Resumen Nº T-235/21, Tribunal General de la Unión Europea, de 8 de marzo del 2023

Fundamentos

República de Bulgaria

contra

Comisión Europea

 Sentencia del Tribunal General (Sala Primera) de 8 de marzo de 2023

«FEAGA y Feader — Gastos excluidos de la financiación — Gastos efectuados por Bulgaria — Acciones de promoción — Informe de investigación de la OLAF — Liquidación de conformidad — Obligación de motivación»

1.      Agricultura — Financiación por el FEAGA y el Feader — Liquidación de cuentas — Denegación definitiva de la asunción de determinados gastos — Necesidad de un procedimiento contradictorio previo — Comunicación de las observaciones por la Comisión — Adaptación por una convocatoria a una reunión bilateral — Procedencia — Vulneración de los derechos de procedimiento del Estado miembro de que se trate — Inexistencia

[Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 54; Reglamento de Ejecución (UE) n.º 908/2014 de la Comisión, art. 34]

(véanse los apartados 31, 32, 41, 42 y 49)

2.      Agricultura — Financiación por el FEAGA y el Feader — Liquidación de cuentas — Recuperación de los pagos indebidos de los beneficiarios — Plazo de dieciocho meses — Inicio del cómputo — Recepción de un informe de control o documento similar por el organismo pagador o el organismo responsable de la recuperación — Concepto de informe de control o de documento similar — Informe final de la OLAF — Inclusión

[Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 11, y Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 52 y 54, ap. 1; Reglamento de Ejecución (UE) n.º 908/2014 de la Comisión, art. 34]

(véanse los apartados 75 a 81)

3.      Agricultura — Financiación por el FEAGA y el Feader — Liquidación de cuentas — Principios — Obligación de diligencia de los Estados miembros — Alcance

[Art. 4 TUE, ap. 3; Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 58, ap. 1]

(véanse los apartados 88 a 90 y 94)

4.      Agricultura — Financiación por el FEAGA y el Feader — Liquidación de cuentas — Reparto de la responsabilidad financiera de la falta de recuperación — Inexistencia de solicitud de cobro formulada por el Estado miembro o presentada ante sus órganos jurisdiccionales nacionales — Inaplicabilidad

[Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 54, ap. 2]

(véanse los apartados 112 y 113)

Resumen

En 2017, la Comisión Europea inició un procedimiento de liquidación de conformidad en relación con determinados gastos efectuados por la República de Bulgaria con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader). La comunicación de las observaciones transmitida a dicho Estado miembro indicaba que, de conformidad con el artículo 52 del Reglamento n.º 1306/2013 (1) y a la luz de la información obtenida de una investigación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), la Comisión examinaba la posibilidad de excluir una parte de esos gastos de la financiación de la Unión.

En julio de 2017 se celebró una primera reunión bilateral entre la Comisión y las autoridades búlgaras. A continuación, la Comisión remitió un primer informe final de la OLAF a la República de Bulgaria y, posteriormente, en mayo de 2018, convocó a esta a una segunda reunión bilateral. La convocatoria hacía referencia al artículo 54 (2) del Reglamento n.º 1306/2013 y recomendaba proceder a la recuperación de los pagos que dicho informe consideraba abonados de forma irregular. En sus observaciones sobre la convocatoria, la República de Bulgaria informó expresamente a la Comisión de que no tenía intención de proceder al cobro inmediato, ya que aún no se había adoptado una decisión en el procedimiento penal preliminar incoado al respecto. En septiembre de 2018, la Comisión transmitió el segundo informe final de la OLAF, dedicado a las irregularidades relativas a los gastos en cuestión.

En agosto de 2020, en su dictamen definitivo, la Comisión indicó que mantenía su posición consistente en imponer a la República de Bulgaria una corrección financiera basada en el artículo 54, apartado 5, letras a) y c), del Reglamento n.º 1306/2013 por el hecho de que el organismo pagador, al no reclamar a sus beneficiarios la recuperación de los gastos controvertidos en los plazos establecidos en dichas disposiciones, se mostró negligente.

En febrero de 2021, mediante su Decisión de Ejecución (UE) 2021/261 (3) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión excluyó un importe de 7 656 848,97 de euros de la financiación de la Unión Europea.

La República de Bulgaria solicitó la anulación de dicha Decisión ante el Tribunal General. Los motivos invocados se refieren, en particular, a la vulneración de sus derechos procedimentales, a la fijación errónea del inicio del cómputo del plazo previsto para la recuperación de pagos indebidos y a un error de apreciación en relación con la obligación de diligencia del organismo pagador con respecto a dicha recuperación.

El Tribunal General desestima el recurso y se pronuncia, en este marco, sobre una cuestión inédita de interpretación de los artículos 52 y 54, apartado 5, letras a) y c), del Reglamento n.º 1306/2013.

Apreciación del Tribunal General

Antes de nada, el Tribunal General desestima el motivo formulado por la República de Bulgaria según el cual esta no disfrutó, en el procedimiento de liquidación, de las garantías procedimentales contempladas en el artículo 52 del Reglamento n.º 1306/2013 y en el artículo 34 del Reglamento n.º 908/2014. (4)

Es cierto que las razones de la corrección financiera expuestas en la Decisión impugnada solo se corresponden parcialmente con las razones expuestas por la Comisión en la comunicación de las observaciones para justificar la incoación del procedimiento de liquidación. No obstante, habida cuenta del contenido de la convocatoria a la segunda reunión bilateral, en particular la indicación de las irregularidades que pueden justificar una corrección financiera y de las medidas correctoras que deben contemplarse, como la recuperación de los gastos, puede considerarse que esta convocatoria, en esencia, adaptó la comunicación de las observaciones.

