Resumen Nº C-611/22 P y C-625/22 P, Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 3 de septiembre del 2024

Fundamentos

Illumina Inc. y Grail LLC

contra

Comisión Europea

 Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 3 de septiembre de 2024

« Recurso de casación — Competencia — Concentraciones — Mercado de la industria farmacéutica — Sistemas de secuenciación genética — Adquisición por Illumina Inc. del control exclusivo de Grail LLC — Reglamento (CE) n.º 139/2004 — Artículo 22 — Solicitud de remisión presentada por una autoridad nacional de defensa de la competencia no competente según la legislación nacional para examinar la operación de concentración — Decisión de la Comisión Europea de examinar dicha operación — Decisiones de la Comisión por las que se estiman las solicitudes de otras autoridades nacionales de defensa de la competencia de sumarse a la solicitud de remisión — Competencia de la Comisión — Seguridad jurídica »

1.        Procedimiento judicial — Procedimiento acelerado — Requisitos — Circunstancias que obstan a la aplicación del procedimiento acelerado — Importancia sistémica del asunto y dificultad de las cuestiones planteadas

(Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art. 133, ap. 1)

(véanse los apartados 50 a 56)

2.        Procedimiento judicial — Tramitación prioritaria del asunto — Requisitos — Circunstancias que justifican la tramitación prioritaria

(Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art. 53, ap. 3)

(véase el apartado 57)

3.        Concentraciones entre empresas — Examen por la Comisión — Solicitud de remisión de una operación de concentración a la Comisión por una autoridad nacional de defensa de la competencia — Solicitudes de otras autoridades nacionales de defensa de la competencia de sumarse a dicha solicitud de remisión — Autoridades nacionales de defensa de la competencia no competentes según la legislación nacional para examinar la operación controvertida — Operación de concentración sin dimensión europea — Falta de competencia de la Comisión para examinar dicha operación

[Reglamento (CE) n.º 139/2004 del Consejo, art. 22]

(véanse los apartados 112 a 117, 120 a 125, 150, 175, 185, 218 y 222)

4.        Recurso de casación — Motivos — Motivo que puede acarrear la anulación de la sentencia recurrida — Motivo operante

(Art. 256 TFUE, ap. 1; Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 58, párr. 1)

(véanse los apartados 118 y 119)

5.        Derecho de la Unión Europea — Interpretación — Métodos — Interpretación gramatical, histórica, sistemática y teleológica — Articulación entre los diferentes métodos interpretativos

[Reglamento (CE) n.º 139/2004 del Consejo, art. 22, ap. 1]

(véanse los apartados 126 a 128)

6.        Recurso de casación — Motivos — Motivos y alegaciones presentados por primera vez en casación — Cuestionamiento de la interpretación por el Tribunal General de una disposición de Derecho derivado — Posibilidad de que el Tribunal de Justicia aborde, de oficio o a partir de datos presentados por las partes, los trabajos preparatorios del acto en cuestión

(Art. 256 TFUE, ap. 1; Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 58, párr. 1)

(véanse los apartados 133 y 134)

7.        Concentraciones entre empresas — Examen por la Comisión — Solicitud de remisión de una operación de concentración a la Comisión por una autoridad nacional de defensa de la competencia — Mecanismos de remisión previstos en el Reglamento n.º 139/2004

[Reglamento (CE) n.º 139/2004 del Consejo, arts. 4, ap. 5, y 22, ap. 1]

(véanse los apartados 177 a 179)

8.        Concentraciones entre empresas — Examen por la Comisión — Solicitud de remisión de una operación de concentración a la Comisión por una autoridad nacional de defensa de la competencia — Solicitud de remisión en virtud del artículo 22 del Reglamento n.º 139/2004 — Objetivos principales que persigue dicho mecanismo de revisión

[Reglamento (CE) n.º 139/2004 del Consejo, art. 22, ap. 1]

(véanse los apartados 199 y 200)

