Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 518/2021, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 4323/2019 de 15 de Abril de 2021

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 518/2021

Fecha de sentencia: 15/04/2021

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 4323/2019

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 13/04/2019

Ponente: Excmo. Sr. D. Luis María Díez-Picazo Giménez

Procedencia: T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.2

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

Transcrito por: RBA

Nota:

R. CASACION núm.: 4323/2019

Ponente: Excmo. Sr. D. Luis María Díez-Picazo Giménez

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 518/2021

Excmos. Sres. y Excmas. Sras.

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente

Dª. Celsa Pico Lorenzo

D. Luis María Díez-Picazo Giménez

Dª. María del Pilar Teso Gamella

D. José Luis Requero Ibáñez

D. Rafael Toledano Cantero

En Madrid, a 15 de abril de 2021.

Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 4323/2019, interpuesto por don Emilio, doña Otilia, doña Petra, doña Raimunda y doña Rosalia representados por el procurador don José Andrés Cayuela Castillejo y bajo la dirección letrada de doña Raquel Moreno Gallego, contra la sentencia de 4 de febrero de 2019 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con sede en Albacete y recaída en el recurso núm. 232/2017.

Ha sido parte recurrida el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha (SESCAM) representado y asistido por el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Luis María Díez-Picazo Giménez.

Antecedentes

PRIMERO.-La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal:

'[...] 1. ESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Cuenca de fecha 25 de abril de 2017, en autos de Procedimiento Abreviado núm. 91/2017, que revocamos.

2. DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo.

3. Sin costas en ambas instancias.[...]'.

SEGUNDO.-Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de las partes recurrentes, presentó escrito preparando el recurso de casación, que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con sede en Albacete, tuvo por preparado ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

TERCERO.-Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, por diligencia de ordenación de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de fecha 16 de septiembre de 2019, se tuvo por personado a don José Andrés Cayuela Castillejo en representación de don Emilio, doña Otilia, doña Petra, doña Raimunda y doña Rosalia como partes recurrentes, y al Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en nombre y representación del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha (SESCAM), como parte recurrida.

CUARTO.-Por auto de 20 de noviembre de 2019, la Sección Primera de esta Sala acordó:

'[...] Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de D. Emilio, contra la sentencia dictada el 4 de febrero de 2019 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- La Mancha, en el recurso de apelación núm. 232/2017.

Segundo. Precisar que las cuestiones que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en aclarar:

1. Si constituye trato discriminatorio la diferente valoración (respecto de los servicios prestados como personal funcionario o estatutario fijo) de los servicios prestados por el personal funcionario en virtud de un vínculo temporal, (previo como el de interinidad), en un procedimiento de provisión de puestos, en especial en un procedimiento de movilidad interna.

2. Si es ajustado a derecho la valoración como méritos de los servicios no sanitarios previamente prestados por los funcionarios que participan en el procedimiento de movilidad interna a plazas en que se prestan servicios sanitarios.

Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, son las cláusula 3 y 4 de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, los artículos 14, 23.2, 43.1 y 103.3 Constitución Española (CE), artículo 78 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (Real Decreto Legislativo 5/2015).

Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otros si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de apelación la decisión adoptada en este auto.

Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.[...]'.

QUINTO.-Teniendo por admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrente para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de interposición, lo que realizó, suplicando a la Sala:

'[...] que, teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlo, dicte Resolución por la que se tenga por INTERPUESTO EN TIEMPO Y FORMA RECURSO DE CASACION contra la Sentencia 19/2019 dictada en el Recurso de Apelación nº 232/17 por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Castilla La Mancha frente al SESCAM - GERENCIA DE ATENCION INTEGRADA DE CUENCA (GAI), y, previo traslado a las partes recurridas, y demás trámites legales oportunos, dicte Sentencia por la que, de conformidad con el art. 93.1 LJCA, fije la interpretación de las normas consideradas en el Auto de Admisión, y con arreglo a ella, y a las demás normas que fueren aplicables, resuelva las pretensiones deducidas en el proceso, anulando la Sentencia Recurrida, estimando nuestro recurso en los términos interesados, y ello con expresa imposición de las costas causadas a la parte contraria.[...]'.

SEXTO.-Por providencia de fecha 13 de febrero de 2020, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala:

'[...] Que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y se tenga a esta parte por opuesta al recurso de casación en nombre del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha (SESCAM) y, tras los trámites oportunos, declare que:

1. La diferente valoración de los servicios prestados como personal fijo y servicios prestados como personal temporal o, incluso, el hecho de no valorarse los servicios prestados como personal temporal, dentro todo ello de un proceso de movilidad interna voluntaria no constituye un trato discriminatorio.

