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Última revisión
30/01/2020
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 5/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 4926/2017 de 14 de Enero de 2020
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Tiempo de lectura: 42 min
Orden: Administrativo
Fecha: 14 de Enero de 2020
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: MENENDEZ PEREZ, SEGUNDO
Nº de sentencia: 5/2020
Núm. Cendoj: 28079130042020100002
Núm. Ecli: ES:TS:2020:71
Núm. Roj: STS 71:2020
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 14/01/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 4926/2017
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 12/11/2019
Ponente: Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez
Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.4
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 4926/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, presidente
D. Segundo Menéndez Pérez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. María del Pilar Teso Gamella
En Madrid, a 14 de enero de 2020.
Esta Sala ha visto el recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA, representada y dirigida por el letrado de sus servicios jurídicos, contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta, Sevilla) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de fecha 18 de abril de 2017, dictada en el recurso de apelación núm. 604/2015, en la que se impugna la Resolución de fecha 3 de junio de 2014 del Director General de Política de Empleo, por Delegación del Presidente del Servicio Andaluz de Empleo sobre reintegro de ayuda.
Se ha personado en este recurso como parte recurrida la UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES DE ANDALUCÍA (U.G.T.-A), representada por la Procuradora de los Tribunales doña Eva María Mora Rodríguez y bajo la dirección letrada de don Juan Carlos Jiménez e Ignacio Albendea Solís.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez.
Antecedentes
'FALLAMOS: Que con desestimación del recurso de apelación formulado por la JUNTA DE ANDALUCÍA contra la sentencia referida en el antecedente de hecho primero de esta resolución y con estimación del articulado por la entidad UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES-ANDALUCÍA revocamos dicha sentencia y, en su lugar, declaramos la nulidad del acuerdo de la Presidencia del Servicio Andaluz de Empleo de fecha 3 de junio de 2014 en relación con la ayuda al programa de orientación profesional concedida por el S.A.E. en resolución de 30 de enero de 2009 para la implantación de Unidades de Orientación Profesional (expediente de concesión SC7OCA/31/2009), sin imposición de costas en ninguna de ambas instancias'
'
Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación de la Junta de Andalucía contra la sentencia de 18 de abril de 2017, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sección Cuarta), sede de Sevilla, dictada en el recurso de apelación núm. 604/2015.
Segundo. Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda enerva la incoación del procedimiento de reintegro y aboca al procedimiento de revisión de oficio, por tratarse, la meritada liquidación, de un acto administrativo que ha devenido definitivo y firme.
Tercero. Identificar como normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 37 de la Ley General de Subvenciones y artículos 102 y 203 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (actuales artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas)
Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.
Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto'.
Fundamentos
Dicha sentencia enjuició la resolución de 3 de junio de 2014, del Director General de Políticas Activas de Empleo, que puso fin al expediente de reintegro iniciado por acuerdo de 16 de enero de 2014 respecto de la ayuda que se concedió a la recurrente mediante resolución de 9 de septiembre de 2009, destinada a la implantación de Unidades de Orientación Profesional.
Identificando más en concreto el contenido de aquella resolución, precisa la sentencia en su primer fundamento de derecho que fueron dos los motivos del reintegro acordado:
1.-La póliza de seguro número 5-84-111.000.13, contratada con la mercantil Generali España S.A. Seguros y Reaseguros, cuyo importe imputado al proyecto es 198.725,40 €, y cuyo reintegro se acuerda por no responder de manera indubitada a la naturaleza de la actividad subvencionada ( art. 31.1 de la ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones). Se trataba, añadimos, de una póliza de seguro de vida a favor del personal de las unidades de orientación, encargado de ejecutar el proyecto subvencionado.
2.- Incumplimiento de la obligación de aportar como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores con carácter previo a la contratación del compromiso cuando el importe del gasto supere los límites establecidos en el art. 39.4 de la orden de 26 de diciembre de 2007. Las partidas de gasto que superan los límites recogidos en el citado precepto suman 862.337,73 €.
