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Última revisión
04/06/2020
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 418/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 6410/2018 de 14 de Mayo de 2020
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Orden: Administrativo
Fecha: 14 de Mayo de 2020
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: PICO LORENZO, CELSA
Nº de sentencia: 418/2020
Núm. Cendoj: 28079130042020100080
Núm. Ecli: ES:TS:2020:1048
Núm. Roj: STS 1048:2020
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 14/05/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 6410/2018
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 03/03/2020
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.1
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 6410/2018
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. María del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
D. Rafael Toledano Cantero
En Madrid, a 14 de mayo de 2020.
Esta Sala ha visto el recurso de casación, registrado bajo el número RCA-6410/2018, interpuesto por la Junta de Andalucía, representada y defendida por la Letrada de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia de fecha 30 de mayo de 2018 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, que estimó el recurso contencioso-administrativo promovido frente a la desestimación por silencio del recurso de reposición formulado contra la resolución de 9 de octubre de 2014 de la Directora General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, por la se reconoce y recupera el pago indebidamente percibido por el Grupo de Desarrollo Rural 'Litoral de la Janda' para la medida 431, declarando la procedencia del reintegro de la cantidad de 30.365 euros.
Ha sido parte recurrida la Asociación para el Desarrollo Rural del Litoral de la Janda, representada por la procuradora de los tribunales Dª Marta Muñoz Martínez.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo.
Antecedentes
'FALLAMOS que debemos ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo formulado por la ASOCIACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL DEL LITORAL DE LA JANDA, representada por la Sra. Procuradora DOÑA MARTA MUÑOZ MARTÍNEZ, frente a la desestimación por silencio del recurso de reposición formulado contra la resolución de 9 de octubre de 2014 de la Directora General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural Resolución, por la que se resolvía reconocer y recuperar el pago indebidamente percibido por el GDR para la medida 431, declarando la procedencia del reintegro de la cantidad de 30.365 euros, que anulamos. Sin costas.'
'
El retraso en la notificación de las sentencias se debe a la declaración del estado de alarma aprobada por Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, que en su Disposición Adicional segunda suspende los plazos procesales.
Fundamentos
La Letrada de la Junta de Andalucía interpone recurso de casación contra la sentencia estimatoria de 30 de mayo de 2018 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Andalucía, con sede en Sevilla, Sección Primera en el recurso 538/2015 en que la ASOCIACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL DEL LITORAL DE LA JANDA (Grupo de Desarrollo Rural - GDR) impugna la desestimación presunta del recurso formulado contra la Resolución de 9 de octubre de 2014 en que la Directora General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural de la Junta de Andalucía reconoce y recupera el pago indebido de la ayuda concedida al Grupo de Desarrollo Rural 'Litoral de la Janda', con NIF G11408580, para sufragar los gastos de funcionamiento, adquisición de capacidades y promoción territorial contemplados en la medida 431 del programa de desarrollo rural y que se derivan de la gestión y ejecución del Plan de Actuación Global en el marco 2007-2013 por importe de 30.365 euros.
La sentencia (completa en cendoj Roj: STSJ AND 18102/2018 - ECLI:ES:TSJAND:2018:18102) en su PRIMER y SEGUNDO fundamento plasma la pretensión actora y la oposición de la administración.
En el TERCERO reconoce que toda subvención, por su carácter modal, requiere que la Administración efectúe las comprobaciones pertinentes sobre la concurrencia de los requisitos que dan derecho a su concesión y a que se cumplan los fines para los que se otorga, y que tras esa primera comprobación que da lugar al abono de la ayuda, ello no impide que la Administración efectúe controles posteriores y, en caso de apreciar irregularidades, iniciar el procedimiento de reintegro (sin ser preciso la revisión de oficio ni la lesividad).
Añade que, para iniciar la acción de reintegro, es preciso que la Administración se ajuste al procedimiento que lo regula y, en concreto, en el marco del control financiero de subvenciones, sin que proceda una nueva comprobación del mismo órgano sobre los gastos y pagos ya fiscalizados. En el caso de autos no consta el informe de control financiero, lo que supone que el Grupo de Desarrollo rural desconoce las incidencias de carácter sustantivo, error o deficiencias se habían detectado por la Intervención, razón por la que se concluye que la Administración no ha respetado el procedimiento de control posterior.
