 , 24.6 y 25.5 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de subvenciones, y los artículos 12.4 , 14.2 , 3 y 4 del Real Decreto 1112/2007, de 24 de agosto , por el que se establece el régimen de ayudas al desarrollo de las infraestructuras en las comarcas mineras del carbón.

CUARTO.- A continuación se ha concedido plazo a la parte recurrente para interponer el recurso de casación, alegando en el mismo el Sr. Abogado del Estado la infracción del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional . Finaliza el escrito suplicando que se estime el recurso, fijando la interpretación de las normas y jurisprudencia que invoca en el aspecto que ofrecen interés casacional objetivo de acuerdo con lo que sostiene en el mismo, y que se anule la sentencia recurrida en todo caso, dictándose en su lugar otra por la que se desestime íntegramente la demanda, confirmando el acto recurrido, con costas.

QUINTO.- Seguidamente se ha dado traslado del escrito de interposición del recurso de casación a la parte recurrida, quien ha presentado en el plazo otorgado su escrito de oposición, en el que solicita que se dicte sentencia que desestime el recurso, confirmando la sentencia recurrida por no vulnerar las normas y jurisprudencia invocadas en el recurso de casación, e imponiendo las costas a la parte recurrente.

SEXTO.- No considerándose necesaria la celebración de vista pública dada la índole del asunto, por providencia de fecha 3 de diciembre de 2018 se ha señalado para la votación y fallo del presente recurso el día 29 de enero de 2019, en que han tenido lugar dichos actos.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso de casación impugna la sentencia de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 29 de marzo de 2017 (procedimiento ordinario 380/2013), por la que se estimó en parte el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Fuente Obejuna contra la inactividad del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras (en adelante IRMC), con base en el artículo 29.1 de la Ley de ka Jurisdicción, respecto de la culminación de la tramitación y firma de dos Adendas que modificaban los plazos de ejecución y justificación de las actuaciones previstas y financiadas en los Convenios previamente suscritos.

SEGUNDO.- Sobre el debate planteado.

El recurso entablado en la instancia tenía como fundamento una reclamación por inactividad, basada en la previsión contenida en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , destinada a obtener del órgano jurisdiccional una sentencia que ordenase al IRMC que continuara con los trámites necesarios que culminasen con la firma por dicho organismo de las Adendas a los Convenios, en su día firmados, por las que se modificaban los plazos de ejecución de las obras y la secuencia de pagos de las actuaciones financiables previstas en dichos Convenios, y como consecuencia de dicha firma se reclamaban las prestaciones patrimoniales derivadas de los mismos.

El debate en casación versa en torno a si la falta de firma, por la autoridad competente, de las Adendas a los Convenios, en aquellos supuestos en los que se ha culminado el procedimiento administrativo previo con el parecer favorable de los órganos técnicos informantes, constituye un supuesto de inactividad administrativa, exigible al amparo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional . En definitiva, se trata de determinar, tal y como señala el Auto de admisión de este recurso de casación, si nos encontramos ante un supuesto de inactividad material de la Administración, o debe entenderse, por el contrario, que la falta de firma de estas Adendas implica la desestimación de la modificación, que habrá de recurrirse por vía del silencio administrativo, con su correspondiente régimen de recursos y plazos de interposición.

El Abogado del Estado sostiene que la firma, por parte del Presidente del IRMC, de una Adenda por la que se modifica un convenio previamente suscrito no tiene la consideración de una mera actuación material, sino que debe considerarse un nuevo acto administrativo con un contenido sustantivo en cuanto modifica las condiciones de concesión de la subvención. A juicio del representante del Estado, la falta de firma de la modificación del convenio, por parte del órgano competente, no puede considerarse una simple inactividad administrativa, cuyo cumplimiento puede ser exigido a los tribunales por la vía del artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción . La falta de firma de las modificaciones del convenio, en el plazo establecido, puede entenderse como la desestimación por silencio de la modificación del convenio que puede ser combatida en sede contencioso- administrativa, pero no puede ser considerada como una actuación debida que pueda ser exigida como una inactividad de la Administración.