También en ese primer fundamento de derecho da cuenta de los motivos de impugnación alegados por la parte demandante, de los cuales conviene ahora transcribir los términos en que la sentencia resume el primero de ellos. Son los que siguen:
Que la potestad de control por parte del órgano gestor terminó mediante resolución de 13 de junio de 2011 por la que se declaró la minoración de la ayuda previa su fiscalización en expediente de intervención 2010/025013, liquidación previo exhaustivo control incluido una auditoría externa aportada por la demandante el 30 de diciembre de 2010 junto con la cuenta justificativa de los gastos. Se vulnera el artículo 36.5 de la ley General de subvenciones al pretender un nuevo control sin tramitar un expediente de revisión de oficio mediante los artículos 102 o 103 de la ley 30/92 cuando no ha habido hecho nuevo o documento nuevo diferente al analizado por el órgano gestor. El procedimiento adecuado para anular el acto de liquidación es la declaración de lesividad del artículo 103 de la ley 30/92 y ulterior recurso contencioso administrativo. Al reabrir un expediente terminado se vulneran los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima ( artículos 9.3 de la Constitución española y 3.1 de la ley 30/1992).
Sobre tal motivo de impugnación, razona aquella sentencia en el tercero de sus fundamentos de derecho lo siguiente:
'[...]
Del expediente administrativo resulta que el 9 de septiembre de 2009 fue concedida a la actora una subvención por importe total de 5.714.133,79 € para la implantación de unidades de orientación dentro del marco de la Orden de 26 de diciembre de 2007. El 11 de agosto de 2011 se emite la resolución de liquidación final de la subvención con una leve minoración del importe. El 16 de septiembre de 2013 se inicia una información reservada dentro del Servicio Andaluz de Empleo (folio 1900 del expediente) que termina con informe de 5 de diciembre de 2013 (folio 1809 y siguientes del expediente) del que resultan irregularidades en cuanto a la póliza de seguro incluida como gasto elegible y 'posiblemente' en cuanto a la ausencia de al menos tres ofertas de proveedores a las que se refiere el artículo 39.4 de la orden reguladora de la subvención.
Con carácter previo en octubre de 2013 se requirió a la demandante la póliza de seguro y documentos relacionados (folio 1764 del expediente). Finalmente se dicta acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro el 16 de enero de 2014 (folio 1853) que finaliza con la resolución objeto de autos de 3 de junio de 2014.
Procede desestimar que la apertura de este procedimiento de reintegro tras finalizar por resolución que aprobaba la liquidación final sin llevar a cabo la revisión de oficio del acto administrativo conforme a los artículos 102 y 103 de la ley 30/92 sea contraria a derecho en cuanto a la póliza de seguros.
[...]
En el caso de autos después de la resolución liquidatoria de la subvención lo que motiva principalmente el reintegro es un informe interno del SAE (folio 1809 del expediente administrativo) que se refiere a la contratación de una póliza de seguro ajena a la finalidad de la actividad dando lugar al inicio del expediente administrativo de reintegro.
[...]
Más tarde, desestima la impugnación respecto del reintegro del gasto de la póliza de seguros.
Y, por fin, llega a un pronunciamiento distinto sobre la otra causa del reintegro, Dado que no se motiva en que supuesto del art 37 LGS se enmarca la necesidad de presentar tres ofertas, procede estimar parcialmente el recurso y estimar inmotivado el reintegro al no precisar que supuesto del art 37 LGS permite excepcionar el art 36.5 LGS en cuanto a la necesidad de presentar tres ofertas de proveedores.
De ahí que su fallo fuera del siguiente tenor:
Que estimo parcialmente la demanda interpuesta en nombre y representación del Sindicato UGT contra la resolución de 3 de junio de 2014 (expediente de reintegro DGECC/W2/2014) del SERVICIO ANDALUZ DE EMPLEO, la cual anulo parcialmente. Declaro contrario a derecho el reintegro en cuanto a los 862.337'73 euros relativos a gastos sin tres ofertas de proveedores y confirmo el reintegro respecto de 198.725'40 euros correspondientes a la póliza contratada con Generali España SA. Sin costas.