La Sala se apoya en jurisprudencia de este Tribunal Supremo (STS, Sala 3ª, de 2 de noviembre de 2016, RC 1279/2014) que indica que las actuaciones de control financiero y el informe definitivo, para tener eficacia, no ha de ser notificado al interesado, razón por la que la caducidad de 12 meses prevista en la Ley General de Subvenciones no finaliza con la notificación, sino cuando se emite el informe definitivo y sus conclusiones se comunican al órgano gestor, que a partir de ese momento tiene un plazo de 1 mes para incoar el procedimiento de reintegro. Pero ello no implica que cuando se inicie el procedimiento de reintegro no deba ponerse en conocimiento del interesado el informe de control financiero de la Intervención, con el fin de darle oportunidad a alegar también sobre ello.
Finalmente anula el procedimiento de reintegro al quedar afectado el derecho de defensa del interesado, que desconoce las razones y criterios del informe de intervención para determinar la insuficiencia de la justificación de la subvención. Y ello porque la motivación es un medio de control de los actos de gravamen, no siendo suficiente con hacer referencia a un informe de control financiero, sin más.
Precisa que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la atinente a si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, impide posteriores comprobaciones, y si necesita, o no, del inicio del procedimiento de control financiero sometido al régimen jurídico establecido en los artículos 49 a 51 Ley General de Subvenciones, para que puedan tener lugar nuevas actuaciones de comprobación de la subvención ya liquidada y derivar en un expediente de reintegro.
Identifica como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 32, 37 y 49 a 51 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, - según su redacción anterior a la reforma operada por la disposición final 11.3 de la Ley 3/2017, de 27 de junio -, y en el artículo 84 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
1. Alega vulneración de los artículos 32 (comprobación) y 37 (reintegro) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) y 84 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (comprobación de subvenciones)
Las actuaciones tendentes a la liquidación y pago de la subvención, aun cuando integren actuaciones de fiscalización, no dejan de ser actuaciones previas o iniciales, caracterizadas por su provisionalidad, no constituyendo actos definitivos y firmes, no siendo susceptibles de crear un precedente vinculante para la administración que pueda ser constitutivo de una actuación optativa al posterior ejercicio de las facultades de comprobación definitiva.
Advierte que la propia Sala de instancia en otros supuestos analizados con anterioridad ha mantenido un criterio distinto al plasmado en la sentencia que se recurre, por ejemplo, en Sentencia de 20 de octubre de 2015 -Recurso 756/2014.
Añade que se ha vulnerado la jurisprudencia contenida en las sentencias de 15 de julio de 2008, recurso de casación 7453/2005 y de 19 de diciembre de 2014, recurso de casación 5841/2011.
Recalca que en este sentido, la Sentencia de la Sala a la que nos dirigimos de 6 de marzo de 2018 (Recurso de Casación 557/2017) ha venido a aclarar una idea que, para los efectos del asunto que ahora nos ocupa, resulta trascendental. Y es que la indicada Sentencia ha determinado que la actuación del beneficiario de la subvención consistente en la presentación de la justificación de la subvención no inicia ningún procedimiento administrativo, sino que es una obligación del beneficiario que le viene impuesta en el artículo 30.2 de la Ley General de Subvenciones, siendo la auténtica naturaleza del acto de justificación la de
Relacionado con lo anterior, la Sala de instancia aplica de forma indebida, los artículos 49 a 51 LGS (control financiero de subvenciones), y la doctrina jurisprudencial emanada de STS núm. 2336/2016, de 2 de noviembre, para concluir que no se ha respetado en el asunto analizado en la litis el procedimiento legalmente establecido, en particular en lo relativo a la puesta en conocimiento del informe de control al administrado, omisión que debe provocar la anulación del reintegro al quedar afectado el derecho de defensa del administrado.