2. La valoración como mérito de la experiencia profesional no sanitaria obtenida en puestos de carácter fijo, en un procedimiento de movilidad interna a plazas donde se prestan servicios sanitarios en los que únicamente se requiere estar en posesión de la titulación correspondiente, es ajustada a derecho.[...]'.

SÉPTIMO.-De conformidad con lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley de esta Jurisdicción, atendiendo a la índole del asunto, no se consideró necesaria la celebración de vista pública.

OCTAVO.-Mediante providencia de fecha 3 de febrero de 2021 se señaló para votación y fallo la audiencia el día 13 de abril de 2021, en cuyo acto tuvieron lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de don Emilio y otros contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- La Mancha de 4 de febrero de 2019.

Los antecedentes del asunto, por lo que aquí específicamente importa, son como sigue. Mediante resolución de la Gerencia de Acción Integrada de Cuenca de 22 de diciembre de 2016, se convocó un procedimiento de movilidad interna voluntaria para el personal estatutario fijo del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha. En el baremo se establecía la siguiente atribución de puntos: A) Servicios como personal estatutario fijo en la misma categoría: 3 puntos por día. B) Servicios como personal estatutario fijo en otras Administraciones con igual contenido funcional: 3 puntos por día. C) Servicios como personal estatutario fijo en categorías estatutarias distintas: 1 punto.

Esta resolución fue impugnada por los ahora recurrentes, por entender que es discriminatoria y les perjudica, especialmente en relación a otros posibles solicitantes de las plazas convocadas con mayor antigüedad como personal estatutario fijo pero en categorías con funciones no sanitarias (cocineros, celadores, etc.). La discriminación denunciada sería doble: por otorgar puntuación por servicios no comparables, es decir, ajenos a la función de enfermero; y por no otorgar puntuación por servicios prestados en funciones sanitarias cuando el solicitante no era aún personal estatutario fijo, es decir, en condición de interino. Los ahora recurrentes sostuvieron que esta doble discriminación conculca tanto el art. 78 del Estatuto Básico del Empleado Público en relación con los arts. 14 y 23 de la Constitución, como la cláusula 4 del Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo (en adelante, el Acuerdo Marco).

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Cuenca de 25 de abril de 2017 acogió la impugnación y anuló la convocatoria. Interpuesto recurso de apelación por la Administración, fue estimado por la sentencia ahora recurrida. La Sala de instancia básicamente se remite a lo que ella misma había dicho en otra sentencia anterior. Cita la sentencia de esta Sala de 9 de junio de 2014, relativa a una convocatoria hecha por la Junta de Extremadura para la provisión de plazas docentes, donde se dijo que está justificado que el baremo prime la antigüedad como funcionario de carrera con respecto a los interinos.

Por lo demás, en la sentencia ahora impugnada hay un voto particular, suscrito por un Magistrado y la Presidenta de la Sala de apelación. Sin discrepar explícitamente de la decisión mayoritaria, sostienen que habría sido oportuno plantear cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, por entender que los pronunciamientos de éste acerca de la cláusula 4 del Acuerdo Marco no inciden exactamente sobre el problema suscitado en este caso.

SEGUNDO.-Preparado el recurso de casación, fue admitido por la Sección 1ª de esta Sala mediante auto de 20 de noviembre de 2019. Las cuestiones que declara de interés casacional objetivo son si cabe una distinta valoración de los servicios anteriores según hayan sido prestados como personal estatutario fijo o como personal interino, y si cabe valorar servicios anteriores prestados como personal estatutario fijo en funciones no sanitarias.

TERCERO.-En el escrito de interposición del recurso de casación, aparte de reiterar la argumentación jurídica ya esgrimida en los anteriores grados del proceso acerca del carácter discriminatorio del baremo, se hacen dos observaciones. Una es que, tal como está diseñado, beneficia a quienes han trabajado menos tiempo en funciones sanitarias siempre que fueran personal estatutario fijo en otras categorías desde tiempo atrás. Y la otra observación es que en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, al igual que en otras, durante largos períodos no se convocaron procedimientos selectivos de acceso a las categorías estatutarias fijas correspondientes al personal sanitario (médicos y enfermeros). Con ello quiere destacarse que, si hay profesionales de la sanidad con poca antigüedad como personal estatutario fijo, no es por desidia, sino por falta de oportunidades.

Por lo demás, tras señalar que algunos Tribunales Superiores de Justicia han mantenido un criterio distinto al de la sentencia impugnada, se afirma que la sentencia de esta Sala de 9 de junio de 2014 hacía referencia, en todo caso, a un supuesto de servicios comparables; es decir, no estaba allí en cuestión si cabía o no valorar servicios previos en funciones distintas de las docentes, que eran las inherentes a las plazas a cubrir.