Ese recurso de apelación se interpuso contra la sentencia de la que acabamos de dar cuenta, tanto por la Unión General de Trabajadores de Andalucía como por el Servicio Andaluz de Empleo.
De esa sentencia de la Sala, es necesario reproducir el tenor de su fundamento de derecho cuarto. Dice así:
'... la Administración autonómica se encuentra plenamente facultada para, en el supuesto de tener noticias de irregularidades en el procedimiento de concesión de ayudas públicas, iniciar las actuaciones conducentes a poner fin a las mismas y corregir las ocasionadas, [pero] también conviene señalar que el sometimiento de la Administración al principio de legalidad obliga a que esta potestad y deber al mismo tiempo, se ejecuten de conformidad con el procedimiento legalmente establecido y dentro del marco que posibilite el ordenamiento jurídico.
Al hilo de esta reflexión es como ha de analizarse el motivo de impugnación hecho valer por el sindicato apelante sobre la improcedencia de iniciar un expediente de reintegro para en definitiva acordar la devolución de parte de la ayuda pública otorgada. No niega la organización sindical que, con carácter general, el procedimiento adecuado para reclamar la devolución, total o parcial, de una subvención o ayuda pública, sea el inicio y resolución de un expediente de reintegro. Lo que cuestiona es tal posibilidad, sin iniciar un procedimiento de revisión de oficio, cuando previamente la propia Administración ya ha emitido un pronunciamiento expreso resultado de sus facultades de control, liquidando el incentivo concedido. Por su parte, tanto en la sentencia recurrida como por parte de la Junta de Andalucía en su escrito de oposición a la apelación de UGT, se hace referencia a diversos pronunciamientos jurisprudenciales que ponen de relieve como cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibida, esto es, por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, no ha de iniciarse un procedimiento de revisión de oficio de un acto nulo que requiera el seguimiento de los trámites y condiciones exigidas por el art. 102 de la Ley 30/92, entonces vigente, o una declaración de anulabilidad que requiera una declaración de lesividad del art. 103 de igual norma, sino que el acto de otorgamiento de la subvención despliega todos sus efectos y a través del mecanismo del expediente de reintegro se supervisa la adecuación de la ayuda recibida a los fines que la justifican, ordenando, en su caso, la devolución de las cantidades recibidas y no acordes con la finalidad prevista.
Es cierto que el art. 36 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, claramente explicita en el nº 5 que no procederá la revisión de oficio del acto de concesión cuando concurra alguna de las causas de reintegro contempladas en el artículo siguiente. La posibilidad de que se aprecie alguna de las causas legalmente establecidas para exigir la devolución de cantidades correspondientes a ayudas o subvenciones públicas indebidamente percibidas o que no se aplican a la finalidad para la que se concedieron, es el objeto propio de un expediente de reintegro y ninguna relación guarda con una posible declaración de nulidad o anulabilidad de la resolución de concesión de la subvención. En este punto no parece que exista discrepancia entre las partes. En realidad, lo determinante de la legalidad del acuerdo aquí impugnado, radica en determinar si cabe o no una decisión ordenando el reintegro en el caso de que previamente la propia Administración haya llevado a cabo la labor de comprobación y fiscalización de la subvención y de los gastos realizados para el desarrollo de la actividad subvencionada. Si así fuera, iniciar un nuevo expediente con idéntica finalidad no cabría dentro del ordenamiento jurídico. No sólo el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro prescribe a los cuatro años, como indica el art. 39 de la Ley 38/2003, sino que si se hubiera iniciado anteriormente un procedimiento con idéntico fin al que justifica el posterior de reintegro, éste devendría nulo en la medida en que ya ha existido un previo pronunciamiento administrativo sobre el mismo asunto que, adquiriendo firmeza, y en base al principio de legalidad y seguridad jurídica, no puede ser reabierto indefinidamente.