Considera preciso que la Sentencia fije una doctrina sobre la inaplicabilidad de los 49 a 51 LGS y de la jurisprudencia emanada de la STS núm. 2336/2016, de 2 de noviembre, a supuestos como el analizado en la sentencia recurrida, al extender de forma infundada y más allá de sus concretos límites su ámbito de aplicación, predicando las exigencias propias del procedimiento de control financiero de subvenciones, a un procedimiento esencialmente diverso como es la certificación de cuentas anuales del organismo pagador de fondos FEADER incorporando a éste un requisito procedimental ajeno a la propia regulación establecida por imperativo del derecho europeo.
Defiende la no aplicación de la doctrina recaída en STS de 15 de julio de 2008.
Cuestión distinta es que,
Acerca de la no aplicabilidad al presente caso de la sentencia dictada el 19 de diciembre de 2014, en el recurso de casación núm. 5841/2011.
También la mencionada sentencia de 19 de diciembre de 2014 carece de virtualidad para servir de fundamento a la impugnación pretendida de contrario.
Acerca de la no aplicabilidad al presente caso -en el sentido alegado por la recurrente- de la sentencia dictada el 2 de noviembre de 2016, en el recurso de casación núm. 1279/2014.
La sentencia impugnada ha interpretado correctamente los artículos 32 y 37 LGS, así como los artículos 49 a 51 de dicho texto legal, y el artículo 84 del Reglamento de la citada LGS.
Encontramos que la Intervención General de la Junta de Andalucía, como Organismo de certificación -auditor- de la cuenta anual del Organismo pagador, detectó presuntas incidencias de carácter financiero respecto de la Medida 431, considerando que los gastos netos imputados a la citada Medida no reunían las garantías suficientes para considerar que los mismos se habían efectuado correctamente, motivo por el cual recomendaba proceder a la revisión de todas las transacciones pagadas en el ejercicio financiero 2011 en relación con la reiterada Medida.
Ello derivó en la elaboración por la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural de un Plan de Contingencias en el que se contenían las medidas a adoptar para solventar las debilidades advertidas, así como en la posterior Adenda a dicho Plan, confeccionada con motivo de las conclusiones del control realizado por el Servicio de Auditoria Interna. En este contexto, de la implementación del enunciado Plan de Contingencias y de la Adenda al mismo -cuya naturaleza se desconoce, al tratarse de una figura atípica que no viene reconocida por la normativa vigente en materia de subvenciones-, se obtuvieron supuestas irregularidades de carácter financiero respecto de las cantidades abonadas al GDR.
Mantiene, que -como acertadamente determinó la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en la sentencia aquí impugnada- todo este entramado económico-financiero sólo puede responder a un auténtico procedimiento de control financiero de subvenciones cuya regulación viene recogida en los artículos 49 a 51 de la LGS, en el seno del cual se vio plenamente afectado el expediente subvencional correspondiente a la entidad beneficiaria, esto es, al GDR; incidiendo de manera evidente en la relación jurídica constituida con ocasión de la concesión de la ayuda. Y como quiera que, a consecuencia de dicha actuación se incoó el pertinente expediente de reintegro, junto con la notificación del acuerdo de inicio del procedimiento en cuestión debió ponerse en conocimiento del GDR el Informe de Certificación que dio origen al mismo, o bien el Plan de Contingencias -y su posterior Adenda- o documento análogo en el que constara expresamente las patologías o anomalías detectadas y las observaciones y conclusiones manifestadas por el órgano interventor, pues solo de esta manera se hubiera permitido a aquél combatir su contenido y ejercitar su derecho a la defensa en los términos legalmente establecidos.
Expresa el auto que al igual que se hizo en el RC 1811/201 que reputa asunto idéntico al presenta reitera que la cuestión relativa a las actuaciones de comprobación realizadas por la Administración para dar lugar a la liquidación y pago de la subvención concedida ha sido ya objeto del Auto de admisión de esta Sección de fecha 12 de febrero de 2018 (recurso de casación nº 4926/2017), aunque en tal auto, como decimos, en un supuesto sobre cuestión similar pero con diferente solución jurídica, se planteaba algo distinto de lo que ahora nos ocupa: si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda enerva la incoación del procedimiento de reintegro y aboca al procedimiento de revisión de oficio, por tratarse, la meritada liquidación, de un acto administrativo que ha devenido definitivo y firme.