Por el contrario, el Ayuntamiento de Fuente Obejuna considera que la falta de firma en el documento de formalización de un acto o contrato administrativo no equivale a la desestimación presunta, sino que es un defecto de forma que puede dar lugar a la interposición de un recurso contra la inactividad de la Administración del artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción , si se dan las condiciones previstas en el precepto. Debiendo entenderse que la inactividad contra la que permite reaccionar el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción es cualquier inactividad de la Administración, ya sea prestacional, material o formal (incluida la falta de firma).

A su juicio, cuando la ausencia de la firma se produce en el documento finalizador de un procedimiento interadministrativo, que pretende la modificación de las condiciones temporales de un convenio específico de colaboración, una vez que han sido cumplidos todos los trámites, la firma de la adenda-prórroga por el presidente del IRMC no es opcional sino que es estrictamente reglado, no siendo posible omitir dicha firma y menos sin motivación. La obligación incumplida es, a su juicio, una obligación concreta (prorrogar el convenio específico en los términos acordados por las entidades firmantes y luego autorizadas por la Comisión Delegada del Gobierno competente), no siendo objetable que la sentencia estimatoria puede imponer su cumplimiento.

Planteados en estos términos el debate casacional, la cuestión controvertida no se centra en determinar si la prórroga de los plazos de ejecución y cumplimiento de los Convenios previamente suscritos resultaba o no procedente, sino en establecer si la falta de firma de dichas modificaciones puede ser considerada como un supuesto de inactividad administrativa cuyo cumplimiento resulta exigible al amparo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional .

TERCERO.- Sobre la inactividad exigible por la vía del artículo 29 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

El artículo 29.1 LJCA dispone que:

'Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.'

La Exposición de Motivos de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa establece el significado procesal del recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, contemplado en su artículo 29.1 , y delimita su ámbito de aplicación en los siguientes términos:

'[...] la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el 'quando' de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.'

No toda pretensión de realización de una actividad concreta por parte de la Administración es ejercitable al amparo de la previsión del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional . La acción prevista en este precepto no pretende remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino que está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas.

Es cierto, tal y como afirma la Corporación Local recurrida, que el Tribunal Supremo ha considerado que el alcance del término 'prestación concreta', utilizado en el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción , admite prestaciones materiales o jurídicas ( STS de 20 de junio de 2005, rec. 3000/2003 ) e incluso los supuestos de una inactividad reglamentaria debida ( STS de 5 de abril de 2018, rec. 4267/2016 ). Y no existe inconveniente en entender que se comprenden tanto obligaciones de dar como de hacer, pero el presupuesto de la acción prevista en el artículo 29.1 de la LJCA , es que la Administración esté incumpliendo una concreta prestación a la que esté obligada 'en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo'.

Esta opción tiene su sentido cuando no se plantea litigio alguno sobre la existencia de una obligación de dar o hacer concreta y se trata de juzgar la legalidad de la inactividad o pasividad administrativa en cumplir esa prestación, debida e incumplida, en cuyo caso el pronunciamiento de la sentencia consistirá en la condena a hacer lo que no se hizo y se debía haber hecho, o, en palabras del artículo 32.1 de la Ley de la Jurisdicción 'que (se) condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en los que estén establecidas'.

El Tribunal Supremo ha destacado que el procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , tiene un carácter singular y no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución ( STS de 18 de noviembre de 2008, rec. 1920/2006 ).

También se ha afirmado que no resulta viable una pretensión, planteada al amparo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , cuando existe un margen de actuación o apreciación por parte de la Administración. Así el Tribunal Supremo ha sostenido que:

'[...] para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración' ( STS de 14 de diciembre de 2007 -rec. 7081/2004 - y STS de 1 de octubre de 2008 -rec. 1698/2006 -, entre otras).