La cuestión radica entonces en determinar si ha existido o no, en el particular asunto que nos ocupa, esa labor previa de verificación de la Administración y cuál ha sido, en su caso, su resultado, imposibilitando con ello la apertura de un posterior expediente de reintegro. La respuesta a tal cuestión ha de ser afirmativa pues en los propios antecedentes de hecho de la resolución aquí impugnada se hace mención a como, en relación con la actividad subvencionada, la entidad UGT presentó el 30 de diciembre de 2010 los documentos justificativos del gasto de la ayuda concedida y que una vez realizadas las comprobaciones oportunas por el órgano gestor se comprueba que no justifica el total de la ayuda, por lo que el importe final validado pasa a ser de 5.280.415,84 €, en lugar de los 5.714.133,79 € iniciales. Un posterior recurso de reposición, estimado por la Dirección General de Calidad de los Servicios, determina que la minoración de la subvención arroje un importe final validado de 5.307.439,59 € y que, resolución de 11 de agosto de 2011, tras la toma en consideración de las cantidades ya abonadas como anticipo y las derivadas de la justificación del gasto justificado, se liquide la subvención con abono al sindicato beneficiado de la cantidad resultante de 27.023,75 €. Hay pues un explícito reconocimiento de la existencia de una anterior labor de justificación y fiscalización del gasto y del cumplimiento de las exigencias derivadas de la normativa general en materia de subvenciones y particular de las recogidas en la Orden de 26 de diciembre de 2007 por la que se determinan las bases reguladoras de la actividad subvencionada. La Administración ya ha comprobado que la actividad se ha desarrollado y que el gasto que se dice realizado ha sido adecuado y plenamente justificado, liquidando definitivamente la subvención con el resultado cuantitativo referido. Lo que por ello no resulta procedente es que, con posterioridad, y como también indica el propio acuerdo recurrido, más de dos años después, el Servicio Andaluz de Empleo inicie lo que denomina 'expediente de información reservada' dirigido a lo que ya ha sido anteriormente objeto de comprobación, esto es, justificar que los gastos producidos han sido correctos y acordes con la finalidad de la actividad subvencionada. No cabe volver sobre lo ya resuelto sin seguir el procedimiento de revisión de oficio, aspecto distinto al planteamiento contenido en la sentencia y por parte de la Junta de Andalucía. No es que sea precisa la revisión de oficio del acto de otorgamiento de la subvención para que proceda el reintegro de cantidades recibidas indebidamente, sino que, en el supuesto, aquí presente, de que la propia Administración ya haya llevado a cabo su labor fiscalizadora y de comprobación y haya determinado cual deba ser el importe definitivo de la subvención, procediendo a su liquidación, con abono de lo pendiente o reintegro de lo indebidamente percibido, según cual sea su resultado, lo que no cabe es regresar sobre tal cuestión y practicar una nueva liquidación que venga, de hecho, a sustituir a la anterior, sin poner en funcionamiento el procedimiento legalmente previsto para la revisión de actos administrativos que han devenido definitivos y firmes.
De todo lo razonado resulta que es innecesario entrar a examinar el resto de los motivos de impugnación atinentes a la legalidad de los gastos ocasionados con la suscripción de una póliza de seguro de vida o la necesidad de inclusión de tres ofertas para la viabilidad del gasto ocasionado, pues la inviabilidad del procedimiento de reintegro iniciado y la nulidad de la resolución que le puso fin, determina que ningún pronunciamiento sobre tales cuestiones debería haber llevado a cabo la Administración, al menos por el procedimiento elegido'.
Tras ello, el fundamento de derecho quinto de la sentencia de la Sala concluye decidiendo el recurso de apelación en estos términos:
'Recopilando y extrayendo las consecuencias de lo razonado anteriormente procede la estimación del recurso de apelación formulado por UGT-Andalucía y declarar nulo el acuerdo objeto del recurso contencioso-administrativo, con la consiguiente desestimación del recurso de apelación articulado por la Junta de Andalucía, pero sin que ello determine la condena en costas a la Administración apelante pues las especiales circunstancias aquí presentes, que han imposibilitado un pronunciamiento de fondo sobre si los gastos ocasionados han guardado o no una correcta correlación con la finalidad de la actividad subvencionada, justifica su no imposición'.