Así pues, la República de Bulgaria no puede sostener que no se le dio la oportunidad de comprender que podría imponérsele una corrección financiera si no iniciaba un procedimiento de recuperación de los gastos controvertidos, con arreglo al artículo 54 del Reglamento n.º 1306/2013. Además, todas las cuestiones relativas a la aplicación de esta disposición se debatieron en el curso del procedimiento de liquidación.

A continuación, el Tribunal General desestima la alegación formulada por la República de Bulgaria según la cual únicamente la notificación de la Decisión impugnada, y no de los informes finales de la OLAF, constituye el momento de la recepción de un «informe de control o documento similar» y, en consecuencia, el inicio del cómputo del plazo de 18 meses para la recuperación de los pagos de que se trata. (5)

A este respecto, el Tribunal General señala que, si el legislador hubiera querido fijar el inicio del cómputo de dicho plazo en el momento de la conclusión formal del procedimiento de liquidación, previsto en el artículo 52 del Reglamento n.º 1306/2013, se habría referido expresamente a los actos de ejecución, como la Decisión impugnada. Además, no habría mencionado un informe de control o un documento similar, ya que el empleo de estos dos conceptos da a entender que puede tratarse de documentos de diversa naturaleza, siendo así que solo las decisiones pueden dar por concluido el procedimiento de liquidación de conformidad.

Además, el objeto de un informe de control o de un documento similar es indicar la existencia de una irregularidad y no fijar el importe de los gastos que deben excluirse de la financiación de la Unión. Por lo tanto, contrariamente a lo que sostiene la República de Bulgaria, el hecho de que los informes finales de la OLAF no permitieran fijar definitivamente el importe de los gastos que debían excluirse de la financiación de la Unión y no pudieran dar lugar automáticamente a la incoación de un procedimiento administrativo o judicial a nivel nacional no prejuzga su calificación de informes de control o de documentos similares.

Por último, el Tribunal General desestima el motivo según el cual la Comisión incurrió en error de apreciación al considerar que el organismo pagador de la República de Bulgaria no había actuado con la diligencia debida y había actuado negligentemente al no reclamar a sus beneficiarios la devolución de los gastos controvertidos en los plazos establecidos en el artículo 54 del Reglamento n.º 1306/2013.

Según la jurisprudencia, por una parte, corresponde a los Estados miembros elegir los medios adecuados para garantizar la eficacia de los controles y la rápida recuperación de las ayudas indebidamente pagadas. No obstante, la incoación de un procedimiento penal no implica necesariamente que las autoridades competentes puedan abstenerse, por otro lado, de adoptar cualquier medida que tenga por objeto, si no el cobro, al menos la garantía de un crédito derivado de un pago indebido. Por otra parte, la lentitud de los procedimientos administrativos o judiciales iniciados por el organismo pagador no puede justificar un incumplimiento de la obligación de diligencia que exige a los Estados miembros adoptar todas las medidas necesarias para garantizar una protección eficaz de los intereses financieros de la Unión y recuperar las cantidades indebidamente pagadas.

Pues bien, el día de la adopción de la Decisión impugnada, la República de Bulgaria no había iniciado ningún procedimiento civil o administrativo para recuperar los gastos controvertidos. El único procedimiento incoado entonces era de carácter penal y se encontraba en la fase de investigación preliminar. No se indicó su plazo de finalización.

De otro lado, los requerimientos del organismo pagador, que, según alega la República de Bulgaria, fueron anulados por sus propios órganos jurisdiccionales nacionales, tenían por objeto suspender los pagos vinculados a los programas afectados por los fraudes mencionados en los informes finales de la OLAF, y no recuperar gastos controvertidos. Por lo tanto, la República de Bulgaria no puede justificar la inexistencia de medidas de recuperación afirmando que las medidas adoptadas por el organismo pagador podrían anularse y resultar, en consecuencia, ineficaces y costosas. Además, nada permite afirmar que, si se hubieran adoptado medidas destinadas a recuperar los gastos controvertidos, todas ellas habrían sido objeto de un recurso de anulación ante los órganos jurisdiccionales nacionales o habrían podido ser anuladas por estos órganos jurisdiccionales.

En este contexto, el Tribunal General subraya que, en virtud del artículo 54, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1306/2013, si la República de Bulgaria hubiera adoptado medidas administrativas de recuperación y, paralelamente, los órganos jurisdiccionales nacionales búlgaros hubiesen concluido que no existía irregularidad, aquella habría podido declarar al fondo en cuestión, como gasto, la carga financiera que hubiera soportado a este respecto.

1      Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 y (CE) n.º 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549). El artículo 52 prevé el procedimiento para la aplicación de correcciones en el marco de la liquidación en caso de deficiencias en los sistemas de gestión y de control de los Estados miembros.

2      Esta disposición se refiere al procedimiento de recuperación de los pagos indebidos.

3      Decisión de Ejecución (UE) 2021/261 de la Comisión, de 17 de febrero de 2021, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2021, L 59, p. 10).

4      Reglamento de Ejecución (UE) n.º 908/2014 de la Comisión, de 6 de agosto de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.º 1306/2013 en relación con los organismos pagadores y otros organismos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las normas relativas a los controles, las garantías y la transparencia (DO 2014, L 255, p. 59). El artículo 34 precisa las diferentes fases del procedimiento de liquidación de conformidad.

5      En virtud del artículo 54, apartado 1, del Reglamento n.º 1306/2013, «en caso de producirse cualquier pago indebido a raíz de irregularidades o negligencias, los Estados miembros solicitarán al beneficiario la devolución del importe en cuestión en el plazo de 18 meses tras la aprobación y, en su caso, la recepción por el organismo pagador o el organismo responsable de la recuperación de un informe de control o un documento similar en el que se indique que se ha producido una irregularidad».