Resumen Nº T-381/15 RENV II, Tribunal General de la Unión Europea, de 4 de septiembre del 2024

Fundamentos

Asunto T?381/15 RENV II

International Management Group (IMG)

contra

Comisión Europea

 Sentencia del Tribunal General (Sala Novena ampliada) de 4 de septiembre de 2024

« Responsabilidad extracontractual — Normativa financiera de la Unión — Ejecución del presupuesto de la Unión en régimen de gestión indirecta por una organización internacional — Decisión por la que se deniega a una persona jurídica el reconocimiento del estatuto de organización internacional — Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Obligación de diligencia — Perjuicio material — Pérdida de la oportunidad de celebrar con la Comisión contratos de gestión indirecta como organización internacional y de percibir los gastos administrativos correspondientes — Relación de causalidad — Exigencia de una relación de causalidad directa y cierta — No incidencia de la ilegalidad constatada en la condición de organización internacional necesaria para la indemnización — Hecho acaecido con posterioridad al acto ilegal que puede ser tenido en cuenta por el juez de la Unión — Decisión retroactiva por la que se declara la falta de la condición de organización internacional necesaria para la indemnización durante el período considerado »

1.      Procedimiento judicial — Sentencia del Tribunal de Justicia que vincula al Tribunal General — Requisitos — Devolución posterior a un recurso de casación — Cuestiones de Derecho definitivamente dirimidas por el Tribunal de Justicia en el marco del recurso de casación — Fuerza de cosa juzgada — Alcance

(Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 61, párr. 2º; Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 215)

(véanse los apartados 27 y 28)

2.      Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Violación suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión — Incumplimiento por la Comisión de la obligación de diligencia en el marco del examen del estatuto de organización internacional — Adopción de una decisión manifiestamente carente de justificación jurídica y fáctica

(Art. 340 TFUE, párr. 2)

(véanse los apartados 37 a 43)

3.      Presupuesto de la Unión Europea — Reglamento financiero — Ejecución del presupuesto — Ejecución en régimen de gestión indirecta — Procedimiento especial reservado a las organizaciones internacionales — Decisión ilegal de la Comisión que deniega a una entidad la celebración de convenios en régimen de gestión indirecta debido a las dudas acerca de su estatuto de organización internacional — Pérdida de oportunidades de celebrar convenios y percibir una compensación financiera por los costes indirectos — Procedencia

[Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 58, aps. 1, letra c), inciso ii), y 60, ap. 2]

(véanse los apartados 47 a 50)

4.      Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Perjuicio — Relación de causalidad — Decisión ilegal de la Comisión que deniega a una entidad la celebración de convenios en régimen de gestión indirecta debido a las dudas acerca de su estatuto de organización internacional — Incumplimiento de la obligación de diligencia — No incidencia de la ilegalidad constatada para la condición de organización internacional necesaria para la indemnización — Inexistencia de relación de causalidad directa y cierta entre dicha ilegalidad y el perjuicio alegado — Desestimación de la totalidad del recurso de indemnización

(Art. 340 TFUE, párr. 2)

(véanse los apartados 58 a 66 y 84)

5.      Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Perjuicio — Relación de causalidad — Decisión ilegal de la Comisión que deniega a una entidad la celebración de convenios en régimen de gestión indirecta debido a las dudas acerca de su estatuto de organización internacional — Decisión retroactiva por la que se declara la inexistencia de condición de organización internacional durante el período de que se trata — Inexistencia de perjuicio real y cierto — Desestimación de la totalidad del recurso de indemnización

(Art. 340 TFUE, párr. 2)

(véanse los apartados 67 a 69 y 84)

6.      Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Apreciación de la ilicitud del acto o del comportamiento de la institución — Obligación de tener en cuenta elementos de hecho y de Derecho existentes en el momento de la adopción del citado acto o comportamiento

(Art. 340 TFUE, párr. 2)