Y en la STS de 24 de julio de 2000 (rec. 408/2009 ), seguida por la de 8 de enero de 2013 (rec. 7097/2010 ), se recuerda que 'para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general'. En similares términos se pronuncia la STS de 16 de septiembre de 2013 (recurso 3088/2012 ).

CUARTO.- Sobre la existencia de una inactividad administrativa exigible por el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción .

Corresponde ahora determinar si en el caso que nos ocupa existe una inactividad administrativa que cumpla con las exigencias previstas en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , tal y como ha sido interpretado por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo antes reseñada.

El litigio trae causa de la firma, el 1 de diciembre de 2010, de dos Convenios de colaboración entre el IRMC, la Junta de Andalucía y el Ayuntamiento de Fuente Obejuna para la ejecución del proyecto de mejora de instalaciones de telecomunicaciones en Fuente Obejuna y para la ejecución del proyecto de infraestructuras complementarías de instalaciones eléctricas del polígono El Blanquillo, en Fuente Obejuna.

En la cláusula tercera de dichos Convenios se establecía, según afirma la sentencia de instancia, que las aportaciones se realizarían con cargo a los presupuestos del Instituto para el año 2010 o, en su caso, a los de la anualidad correspondiente, con sujeción a la existencia de crédito y habilitación legal para ello. Y que el Instituto transferiría los fondos al Ayuntamiento de Fuente Obejuna en las siguientes condiciones:

- El 25.00% del importe de ejecución del proyecto, en el año 2010, cuando se haya recibido la documentación correspondiente a la adjudicación definitiva de la obra objeto de inversión.

- El 50,00% del importe del proyecto en el año 2011, cuando se haya ejecutado la mitad o más de la obra, habiéndose, recibido los documentos justificativos que lo acrediten o, en su caso, mediante certificación del órgano competente del empleo dado a los fondos.

- El 25,00% restante en el año 2011, cuando se haya ejecutado la totalidad de la obra, habiéndose recibido los documentos justificativos que lo acrediten o, en su caso, mediante certificación del órgano competente del empleo dado a los fondos.

La cláusula quinta de los Convenios señalaba:

'La ejecución y la justificación de las actuaciones que se recogen en la cláusula primera deberán tener lugar antes del 31 de diciembre de 2011. No obstante, dicho plazo podrá ser ampliado por las entidades firmantes, previa petición de la comisión de cooperación prevista en el protocolo de colaboración, cuando alguna circunstancia sobrevenida así lo aconseje y formalizándose a tal efecto. En caso de que dicha ampliación de plazo supusiera modificación de la distribución del gasto en anualidades, será sometida a los preceptivos actos de fiscalización y aprobación.'

Ante la imposibilidad material de la ejecución de algunas actuaciones por parte de determinados Ayuntamientos, en una reunión de la Comisión de Cooperación entre el IRMC y la Junta de Andalucía, celebrada el 18 de octubre de 2011, se acordó tramitar una serie de adendas para la modificación de los correspondientes convenios.

La sentencia de instancia relata eliterde la tramitación de tales adendas, que pretendían la modificación de los convenios para prorrogar y consiguientemente ampliar los plazos de ejecución de las actuaciones, su justificación y el pago inicialmente previstos.

Las adendas, firmadas por el Ayuntamiento de Fuente Obejuna y por la Junta de Andalucía, fueron recibidas por el IRMC el 20 de diciembre de 2011, pero no fueron firmadas dentro del ejercicio económico correspondiente al año 2011.

El Ayuntamiento de Fuente Obejuna, tras la publicación en abril de 2013 de unas declaraciones del Presidente del IRMC, en las que afirmaba que los Convenios de Fuente Obejuna habían caducado, presentó una reclamación administrativa solicitando el cese de la inactividad incumplidora de los dos Convenios de Colaboración suscritos y que se continuase con su ejecución. Y ante la falta de respuesta a este requerimiento en el plazo de 3 meses se interpuso recurso contencioso administrativo, invocando el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción , contra la inactividad del Instituto.