9.        Competencia — Normas de la Unión — Aplicación por las autoridades nacionales de competencia — Examen de una operación de concentración carente de dimensión europea y no comprendida en el ámbito de aplicación de la normativa vigente materia de control de concentraciones en el Estado miembro afectado — Control ex post a la luz del artículo 102 TFUE — Procedencia

[Art. 102 TFUE; Reglamento (CE) n.º 139/2004 del Consejo]

(véase el apartado 214)

10.      Unión Europea — Equilibrio institucional — Implicaciones — Respecto del reparto de competencias

[Art. 13 TUE, ap. 2; Reglamento (CE) n.º 139/2004 del Consejo]

(véanse los apartados 215 y 216)

Resumen

Al anular la sentencia Illumina/Comisión del Tribunal General, (1) el Tribunal de Justicia, constituido en Gran Sala, precisa el alcance de las facultades de control de proyectos de concentración que el Reglamento de concentraciones (2) le confiere a la Comisión. Con ello, el Tribunal de Justicia señala que la Comisión no está autorizada a promover o aceptar, basándose en el artículo 22 de dicho Reglamento, que las autoridades nacionales de defensa de la competencia le remitan proyectos de concentraciones sin dimensión europea cuando dichas autoridades no sean competentes para examinar tales proyectos con arreglo a su propia legislación nacional, en especial cuando el proyecto de concentración no alcance los umbrales de competencia previstos por dicha legislación.

El 20 de septiembre de 2020, la sociedad estadounidense Illumina Inc., que ofrece soluciones en materia de análisis genético y genómico mediante secuenciación y mediante matrices, celebró un acuerdo y un plan de fusión para la adquisición del control exclusivo de la sociedad Grail LLC, también domiciliada en Estados Unidos. Illumina y Grail publicaron un comunicado de prensa que anunciaba dicha concentración el 21 de septiembre de 2020.

Habida cuenta de que los volúmenes de negocios no excedían de los límites pertinentes, la concentración anunciada no tenía dimensión europea a efectos del artículo 1 del Reglamento de concentraciones, por lo que no fue notificada a la Comisión. Tampoco fue notificada en los Estados miembros de la Unión o en los demás Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (en lo sucesivo, «Acuerdo EEE»), puesto que no estaba comprendida en el ámbito de aplicación de la normativa nacional vigente en materia de control de concentraciones en cada Estado de esos dos grupos.

A pesar de ello, tras haber recibido el 7 de diciembre de 2020 una denuncia sobre la concentración proyectada entre Illumina y Grail, la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que dicha concentración parecía cumplir todos los requisitos necesarios para ser objeto de remisión por parte de una autoridad nacional de defensa de la competencia con arreglo al artículo 22 del Reglamento de concentraciones. Por consiguiente, remitió un escrito a los Estados miembros y a los demás Estados parte en el Acuerdo EEE, de conformidad con el artículo 22, apartado 5, de dicho Reglamento, con el fin de, por un lado, informarlos, y, por otro, instarles a que le presentasen una solicitud de remisión con arreglo a lo dispuesto en el artículo 22, apartado 1, del referido Reglamento, con el fin de examinar la mencionada concentración.

A tenor del citado artículo 22, apartado 1, «uno o varios Estados miembros podrán solicitar a la Comisión que examine cualquier concentración […] que no tenga dimensión [europea] en el sentido del artículo 1, pero que afecte al comercio entre Estados miembros y amenace con afectar de forma significativa a la competencia en el territorio del Estado miembro o de los Estados miembros que presentan la solicitud».

El 9 de marzo de 2021, la autoridad de defensa de la competencia de Francia le presentó a la Comisión una solicitud de remisión al amparo de la referida disposición, a la que posteriormente solicitaron sumarse las autoridades de defensa de la competencia de Islandia, Noruega, Bélgica, Grecia y los Países Bajos, respectivamente en lo que a cada una de ellas les afectaba.