(véanse los apartados 74 y 75)

7.      Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Perjuicio — Relación de causalidad — Apreciación — Posibilidad de que el juez de la Unión tenga en cuenta elementos de hecho y de Derecho posteriores a la adopción del acto o del comportamiento ilegal

(Art. 340 TFUE, párr. 2)

(véanse los apartados 76 a 79)

Resumen

Pronunciándose en formación ampliada, el Tribunal General desestima por infundado el recurso de indemnización interpuesto por International Management Group (IMG) por el que solicita la reparación del perjuicio que alega haber sufrido como consecuencia de la decisión de la Comisión Europea de 8 de mayo de 2015 de dejar de celebrar con este un nuevo convenio de delegación en régimen de gestión indirecta previsto por la normativa financiera de la Unión Europea, (1) entonces vigente, en beneficio de las organizaciones internacionales, hasta que se determine definitivamente su estatuto jurídico (en lo sucesivo, «decisión de 8 de mayo de 2015»). Mediante su sentencia, el Tribunal General reconoce, por primera vez, la posibilidad de que una organización internacional que se enfrenta a una negativa ilegal de la Comisión a celebrar un convenio de delegación de la ejecución del presupuesto de la Unión en régimen de gestión indirecta, solicite la indemnización de la pérdida de oportunidad de celebrar tal convenio.

El demandante, International Management Group (IMG), fue constituido el 25 de noviembre de 1994 con el objetivo de que los Estados y las organizaciones internacionales participantes en la reconstrucción de Bosnia-Herzegovina pudieran disponer de una entidad dedicada a tal fin.

El 7 de noviembre de 2013, la Comisión adoptó la Decisión de Ejecución relativa al programa de acción anual de 2013 en favor de Myanmar/Birmania (2) con financiación a cargo del presupuesto general de la Unión sobre la base del Reglamento n.º 966/2012. (3) Dicha Decisión preveía, en particular, un programa de desarrollo del comercio cuyo coste debía ser financiado por la Unión y cuya puesta en marcha debía realizarse en régimen de gestión conjunta con el demandante.

El 17 de febrero de 2014, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) informó a la Comisión de que había iniciado una investigación sobre el estatuto jurídico del demandante. En su informe final, la OLAF consideró, en esencia, que el demandante no constituía una organización internacional, en el sentido de los Reglamentos n.os 1605/2002 (4) y 966/2012.

Por último, la Comisión adoptó la decisión de 8 de mayo de 2015 por la que decidió que, hasta que existiera una certeza absoluta en cuanto al estatuto de organización internacional del demandante, sus servicios ya no celebrarían con este un nuevo convenio de delegación en régimen de gestión indirecta previsto por el Reglamento n.º 966/2012.

El demandante interpuso un recurso ante el Tribunal General, por el que solicita la anulación de la decisión de 8 de mayo de 2015 y la reparación de los daños causados por esta. A raíz de la desestimación de dicho recurso, mediante la sentencia de 2 de febrero de 2017, IMG/Comisión, (5) el demandante interpuso un recurso de casación ante el Tribunal de Justicia. Mediante sentencia de 31 de enero de 2019, International Management Group/Comisión, (6) el Tribunal de Justicia anuló dicha sentencia del Tribunal General y la decisión de 8 de mayo de 2015 de la Comisión y devolvió el asunto T?381/15 al Tribunal General para que se pronunciara sobre la pretensión de indemnización del demandante relativa a los daños supuestamente causados por dicha decisión.

Mediante sentencia de 9 de septiembre de 2020, IMG/Comisión, (7) el Tribunal General desestimó la pretensión de reparación del demandante. Este interpuso recurso de casación ante el Tribunal de Justicia.

El 8 de junio de 2021, la Comisión adoptó una decisión por la que se denegaba al demandante el reconocimiento, con efectos retroactivos desde el 16 de diciembre de 2014, (8) del estatuto de organización internacional previsto por la normativa financiera de la Unión para la ejecución de los fondos de la Unión en régimen de gestión indirecta (en lo sucesivo, «decisión de 8 de junio de 2021»).