A la vista de estos hechos, conviene empezar por señalar que el organismo que otorgaba las subvenciones era el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras (IRMC), que, de conformidad con su Estatuto, aprobado por el Real Decreto 492/1998, de 27 de marzo, tenía encomendadas, entre otras funciones la de 'gestionar las ayudas de cualquier naturaleza que tengan por objeto el desarrollo económico alternativo de las zonas mineras del carbón' ( art. 4.e). Correspondiendo al Presidente del Instituto 'otorgar las ayudas que se deriven de los programas del Instituto, mediante la oportuna resolución, que pondrá fin a la vía administrativa ' ( art. 8.d) del citado Real Decreto ), la aprobación de los gastos y la ordenación de los pagos del Instituto en ejecución del Presupuesto, y la suscripción de todos los convenios y contratos, excepto aquellos que requieran la autorización previa del Consejo de Ministros, ( art. 8.e) de esta misma norma ).

Es en el Convenio en donde se fijan las condiciones y los compromisos a los que se someten las partes implicadas. Así lo establece el artículo 28.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , y se corrobora en también en el artículo 15.1 del Real Decreto 1112/2007, de 24 de agosto , por el que se establece el régimen de ayudas al desarrollo de las infraestructuras en las comarcas mineras del carbón ('Las condiciones de financiación, de ejecución y de justificación de cada actuación específica o en su caso, de un grupo de actuaciones, se establecerán mediante la suscripción de convenios específicos de colaboración. Dichos convenios específicos incluirán a la Administración local competente para la ejecución de los mismos [...]').

Por tanto, la firma del convenio es el acto de determinación de las condiciones de la subvención. Condiciones que para ser modificadas requiere el acuerdo de las partes intervinientes en el convenio, así lo establecía también la cláusula quinta del convenio '[...] podrá ser ampliado por las entidades firmantes, previa petición de la comisión de cooperación prevista en el protocolo de colaboración'.

En el caso enjuiciado, no se reclama el cumplimiento de una prestación previamente fijada en el Convenio, sino la aprobación, mediante su firma, de una modificación de las condiciones previamente establecidas en el mismo.

La sentencia de la Audiencia Nacional, impugnada en casación, considera que la firma de dicha modificación era un acto debido, susceptible de ser exigido por la vía del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional . Y esta conclusión la alcanza por entender que en el momento en el que el Presidente del Instituto debía firmar la Adenda concurrían 'todos los presupuestos precisos -tanto de carácter reglado como discrecional- para que hubiera tenido lugar en su momento dicha estampación y consiguiente aprobación: estaba ya aprobada por la Comisión de Cooperación la prórroga del plazo de ejecución; también lo estaban las propuestas de gasto correspondiente a las dos adendas; se contaba con el informe de la Intervención Delegada y con la preceptiva autorización expresa de la Comisión Delegada del Gobierno para Política Autonómica, previo informe de la Dirección General de Cooperación Autonómica del Ministerio de Política Territorial y Administración Pública [...]'. Lo que le lleva a concluir que el Ayuntamiento afectado tenía el derecho 'a que se ultime la tramitación del procedimiento para la suscripción de las Adendas mediante la firma por parte del Presidente del IRMC, con los efectos correspondientes en orden al pago de las ayudas litigiosas en los importes que resulten procedentes en función de la acreditación de los gastos e inversiones efectuado y que se acomoden a las previsiones de dichos convenios'.

Es más, el Ayuntamiento de Fuente Obejuna sostiene en casación que la firma de dicha modificación era un acto formal y que la falta de firma del documento de formalización de un acto o contrato administrativo no equivale a la desestimación presunta, que derivaría de la ausencia de notificación del acto, sino que es un defecto de forma que puede dar lugar a la interposición de un recurso contra la inactividad de la Administración del artículo 29.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Tales afirmaciones no pueden ser compartidas. Ni la firma de un acto o contrato (en este caso unas Adendas) que modifica una de las condiciones esenciales de un convenio previamente suscrito es un acto debido, ni la falta de firma puede ser considerado un acto reglado o una mera formalidad, cuyo cumplimiento pueda ser exigido como una mera inactividad material.