Dicen así:
'Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda enerva la incoación del procedimiento de reintegro y aboca al procedimiento de revisión de oficio, por tratarse, la meritada liquidación, de un acto administrativo que ha devenido definitivo y firme'.
'Identificar como normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 37 de la Ley General de Subvenciones y artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (actuales artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas)'.
Sus razonamientos son, en resumen, los siguientes:
La sentencia recurrida infringe el art. 37 de la Ley General de Subvenciones, en relación con los arts. 102 y 103 de la Ley 30/1992, entonces aplicable (actuales arts. 106 y 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre), y con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, pues parte del error de considerar que los actos de comprobación y liquidación son actos definitivos y firmes, de modo que una modificación ulterior de los mismos sólo podría llevarse a cabo mediante el procedimiento de revisión de oficio.
Resulta, sin embargo, que esos actos son meros actos de trámite. La sentencia del Tribunal Supremo de 15 de julio de 2008, dictada en el recurso de casación núm. 7453/2005, asienta que la liquidación de la subvención es un acto de trámite independiente del cumplimiento.
Tales actos no son más que unos integrantes de una actividad más amplia, para la que está facultada la Administración, que es la actividad de control de las subvenciones.
En este sentido, la recentísima sentencia de este Tribunal Supremo de 6 de marzo de 2018 (recurso de casación 557/2017) ha venido a aclarar una idea que, para los efectos del asunto que nos ocupa, resulta trascendental. Indica que la actuación del beneficiario consistente en la presentación de la justificación de la subvención es una obligación que le viene impuesta en el art. 30.2 de la Ley General de Subvenciones, siendo la auténtica naturaleza del acto de justificación la de
De acoger la tesis de la sentencia recurrida, quedaría vacía la facultad con que cuenta la Administración de articular el procedimiento de reintegro cuando exista causa del art. 37.1 de la Ley General de Subvenciones, y anulada la obligación de reintegro del beneficiario y el derecho de la Administración a exigirlo cuando aprecie incumplimiento de las obligaciones que le incumben, conforme al art. 14 de dicha ley, vinculadas con las causas legales de reintegro del art. 37.1 de la misma.
Tras exponer con detalle los antecedentes de hecho que considera relevantes y afirmar que el recurso de casación debería ser desestimado desde el momento en que incurre en el defecto de olvidar que no es una vía para tratar de reabrir todo el debate procesal, argumenta, en resumen, lo siguiente:
-Ejercidas por la Administración sus facultades de comprobación de la cuenta justificativa, emitido un certificado positivo de conformidad y liquidado el pago, no puede la Administración pretender revisar dicho acto positivo de conformidad so capa de un expediente de reintegro, pues, en tal caso, dicha actividad revisora ya sólo es válida si se canaliza por los cauces de los arts. 102 y 103 de la LRJ-PAC.
-No es aplicable al presente caso la sentencia dictada el 15 de junio de 2008, en el recurso de casación núm. 7453/2005, pues, a diferencia del supuesto que enjuició, aquí la Administración que revisó la cuenta justificativa y dictó el acto positivo de cumplimiento es la misma, esto es, la Administración recurrente.
-Tampoco lo es la sentencia de 6 de marzo de 2018; ello por dos razones: (i) porque es de fecha posterior a la sentencia impugnada y, (ii), porque, aunque hubiera sido dictada con anterioridad, no reúne los requisitos acreditativos de la infracción de jurisprudencia como motivo casacional, a saber: que exista una similitud en los casos resueltos en ambas sentencias y que la infracción se refiera a las declaraciones que constituyan la razón de decidir de la resolución de que se trate, no las realizadas como obiter dicta o a mayor abundamiento. En el presente caso, basta la mera puesta en conexión de los autos de admisión de cada uno de los recursos para apreciar la disparidad entre ambos.