Tras informar a Illumina y a Grail de la solicitud de remisión de la autoridad nacional de defensa de la competencia de Francia (en lo sucesivo, «escrito informativo»), la Comisión estimó dicha solicitud y las respectivas solicitudes de adhesión (en lo sucesivo, «Decisiones controvertidas»).

Illumina, apoyada por Grail, interpuso recurso de anulación contra las referidas Decisiones y contra el escrito informativo, recurso que fue desestimado por el Tribunal General mediante sentencia de 13 de julio de 2022. (3)

El Tribunal de Justicia, que conoce de sendos recursos de casación interpuestos por Illumina y Grail, anula la mencionada sentencia del Tribunal General y, resolviendo él mismo definitivamente el litigio, anula las Decisiones controvertidas.

Apreciación del Tribunal de Justicia

En la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró, en esencia, que de una interpretación gramatical, histórica, sistemática y teleológica del artículo 22, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento de concentraciones se desprendía que, como consideró en las Decisiones controvertidas, la Comisión podía aceptar la remisión de una concentración en virtud de dicho artículo en una situación en la que el Estado miembro que solicita dicha remisión no está facultado, con arreglo a su normativa nacional en materia de control de concentraciones, para examinar dicha concentración. Tal es el caso habitual cuando el proyecto de concentración no alcanza los umbrales fijados por la legislación nacional para permitir que la autoridad nacional ejerza su control sobre dicha concentración.

Dado que Illumina y Grail cuestionaban esa afirmación, el Tribunal de Justicia examina la fundamentación de la interpretación a la que llegó el Tribunal General.

Sobre la relación que existe entre los diferentes métodos interpretativos aplicados por el Tribunal General

A efectos de la interpretación del artículo 22, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento de concentraciones, el Tribunal General partió de la premisa de que, sin formular una conclusión definitiva, la interpretación gramatical de dicha disposición indica que un Estado miembro tiene derecho a remitir cualquier concentración que cumpla los requisitos acumulativos previstos en ella a la Comisión, con independencia de la existencia o el alcance de la normativa nacional vigente en materia de control de concentraciones. A continuación, el Tribunal General realizó una interpretación histórica, sistemática y teleológica de la referida disposición.

Acerca de ese extremo, el Tribunal de Justicia observa que el mencionado enfoque del Tribunal General, que consiste en combinar diferentes métodos interpretativos, no adolece de error alguno.

Ello es así porque, si bien reiterada jurisprudencia indica que la interpretación de una disposición del Derecho de la Unión no puede tener como resultado escamotear cualquier efectividad al tenor claro y preciso de dicha disposición, el juez de la Unión no se ve privado de la posibilidad de recurrir en determinadas situaciones a los métodos interpretativos que considere adecuados para aclarar el alcance exacto de una disposición de Derecho de la Unión que en apariencia está clara.

Pues bien, en las circunstancias del caso de autos, en las que queda de manifiesto que se pusieron en conocimiento del Tribunal General numerosos datos para aclarar el alcance de la redacción, supuestamente clara, del artículo 22, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento de concentraciones, dicho Tribunal acertó al declarar que no podía ceñirse a una lectura aislada de la literalidad, a la vez concisa y general, de dicha disposición, y abstenerse de realizar una interpretación sistemática, teleológica y aclarada por su génesis.

Sobre la interpretación histórica

A fin de cuestionar la interpretación histórica del artículo 22, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento de concentraciones que había expuesto el Tribunal General, Grail se refirió, en particular, a documentos elaborados en los trabajos preparatorios de la adopción de los Reglamentos n.º 4064/89 (4) y n.º 1310/97 (5) y del Reglamento de concentraciones y que no se habían debatido ante el Tribunal General.

Dado que la Comisión impugnó la admisibilidad de los referidos datos, el Tribunal de Justicia señala que, en el supuesto de que, como sucede en los presentes asuntos, se impugne la interpretación de una disposición de Derecho derivado, el juez de la Unión debe poder abordar, tanto de oficio como a partir de datos sometidos válidamente a su valoración, los documentos elaborados en los trabajos preparatorios que llevaron a su adopción. Ello es así porque la historia legislativa de una disposición de Derecho de la Unión puede proporcionar indicaciones sobre la intención del legislador de la Unión.