CUARTO.-El Servicio de Salud de Castilla-La Mancha, en su escrito de oposición al recurso de casación, hace suya la fundamentación jurídica de la sentencia impugnada. Y, al igual que los recurrentes, también hace ciertas observaciones para la adecuada comprensión de la controversia. Por un lado, recuerda que quienes opten a las plazas convocadas deben, en todo caso, tener la titulación habilitante en la correspondiente profesión sanitaria y ser ya personal estatutario fijo. Con ello se quiere poner de relieve que quienes obtengan dichas plazas están capacitados para desempeñar la función, sin que haya riesgo para el correcto funcionamiento del servicio, ni sufra menoscabo el derecho a la salud de los pacientes. Siempre según la Administración recurrida, lo único que se discute aquí es el modo de valorar la experiencia pasada.

Por otro lado, como complemento de lo anterior, se subraya que la Administración está habilitada para exigir requisitos especiales para la cobertura de aquellas plazas que requieran formación y experiencia específicas. Ello no sería el caso de las plazas que son objeto de la convocatoria aquí examinada, que no presentan peculiaridades de capacitación.

QUINTO.-Conviene iniciar el examen de este recurso de casación por la cuestión relativa a si cabe dar una distinta valoración a los servicios anteriores según hayan sido prestados como personal estatutario fijo o como personal interino; y ello en el bien entendido de que se trata de servicios correspondientes a las funciones propias de las plazas a cubrir, no de funciones de naturaleza no sanitaria.

Pues bien, el arriba referido Acuerdo Marco dispone en su cláusula 4 -entre otras cosas- lo siguiente:

'[...] Los criterios de antigüedad relativos a determinadas condiciones de trabajo serán los mismos para los trabajadores con contrato de duración determinada que para los trabajadores fijos, salvo que criterios de antigüedad diferentes vengan justificados por razones objetivas.[...]'.

De esta norma se desprende que la valoración de la antigüedad y, por consiguiente, de los servicios prestados en el pasado debe ser la misma para los trabajadores fijos y los de duración determinada. Esta contraposición entre trabajadores fijos y de duración determinada es un concepto autónomo del Derecho de la Unión Europea, dentro del cual deben enmarcarse las diferencias que las legislaciones nacionales establezcan entre unos trabajadores y otros por razón de la estabilidad en el empleo. Dado que la aplicabilidad de la Directiva 1999/70/CE a convocatorias en el empleo público como la aquí examinada está fuera de discusión, es claro que la distinción entre personal estatutario fijo y personal interino en el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha es subsumible en la mencionada contraposición entre trabajadores fijos y de duración determinada. La consecuencia de todo ello es que la valoración de los servicios pasados no puede ser diferente simplemente por haber sido prestados en una condición u otra. Sólo si hay 'razones objetivas', cabe apartarse de esta regla general de igualdad de valoración.

Pero hay más: el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en su sentencia Rosado Santana (C-177/10) de 8 de septiembre de 2011 , ha declarado que el mero dato de que los servicios se prestaran en condición de interino no constituye una 'razón objetiva' a efectos de la cláusula 4 del Acuerdo Marco; es decir, para que sea legítimo valorar de manera distinta los servicios del personal fijo y del personal interino, debe darse una razón distinta del carácter fijo o interino de quien prestó los servicios. El siguiente pronunciamiento de la parte dispositiva de dicha sentencia es meridianamente claro:

'[...] La cláusula 4 de dicho Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada debe interpretarse en el sentido de que se opone a que los períodos de servicio cumplidos por un funcionario interino de una Administración Pública no sean tenidos en cuenta para el acceso de éste, que entre tanto ha tomado posesión como funcionario de carrera, a una promoción interna en la que sólo pueden participar los funcionarios de carrera, a menos que dicha exclusión esté justificada por razones objetivas, en el sentido del apartado 1 de dicha cláusula. El mero hecho de que el funcionario interino haya cumplido dichos períodos de servicio sobre la base de un contrato o de una relación de servicio de duración determinada no constituye razón objetiva.[...]'.

No es ocioso señalar que el asunto resuelto por la sentencia Rosado Santanano presenta peculiaridades que pudieran hacer pensar que el criterio entonces fijado no es aplicable al caso ahora examinado. En efecto, allí se trataba de una convocatoria de pruebas selectivas por el sistema de promoción interna para el ingreso de los funcionarios al Cuerpo General de Administrativos de la Junta de Andalucía. En dicha convocatoria se establecía que: '[...] no serán computables (...) los servicios previos reconocidos como personal interino o laboral en cualquiera de las Administraciones Públicas u otros servicios similares[...]'. Fue precisamente esta exclusión de los servicios prestados como interino lo que la mencionada sentencia tachó de contrario a la cláusula 4 del Acuerdo Marco.