La modificación de las condiciones de cumplimiento y ejecución de un convenio no es un aspecto accesorio o intrascendente sino uno de los elementos sustantivos del mismo, a los que se deben sujetar las partes firmantes y que condiciona el cumplimiento de las prestaciones financiadas. El plazo previsto en el Convenio para su ejecución no fue cumplido por algunos de los Ayuntamientos firmantes y su posible ampliación estaba prevista en el clausulado pero condicionada a que así lo acordasen las entidades firmantes, como no podía ser de otra forma, y siempre que concurriese 'alguna circunstancia sobrevenida así lo aconseje y formalizándose a tal efecto'. Es más, en la medida en que el pago estaba condicionado a las disponibilidades presupuestarias del ejercicio, se establecía que, si 'dicha ampliación de plazo supusiera modificación de la distribución del gasto en anualidades, será sometida a los preceptivos actos de fiscalización y aprobación'. En definitiva, la modificación de los plazos de ejecución del convenio no era un acto debido y exigía no solo una tramitación, con los correspondientes informes, sino también y en último término la decisión de los órganos competentes para ello, entre ellos el Presidente del Instituto a cuyo cargo corría la subvención.

El aplazamiento pretendido entrañaba, entre otras cosas, un juicio valorativo por parte del Presidente del Instituto, responsable de la financiación, con el consiguiente margen de apreciación. En efecto, la cláusula quinta del convenio condicionaba dicha prorroga o ampliación del plazo de ejecución a que concurriese 'alguna circunstancia sobrevenida que así lo aconseje' por lo que difícilmente puede sostenerse que era un acto exigible y debido.

El hecho de que se tramitase dicho procedimiento de modificación, e incluso que tuviera el parecer favorable de los órganos técnicos, no implica, como parece entender la sentencia impugnada, que la firma por el órgano responsable sea un acto debido o un mero acto formal.

Debe recordarse que los actos administrativos, y con mayor motivo los convenios, están sujetos a unas determinadas formalidades, entre ellos su plasmación por escrito, salvo en los excepcionales casos en los que por su naturaleza se permita otra cosa ( art. 55.1 de la Ley 30/1992 ). Pero ello no implica que la firma de un convenio o de su modificación puede tener la consideración de un mero acto formal, pues tales convenios se perfeccionan por la prestación del consentimiento de las partes implicadas, y la firma plasma ese consentimiento, al exteriorizar el parecer favorable del órgano que lo adopta. Por ello, incluso en los casos en los que los órganos ejerzan su competencia de forma verbal la constancia escrita y la firma ha de ser suplida con la firma del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede ( art. 55 de la Ley 30/1992 ).

La mera tramitación de un procedimiento, incluso en los existan informes favorables de los órganos técnicos, no condiciona la decisión final que debe adoptar el responsable de la decisión, ni el interesado ostenta el derecho a una decisión conforme a sus intereses. Debe recordarse que el artículo 24.6 de la Ley general de Subvenciones determina que 'las propuestas de resolución provisional y definitiva no crean derecho alguno a favor del beneficiario propuesto, frente a la Administración, mientras no se le haya notificado la resolución de concesión'. Es más, aun cuando en este caso la sentencia destaca la existencia de una serie de informes favorables a la ampliación y disponibilidad del gasto, también afirma que existía algún reparo por la Intervención Delegada y un informe negativo del Abogado del Estado, aunque minimiza estas circunstancias afirmando que 'no provocaron ninguna resolución expresa en la que se contuviera la voluntad administrativa pertinente sobre el curso de los convenios'. Y con ser cierto que no existió ninguna resolución expresa, ello no permite concluir que la firma del acuerdo de modificación del convenio era debida y exigible por la vía de la inactividad administrativa prevista en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional .

Las razones por las que el titular de una competencia puede negarse a firmar un acto o convenio pueden ser muy variadas, pero, en todo caso, revelan la ausencia de su consentimiento y, consecuentemente, ha de concluirse que el acto o contrato no ha sido adoptado. Es cierto que la Administración está obligada a dictar una resolución expresa ( art. 42 de la Ley 30/1992 ), pero su ausencia en el plazo legalmente establecido, en los procedimientos iniciados a instancia del interesado determina el juego del silencio administrativo, en este caso negativo a tenor de lo dispuesto en el artículo 25.5 de la Ley general de Subvenciones ('El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado la resolución legitima a los interesados para entender desestimada por silencio administrativo la solicitud de concesión de la subvención'), previsión que resulta aplicable a los supuestos de modificación de las condiciones sustanciales inicialmente previstas y acordadas. Y en el caso de tratarse de un procedimiento iniciado de oficio, del que pudieran derivarse el reconocimiento o constitución de derechos, los interesados podrán entender también desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo ( art. 44.1 de la Ley 30/1992 ).

Los afectados, en estos casos, podrán impugnar la desestimación presunta por silencio, y en el recurso podrán esgrimir las razones por las que consideren que procedía el aplazamiento pretendido, pero lo que no puede ejercer es una acción por inactividad al amparo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , ni tampoco entender que el órgano competente estaba obligado a dictar una resolución favorable a sus intereses, al tratarse de una prestación debida, pues, tal y como hemos destacado anteriormente, la inactividad tan solo opera donde no juega el mecanismo del silencio administrativo, según afirma la Exposición de Motivos de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

QUINTO.- Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a las cuestiones planteadas en el auto de admisión del recurso de casación.

A la vista de tales consideraciones y dando respuesta a las cuestiones que presentaban interés casacional ha de afirmarse que la acción prevista en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional por inactividad administrativa, no pretende remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino que está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas.

La sola falta de firma de un convenio, o de su modificación, por la autoridad o funcionario responsable no puede considerarse por sí misma una mera inactividad material o formal, que puede ser exigida por la vía del artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción .

SEXTO.- Costas.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley jurisdiccional , y por lo que respecta a las costas causadas en casación cada parte abonar las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad sin que se aprecien razones de temeridad o mala fe en el presente litigio que justifiquen la imposición de las costas a ninguna de las partes intervinientes.

En lo relativo a las costas generadas en la instancia y pese a que la desestimación del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Fuente Obejuna han de rechazarse íntegramente, se aprecia que concurrían serias dudas de derecho en torno a la concreta interpretación artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional y el alcance de debe tener la acción por inactividad administrativa, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción no procede hacer imposición de las costas a ninguna de las partes litigantes.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido , de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento jurídico quinto,

1. Declarar que ha lugar y, por lo tanto, estimar el recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado contra la sentencia de 29 de marzo de 2017 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 380/2013 .

2. Casar y anular la sentencia objeto del recurso.

3. Desestimar el mencionado recurso contencioso-administrativo, interpuesto por el Ayuntamiento de Fuente Obejuna frente a la inactividad del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras en relación con los convenios de colaboración específicos suscritos el 1 de diciembre de 2010 por ambas Administraciones y la Consejería de Economía, Innovación y Ciencia de la Junta de Andalucía para la ejecución de sendos proyectos de infraestructuras complementarias de instalaciones eléctricas del polígono 'El Blanquillo' y de mejora de instalaciones de telecomunicaciones en Fuente Obejuna.

4. No imponer las costas del recurso contencioso-administrativo ni las del de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Eduardo Calvo Rojas.-Maria Isabel Perello Domenech.-Jose Maria del Riego Valledor.-Diego Cordoba Castroverde.-Angel Ramon Arozamena Laso.-Firmado.-

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.-Firmado.-