En cuanto al fondo, el Tribunal de Justicia observa que, a diferencia de lo que declaró el Tribunal General, una interpretación histórica no permite llegar a la conclusión de que el artículo 22, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento de concentraciones confiera a la Comisión competencia para examinar concentraciones, que a efectos del artículo 1 de dicho Reglamento carecen de dimensión europea, con independencia del alcance de la normativa del Estado miembro que hubiera presentado la solicitud en materia de control de concentraciones.

A ese respecto, el Tribunal de Justicia estima que la argumentación planteada por el Tribunal General sobre la génesis del artículo 22 del Reglamento de concentraciones no demuestra que el legislador de la Unión pretendiera facultar a los Estados miembros que disponen de normativa nacional en materia de control de concentraciones a remitir a la Comisión operaciones que no estén comprendidas en el ámbito de aplicación de dicha normativa.

De igual modo, los documentos históricos referidos a la adopción del Reglamento n.º 4064/89 y del Reglamento de concentraciones no permiten constatar una voluntad del legislador de la Unión de hacer uso de los mecanismos de remisión previstos en el artículo 22, apartado 3, del Reglamento n.º 4064/89 y en el artículo 22 del Reglamento de concentraciones, respectivamente, para remediar las supuestas deficiencias derivadas de la rigidez de los umbrales cuantitativos que los artículos 1 respectivos de cada uno de estos Reglamentos establecen para identificar las concentraciones de dimensión europea.

Sobre la interpretación sistemática

Por lo que respecta a la interpretación sistemática del artículo 22 del Reglamento de concentraciones, el Tribunal de Justicia observa que los datos contextuales examinados por el Tribunal General tampoco resultan concluyentes a la hora de determinar si la Comisión era competente para adoptar las Decisiones controvertidas.

Es más, el Tribunal de Justicia señala que el Tribunal General pasó por alto otros datos contextuales que podían haber contradicho la interpretación adoptada por la sentencia recurrida y que estaban vinculados:

–      En primer lugar, con los requisitos de aplicación del mecanismo de remisión que se enumeran en el artículo 22, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento de concentraciones.

–      En segundo lugar, con las diferencias que existen entre ese mecanismo de remisión y otro mecanismo de remisión diferente que establece el artículo 4, apartado 5, de ese mismo Reglamento.

–      En tercer lugar, con el procedimiento simplificado que establece el citado Reglamento para la revisión de los umbrales y criterios que definen su ámbito de aplicación.

Habida cuenta de tales razonamientos, el Tribunal de Justicia concluye que el Tribunal General incurrió en error al declarar que de una interpretación sistemática del artículo 22 del Reglamento de concentraciones se desprendía que al amparo de dicha disposición pudiera presentarse una solicitud con independencia de la existencia o el alcance de la normativa nacional vigente en materia de control ex ante de concentraciones.

Sobre la interpretación teleológica

El Tribunal de Justicia estima, además, que es errónea la conclusión del Tribunal General de que una interpretación teleológica del artículo 22 del Reglamento de concentraciones confirme que dicho artículo constituye un mecanismo corrector cuyo objeto es el control efectivo de todas las concentraciones que afecten de forma significativa a la estructura de la competencia en la Unión con independencia de la existencia o el alcance de la normativa nacional vigente en materia de control ex ante de concentraciones.

Acerca de ese extremo, el Tribunal de Justicia subraya, en particular, que el mecanismo de remisión establecido por el artículo 22 del referido Reglamento solo persigue dos objetivos principales. El primero de ellos es permitir el control de las concentraciones que puedan distorsionar la competencia a escala local cuando el Estado miembro en cuestión no disponga de normativa nacional en materia de control de concentraciones. El segundo objetivo es la ampliación del principio de «ventanilla única», para permitir el examen por la Comisión de una concentración notificada o notificable en varios Estados miembros, con el fin de evitar notificaciones múltiples a escala nacional y reforzar así la seguridad jurídica para las empresas.