Pues bien, si no cabe valorar de manera distinta los servicios previos de los interinos a efectos de la promoción a un cuerpo funcionarial de superior nivel, con más razón no debe caber tampoco para la adjudicación de plazas entre funcionarios de un mismo cuerpo o categoría estatutaria. Esta Sala entiende así que la bien conocida 'doctrina del acto aclarado' es indudablemente aplicable al presente caso, por lo que no es preciso plantear cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Aún en este orden de consideraciones, no es ocioso observar que la alegación de la Administración recurrida de que las plazas que son objeto de la convocatoria no presentan peculiaridades de capacitación, en el fondo, se vuelve contra ella: es la demostración palmaria de que, más allá de que se prestasen como personal estatutario fijo o como personal interino, no hay ninguna 'razón objetiva' para la diferente valoración de los servicios pasados.

A la vista de lo expuesto, la respuesta a la primera cuestión con interés casacional objetivo es que, en un procedimiento de movilidad interna voluntaria del personal estatutario fijo, no cabe dar una distinta valoración a los servicios anteriores por el mero dato de que hayan sido prestados como personal estatutario fijo o como personal interino.

SEXTO.-En cuanto a la otra cuestión que el auto de admisión declara de interés casacional objetivo, en principio es ajena a la cláusula 4 del Acuerdo Marco: valorar servicios anteriores prestados como personal estatutario fijo en funciones no sanitarias no es algo que, por sí mismo, introduzca una diferencia de trato prohibida por la mencionada norma de la Unión Europea. En este punto, el problema no es en qué condición se prestaron los servicios, sino si cabe legítimamente valorar el desempeño anterior de funciones de naturaleza distinta. Ello ha de resolverse exclusivamente desde el punto de vista del ordenamiento español.

Es evidente que valorar los servicios prestados en esas otras funciones otorga una ventaja a quienes las desempeñaron frente a quienes no lo hicieron. Puede afirmarse, así, que el baremo introduce una diferencia de trato. Que ésta sea discriminatoria, en el sentido de prohibida por los arts. 14 y 23 de la Constitución española, dependerá de si existe alguna justificación razonable para ella; es decir, si hay alguna relación apreciable y digna de protección entre la finalidad perseguida al hacer una convocatoria de plazas para profesionales sanitarios en la Administración autonómica y los servicios prestados anteriormente -como personal estatutario fijo- en funciones de otra naturaleza. La única relación que esta Sala alcanza a percibir es que se trata de favorecer la antigüedad en la condición de personal estatutario fijo. Pero ocurre que ello nada dice acerca de la mayor o menor idoneidad para ocupar una plaza de naturaleza sanitaria, ni siquiera acerca de la mayor o menor experiencia en el ejercicio de funciones de médico o enfermero. Es perfectamente posible, como alegan los recurrentes, que se acabe dando superior puntuación a quien ostenta escasa experiencia en funciones sanitarias por el mero hecho de que prestó servicios de otra naturaleza como personal estatutario fijo durante mucho tiempo. Esa diferencia de trato nada tiene que ver con la finalidad de interés general perseguida por la convocatoria, por lo que no puede calificarse de razonable; y, desde luego, no resulta justificable en términos del mérito y capacidad que el art. 103 de la Constitución proclama como principio inspirador en materia de empleo público. Por todo ello, debe concluirse que la valoración de servicios anteriores prestados como personal estatutario fijo en funciones no sanitarias, establecida en el baremo aquí examinado, no es ajustada a Derecho.

La respuesta a la segunda cuestión con interés casacional objetivo es que, en un procedimiento de movilidad interna voluntaria del personal estatutario fijo, no cabe valorar servicios anteriores prestados como personal estatutario fijo en funciones no sanitarias, a menos que exista alguna justificación objetiva y razonable para ello.

SÉPTIMO.-Todo lo expuesto conduce necesariamente a acoger las razones en que se funda el presente recurso de casación, con la consiguiente anulación de la sentencia impugnada.

OCTAVO.-Con arreglo al art. 93 de la Ley Jurisdiccional, en el recurso de casación debe cada parte soportar sus propias costas. En cuanto a las costas de la apelación, esta Sala entiende que el asunto presentaba la suficiente complejidad como para no hacer imposición de las mismas, tal como permite el art. 139 del referido cuerpo legal.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :

PRIMERO.-Ha lugar al presente recurso de casación interpuesto por la representación procesal de don Emilio y otros contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 4 de febrero de 2019, que anulamos, quedando así confirmada la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Cuenca de 25 de abril de 2017.

SEGUNDO.-No hacer imposición de costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.