Mediante sentencia de 22 de septiembre de 2022, IMG/Comisión, (9) el Tribunal de Justicia anuló parcialmente la sentencia inicial y devolvió el asunto T?381/15 RENV al Tribunal General para que se pronunciara sobre la pretensión del demandante de reparación del perjuicio material supuestamente causado por la decisión de 8 de mayo de 2015.

Apreciación del Tribunal General

Con carácter preliminar, el Tribunal General recuerda que, a raíz de la anulación de una resolución del Tribunal General por el Tribunal de Justicia y de la devolución del asunto al Tribunal General, (10) el asunto quedará sometido a su competencia en virtud de la sentencia del Tribunal de Justicia, y el Tribunal General deberá pronunciarse sobre todas las pretensiones formuladas por la parte demandante, a excepción de aquellas a las que responden los elementos del fallo de la resolución inicial del Tribunal General que no hayan sido anulados por el Tribunal de Justicia y sobre los fundamentos de Derecho que constituyen la base necesaria de dichos elementos, los cuales han adquirido fuerza de cosa juzgada. (11)

De entrada, el Tribunal recuerda que, para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión es necesario que concurra un conjunto de requisitos, a saber, la existencia de una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares, la realidad del daño y la existencia de una relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al autor del acto y el daño sufrido por los perjudicados.

En primer lugar, en cuanto al requisito relativo a la existencia de una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares, el Tribunal precisa que la Comisión dispone de un amplio margen de apreciación en el ejercicio de la responsabilidad que le incumbe, de ejecutar el presupuesto de la Unión en régimen de gestión indirecta, que permite a esta institución confiar tareas de ejecución presupuestaria a organizaciones internacionales. (12) Asimismo, el Tribunal General subraya igualmente que la obligación de diligencia, que es inherente al principio de buena administración (13) y que se aplica, con carácter general, a la acción de la Administración de la Unión en sus relaciones con el público, exige a las instituciones de la Unión actuar con cuidado y prudencia al examinar todos los elementos pertinentes del asunto de que se trate.

Pues bien, en el caso de autos, de la sentencia dictada en casación (14) se desprende que el Tribunal de Justicia declaró la existencia de una violación suficientemente caracterizada de la obligación de diligencia que recaía sobre la Comisión cuando adoptó la decisión de 8 de mayo de 2015. Por consiguiente, el Tribunal General constata que la Comisión, al adoptar la decisión de 8 de mayo de 2015, incumplió la obligación de diligencia que le incumbía y, de este modo, cometió una violación suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión que podía generar su responsabilidad.

En segundo lugar, cualquier perjuicio cuya reparación se solicite en el marco de un recurso por responsabilidad extracontractual de la Unión con arreglo al artículo 340 TFUE, párrafo segundo, debe ser real y cierto. Asimismo, para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión, el perjuicio debe derivarse de manera suficientemente directa del comportamiento ilegal de las instituciones.

En cualquier caso, corresponde a la parte que invoca la responsabilidad extracontractual de la Unión aportar pruebas concluyentes tanto sobre la existencia como de la amplitud del perjuicio que alega y sobre la existencia de una relación suficientemente directa de causa a efecto entre el comportamiento de la institución de que se trata y el daño alegado. Además, el juez de la Unión no puede plantearse la existencia de un perjuicio real y cierto de modo abstracto, sino que ha de apreciarse en función de las circunstancias de hecho precisas que caracterizan cada uno de los supuestos sometidos a dicho juez.