-La sentencia impugnada ha interpretado correctamente los arts. 102 y 103 de la entonces vigente LRJ-PAC y art. 37 de la LGS, pues no desconoce ni niega que, con carácter general, el procedimiento adecuado para reclamar la devolución, total o parcial, de una subvención sea el procedimiento de reintegro, sino que aprecia algo muy distinto, a saber: que cuando la Administración ya ha desplegado las facultades de control en su debido momento y ha tenido por acreditado el cumplimiento por el beneficiario de todos sus deberes, expidiendo la pertinente certificación de conformidad y liquidando el incentivo, dictando, por consiguiente, un acto declarativo de derechos, como es la resolución de liquidación de la subvención (asociada al certificado de conformidad), debe atenerse a ese acto mientras no proceda a su eliminación por medio de los cauces legales, que no son la reapertura de unas facultades de control a través del procedimiento de reintegro que ya fueron ejercidas, sino la tramitación de los procedimientos de revisión de oficio establecidos en los arts. 102 y 103 LRJ-PAC.
A) El escrito de interposición del recurso de casación no incurre en el defecto procesal que le reprocha la parte recurrida, consistente en olvidar que este medio de reacción no es una vía para tratar de reabrir todo el debate procesal, y determinante, por ello solo y a juicio de esa parte, de su desestimación sin necesidad de más consideraciones.
Ese defecto procesal, tanto en la regulación anterior del recurso de casación, como en la vigente, no surge, sin más, por el intento de
Sin embargo, no es nada de esto lo que caracteriza aquel escrito, pues aborda esa cuestión y lo hace criticando, sin olvidarlas, las razones jurídicas que condujeron al pronunciamiento de la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia.
B) Dejando para el fundamento de derecho siguiente el análisis de si influye, o no, en la decisión de este recurso aquella sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 6 de marzo de 2018, dictada en el recurso de casación nº 557/2017, debemos incluir en estas consideraciones previas, también, el examen del alegato de la parte recurrida de que tal sentencia no es de aplicación, por ser de fecha posterior a la sentencia impugnada, y por no reunir, según dice, los requisitos acreditativos de la infracción de jurisprudencia como motivo casacional.
Tampoco es acertado ese alegato, pues la sentencia citada de este Tribunal no se trae a colación por la parte recurrente para invocar la infracción de jurisprudencia, sino, realmente, para fundamentar que los preceptos en que se sustenta la recurrida debieron interpretarse de otro modo.
Cierto es que la misma analizó una cuestión de interés casacional que había formulado la Sección Primera de esta Sala en estos términos:
Y cierto es, también, que en este recurso esa cuestión se formula en otros términos, a saber y como antes hemos transcrito:
Sin embargo, esos diferentes términos no hacen irrelevante aquella sentencia de 6 de marzo de 2018. Sencillamente, porque en ella, al igual que en ésta, lo que había de analizarse y se analizó, y debemos analizar, son los efectos jurídicos de la o las actuaciones que ha de llevar a cabo la Administración tras la rendición por el beneficiario de la subvención de la
En lo que importa para este recurso de casación, se fijó en ellas la siguiente doctrina:
La actuación de presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme otorgando la subvención, actuación que consiste en la presentación de la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Por tanto, se trata de una actuación necesaria y no una solicitud a la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el art. 30.2 de la LGS cuando dispone que:
'La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas'.
Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención, ya en su totalidad, ya en la parte no anticipada. Pero ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que le viene impuesta. También debería de hacerlo aun en el caso de que no hubiera lugar a la percepción del resto no anticipado, por no haber alcanzado la inversión y gastos justificados el importe ya anticipado, y por tanto no hubiera lugar a percibir ninguna cantidad adicional al porcentaje anticipado. La auténtica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión, tanto para acreditar la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. Es por ello que el art. 34.2 de la LGS establece que 'La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente', y en el siguiente apartado (34.3 LGC) precisa que 'El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención'.
No cabe mezclar lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS, sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS, la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común. Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario.
Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considere insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS). Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro. El art. 88 del Reglamento de la LGS es esclarecedor cuando exige para proceder al pago certificación que acredite los siguientes extremos:
'a) la justificación parcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior;
b) que no ha sido dictada resolución declarativa de la procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones;
c) que no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención'.
Es decir, la certificación acreditará que se ha presentado la justificación, pero no que se ha realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, y que no se ha declarado definitivamente la procedencia del reintegro o pérdida de la subvención, así como que, aun en el caso de haberse iniciado expediente de reintegro, no se ha adoptado la correspondiente medida cautelar de retención de pago. Dicho de otro modo, aún si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión de pagos, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa.