El recurso 1811/2018 fue declarado desierto por Decreto de 5 septiembre de 2018 al no haber interpuesto recurso de casación la Junta de Andalucía.
Por su parte el recurso 4926/2017 fue fallado por STS 14 de enero de 2020 que fijo doctrina en el fundamento décimo con el siguiente tenor:
'La verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, no enerva, anula o elimina la posibilidad de incoar un procedimiento de reintegro, ni aboca al procedimiento de revisión de oficio, pues la naturaleza jurídica de tal liquidación y abono no es la de una resolución que, de manera definitiva y firme, reconozca al beneficiario el derecho a percibir la subvención en la cuantía que se liquida y abona, sino la de una liquidación y pago provisionales sujetos, en su caso, a lo que resulte de comprobaciones ulteriores culminadas dentro del plazo de prescripción de cuatro años que establece el artículo 39.1 de la Ley General de Subvenciones.'
Todo ello tras hacer mención a la doctrina ya fijada en la STS de 6 de marzo de 2018, recurso casación 557/2017 y en las posteriores de 20 y 24 de setiembre de 2019, recursos de casación 551/2017 y 2349/2017 y en declarar que en el caso de autos no hubo actividad dirigida a indagar si el beneficiario había incurrido no en alguna de las causas de reintegro del art. 37 Ley General de Subvenciones.
La Sala de instancia declara que para la realización de la acción de reintegro es preciso que la administración se ajuste al procedimiento que lo regula por lo que procede el control financiero conforme a la Ley General de Subvenciones. Invoca asimismo la Ley de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, art. 95, bis, y el art. 96.2 del reglamento de la Ley General de Subvenciones que recoge la obligación de dar traslado del contenido de la propuesta de inicio de reintegro formulada por la Intervención General del Estado.
Indica el fundamento tercero que '
Adiciona que
Tras ello concluye
Vemos, pues, que la razón de decidir de la sentencia no se proyecta sobre la cuestión sometida a interés casacional sobre la que ha desarrollado su argumentación la Junta de Andalucía.
Tampoco incide la doctrina sentada en las esgrimidas Sentencias de 15 de julio de 2008, sobre el carácter contractual de las subvenciones de incentivos regionales y 19 de diciembre de 2014, recurso 5841/2011 sobre el procedimiento de reintegro y el respecto al principio de actos propios, además de otras alegadas infracciones de forma.
Otro tanto acontece con la Sentencia de 2 de noviembre de 2016, recurso 1279/2014 sobre reintegro parcial de subvención para la realización de actividades en el marco de convenio de colaboración con el Ministerio de Ciencia y Tecnología. Y con la doctrina emanada a partir de la STS de 6 de marzo de 2018, casación 557/2017.
La sentencia no niega que la administración pueda iniciar un procedimiento de reintegro de una subvención tras haber liquidado y pagado el importe mediante la oportuna verificación y comprobación. Lo que afirma es que iniciado el procedimiento de reintegro han de constar las razones, criterios o motivos del Informe de Control para determinar la insuficiencia de la justificación y tales motivos han de ser puestos en conocimiento del interesado. Tiene absoluta razón la Sala de instancia que la motivación es un medio de control de la causa delos actos de gravamen como limitadores de intereses legítimos ( art. 54.1 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LRJAPAC, art. 35.1.a) Ley 39/2015, 1 de octubre).
En consecuencia, se desestima el recurso.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA, en relación con el artículo 93 LJCA, en el recurso de casación cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
1. Se desestima el recurso deducido por el Letrado de la Junta de Andalucía contra la Sentencia de 30 de mayo de 2018 dictada en el recurso 538/2015 por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, con sede en Sevilla.
2. En cuanto a las costas estése al último fundamento de derecho
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.