En cambio, no se ha demostrado que el mencionado mecanismo estuviera destinado a remediar las deficiencias del sistema de control que son inherentes a una regulación basada principalmente en umbrales de volumen de negocios, que, por definición, no pueden abarcar todas las operaciones de concentración que potencialmente resulten problemáticas.

Por otra parte, la interpretación del Tribunal General de que el artículo 22 del Reglamento de concentraciones tenga por objeto el control efectivo de todas las concentraciones que afecten de forma significativa a la estructura de la competencia en la Unión puede llegar a quebrar el equilibrio que existe entre los diferentes objetivos de dicho Reglamento. Concretamente, dicha interpretación pone en peligro la eficacia, previsibilidad y seguridad jurídica que deben garantizárseles a las partes de una concentración.

Además, resulta que la interpretación amplia del artículo 22, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento de concentraciones que adoptó el Tribunal General, y que conlleva potencialmente una extensión del ámbito de aplicación de dicho Reglamento y de la competencia de control de la Comisión sobre las operaciones de concentración, es contraria al principio de equilibrio institucional, que es característico de la estructura institucional de la Unión, dimanante del artículo 13 TUE, apartado 2, que exige que cada una de las instituciones ejerza sus competencias sin invadir las de las demás.

A ese respecto, el Tribunal de Justicia subraya, por un lado, que el Reglamento de concentraciones establece un procedimiento simplificado para la revisión de los umbrales que definen su ámbito de aplicación. Por consiguiente, aun suponiendo que la eficacia de los umbrales de competencia que dicho Reglamento basa en el volumen de negocios resultara ser insuficiente para controlar determinadas operaciones que puedan tener una incidencia significativa en la competencia, correspondería en exclusiva al legislador de la Unión revisarlos o establecer un mecanismo de salvaguardia que permitiera a la Comisión controlar una operación de esas características.

Por otro lado, cuando los Estados miembros estimen necesario ampliar el ámbito de operaciones que merecen un examen previo a la luz de la normativa sobre concentraciones, les está permitido revisar a la baja los umbrales de competencia que su propia legislación nacional basa en el volumen de negocios.

Anulación de la sentencia recurrida y de las Decisiones controvertidas

Habida cuenta de lo anterior, el Tribunal de Justicia llega a la conclusión de que el Tribunal General incurrió en error de Derecho en la interpretación del artículo 22, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento de concentraciones al declarar que los Estados miembros podían, en las condiciones que en él se enuncian, presentar una solicitud con arreglo a dicha disposición con independencia del alcance de su normativa nacional en materia de control ex ante de concentraciones. Por tanto, el Tribunal General erró al declarar que la Comisión tenía fundamento para aceptar mediante las Decisiones controvertidas las solicitudes presentadas, con arreglo al artículo 22 del citado Reglamento, de remisión por la autoridad nacional de defensa de la competencia de Francia y de adhesión por otras autoridades nacionales de defensa de la competencia.

En consecuencia, el Tribunal de Justicia anula la sentencia del Tribunal General. Resolviendo él mismo definitivamente el litigio, anula además las Decisiones controvertidas.

1      Sentencia de 13 de julio de 2022, Illumina/Comisión (T?227/21, EU:T:2022:447).

2      Reglamento (CE) n.º 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas (DO 2004, L 24, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento de concentraciones»).

3      Véase la nota n.º 1.

4      Reglamento (CEE) n.º 4064/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas (DO 1989, L 395, p. 1).

5      Reglamento (CE) n.º 1310/97 del Consejo, de 30 de junio de 1997, por el que se modifica el Reglamento n.º 4064/89 (DO 1997, L 180, p. 1).