Debe ser estimatoria. Por las siguientes consideraciones:
A) Como resulta de la transcripción que hicimos en el fundamento de derecho segundo de esta sentencia, la aquí recurrida relata los hechos siguientes: La entidad UGT presentó el 30 de diciembre de 2010 los documentos justificativos del gasto de la ayuda concedida y, una vez realizadas las comprobaciones oportunas por el órgano gestor, se comprueba que no justifica el total de la ayuda, por lo que el importe final validado pasa a ser de 5.280.415,84 €, en lugar de los 5.714.133,79 € iniciales. Un posterior recurso de reposición, estimado por la Dirección General de Calidad de los Servicios, determina que la minoración de la subvención arroje un importe final validado de 5.307.439,59 € y que, resolución de 11 de agosto de 2011, tras la toma en consideración de las cantidades ya abonadas como anticipo y las derivadas de la justificación del gasto justificado, se liquide la subvención con abono al sindicato beneficiado de la cantidad resultante de 27.023,75 €.
Pero dicho eso, y haciendo uso de la facultad que nos confiere el art. 93.3 de la LJCA, hemos de integrar en ese relato los hechos omitidos que entendemos suficientemente justificados al estudiar el expediente administrativo. A saber:
1º. El 7 de febrero de 2011 (folios 1412 a 1414) se requirió al beneficiario para subsanar y aclarar algunos defectos y omisiones de la documentación justificativa que había presentado, pues se echaban en falta facturas y sus justificantes de pago, contratos de alquiler, nóminas y justificantes de pago de los técnicos del mes de septiembre de 2010, los tc1 y tc2 y justificantes de pago del personal imputado al proyecto, del mismo mes, la firma y sello del auditor en la memoria económica, y la memoria final.
2º. El 26 de abril de 2011, el Director General de Calidad de los Servicios para el Empleo del Servicio Andaluz de Empleo (folio 1752), certifica que 'de los justificantes verificables relativos a los gastos realizados por el beneficiario que obra en poder de este órgano y a disposición de la Intervención, resulta acreditado que la subvención cuyos datos se describen a continuación ha sido aplicada a la finalidad para la que concedió, constando por tanto su cumplimiento así como el correspondiente gasto total de la actividad subvencionada'.
3º. El 13 de junio de 2011 (folios 1753 a 1755), el Director General de Calidad de los Servicios para el Empleo, dictó resolución en la que se minora la cuantía de la subvención '
4º. El 22 de junio de 2011 (folios 1756 y 1757), presenta la Unión General de Trabajadores de Andalucía recurso de reposición contra la anterior resolución, por entender que la minoración acordada debía ser menor.
En ese recurso no hay referencia alguna a los dos conceptos que luego darían lugar al expediente de reintegro.
5º. El 5 de julio de 2011, el Director General de Calidad de los Servicios para el Empleo estimó dicho recurso, según se lee en el folio 1760, en el que también se explica que lo controvertido en él tenía su origen en un mero error del beneficiario, por haber imputado los gastos por costes salariales en tareas de coordinación de determinada persona, en una partida errónea, siendo otra la correcta.
Ello, no otra cuestión, fue el objeto de ese recurso de reposición. Y
6º. El 11 de agosto de 2011, aquél dicta resolución (folios 1759 a 1762) en la que '
B) De todo lo anterior, deduce este Tribunal que el control llevado a cabo por la Administración desde el 30 de diciembre de 2010 al 11 de agosto de 2011 tuvo por objeto, sin más, la verificación de la rendición de la cuenta justificativa que como acto obligatorio del beneficiario le impone el art. 30.2 de la Ley General de Subvenciones. O lo que es igual, se mantuvo dentro de la actividad a la que se refiere el art. 32.1 de la misma Ley cuando dispone que, '
No hubo en aquel período el inicio de una actividad administrativa dirigida a indagar si el beneficiario había incurrido, o no, en alguna de las causas de reintegro contempladas en el art. 37 de la LGS. Ni devenía pertinente, cuando la inicio, el 16 de septiembre de 2013 mediante una información reservada, acudir al procedimiento de revisión de oficio, pues es eso lo que resulta de una lógica interpretación del art. 36.5 de la repetida ley y, más aún, de la consideración, también lógica, de que el resultado de aquella verificación de la documentación justificativa y el pago consiguiente, no son actos que de modo definitivo declaren cuál es el derecho del beneficiario, sino actos que, con carácter provisional, basados sólo en esa verificación, y supeditados a lo que pueda resultar de ulteriores comprobaciones, cuantifican y hacen efectivo un pago que no puede esperar, salvo la adopción de una medida cautelar de retención, al transcurso de plazo de prescripción de cuatro años que establece el art. 39.1 de la LGS.
C) En definitiva, trasladando a este supuesto la doctrina fijada por este Tribunal en aquellas sentencias citadas en el fundamento de derecho octavo, extractada en él, debemos afirmar que el 11 de agosto de 2011 concluyó la primera de las dos actuaciones de la Administración que tal doctrina distingue, la de verificación de la justificación presentada por el beneficiario; que no cierra ni impide, en su caso, y sin necesidad de abrir un procedimiento de revisión de oficio, la otra de comprobación de la actuación comprometida. Como resulta de esa doctrina, la certificación que precede al acto que liquida la cuantía de la subvención, y al pago, si éste está pendiente en todo o en parte, acredita que se ha presentado la justificación y que ésta se ha verificado, pero no que se haya realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad. Y como resulta también de ella, en la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos definitivo, sino, sin más, sin otro efecto y sólo en ese sentido, una que se limita a dar cumplimiento y a ejecutar aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo
Es la que sigue:
La verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, no enerva, anula o elimina la posibilidad de incoar un procedimiento de reintegro, ni aboca al procedimiento de revisión de oficio, pues la naturaleza jurídica de tal liquidación y abono no es la de una resolución que, de manera definitiva y firme, reconozca al beneficiario el derecho a percibir la subvención en la cuantía que se liquida y abona, sino la de una liquidación y pago provisionales sujetos, en su caso, a lo que resulte de comprobaciones ulteriores culminadas dentro del plazo de prescripción de cuatro años que establece el artículo 39.1 de la Ley General de Subvenciones.
Dada la posición procesal de la Unión General de Trabajadores de Andalucía, que es en este recurso de casación sólo la de parte recurrida; y dado que el escrito de preparación presentado en representación y defensa del Servicio Andaluz de Empleo no denuncia otra infracción distinta a la ya analizada, procede, junto a la estimación del recurso de casación y consiguiente anulación de la sentencia recurrida, mantener el pronunciamiento que, en cuanto al recurso contencioso-administrativo nº 364/2014, alcanzó la sentencia de 28 de julio de 2015, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 12 de Sevilla.
En cuanto a las causadas en la instancia y en la apelación, procede mantener el pronunciamiento de no imposición alcanzado en una y otra, por ser conforme con lo dispuesto en el art. 139 de la LJCA.
Y, en cuanto a las de este recurso de casación, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad, tal y como dispone el art. 93.4 de la misma ley.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :
1º. Fijamos como doctrina, en respuesta a la cuestión en la que la Sección Primera de esta Sala apreció la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, la expresada en el décimo de los fundamentos de derecho de esta sentencia.
2º. Estimamos el recurso de casación nº 4926/2017, interpuesto por la representación procesal del Servicio Andaluz de Empleo contra la sentencia de 18 de abril de 2017, dictada en el recurso de apelación nº 604/2015 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sentencia que anulamos y dejamos sin efecto.
3º. Confirmamos, en cuanto al recurso contencioso-administrativo nº 364/2014, el pronunciamiento alcanzado en la sentencia de 28 de julio de 2015, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 12 de Sevilla. Y
4º. Decidimos, en cuanto a las costas procesales, en los términos fijados en el último de los fundamentos de derecho de esta sentencia.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo la Letrada de la Administración de Justicia, certifico.