En particular, el Tribunal General observa que, cuando la Comisión se niega, de manera ilegal, a celebrar un convenio de delegación en régimen de gestión indirecta con una organización internacional, es posible que la organización de que se trate sufra, por ello, un perjuicio correspondiente a la pérdida de la posibilidad de obtener la atribución de dicha delegación. Pues bien, la exclusión total, en concepto de daño reparable, de la pérdida de la oportunidad de celebrar un convenio de delegación en régimen de gestión indirecta no puede admitirse en caso de violación del Derecho de la Unión, ya que, especialmente en relación con un litigio de carácter económico, tal exclusión total de esa pérdida de oportunidad puede imposibilitar en la práctica la reparación del daño.

Así pues, de las consideraciones anteriores resulta que, en circunstancias como las del caso de autos, cuando la Comisión se niega, de manera ilegal, a celebrar un convenio de delegación en régimen de gestión indirecta con una organización internacional, la organización de que se trate no puede solicitar la indemnización del perjuicio correspondiente a la compensación económica de los costes indirectos que habría supuesto la aplicación de tal convenio, sino el correspondiente a la pérdida de la oportunidad de obtener tal compensación.

A este respecto, por lo que respecta, en primer término, a la cuestión de la existencia de una relación de causalidad suficientemente directa entre la ilegalidad de que adolecía la decisión de 8 de mayo de 2015 y la pérdida de oportunidad invocada por el demandante, el Tribunal General recuerda que dicha ilegalidad consiste en el incumplimiento de la obligación de diligencia que recaía sobre la Comisión en el ejercicio de su facultad de apreciación. Pues bien, la ilegalidad resultante, cuando una institución de la Unión adopta una decisión, del incumplimiento de la obligación de diligencia no afecta necesariamente al fundamento de la decisión de que se trate. Así sucede con la ilegalidad que afecta a la decisión de 8 de mayo de 2015.

En efecto, de la sentencia dictada en casación (15) se desprende que la declaración de la ilegalidad de que adolecía la decisión de 8 de mayo de 2015 no imponía a la Comisión ninguna obligación de reconocer al demandante el estatuto de organización internacional que reivindicaba, siendo así que este reconocimiento constituía, a tenor de la normativa financiera de la Unión y en el caso del demandante, un requisito obligatorio para que pudiera proseguir la ejecución del presupuesto de la Unión en régimen de gestión indirecta y, por tanto, para que el Tribunal General pudiera declarar, en el marco de la presente acción de indemnización, que justifica una pérdida de la oportunidad de celebrar nuevos convenios de gestión en ese régimen con la Comisión.

Por consiguiente, el incumplimiento de la obligación de diligencia de que adolece la decisión de 8 de mayo de 2015 no puede considerarse la causa directa y cierta del perjuicio financiero que invoca, a saber, la pérdida de la oportunidad de celebrar, después de esa fecha, como organización internacional, nuevos convenios de delegación de ejecución del presupuesto de la Unión en el régimen de gestión indirecta y de percibir las cantidades previstas en concepto de compensación de los costes indirectos.

Por lo que respecta, en segundo término, a la cuestión de si el perjuicio invocado por el recurrente tiene carácter real y cierto, de la decisión de 8 de junio de 2021, cuya legalidad confirmó el Tribunal General mediante sentencia de 4 de septiembre de 2024, IMG/Comisión, (16) al desestimar por infundado el recurso de anulación interpuesto por el demandante y dirigido contra dicha decisión, se desprende que este no puede reivindicar el estatuto de organización internacional desde el 16 de diciembre de 2014.

Así pues, dado que, de conformidad con la decisión de 8 de junio de 2021, el demandante no cumplía, en la fecha de adopción de la decisión de 8 de mayo de 2015 y posteriormente, el requisito de poseer el estatuto de organización internacional previsto por la normativa financiera de la Unión, no disponía de la más mínima posibilidad de seguir ejecutando el presupuesto de la Unión en régimen de gestión indirecta y de percibir, en consecuencia, las cantidades previstas en concepto de compensación de los costes indirectos.

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, no puede prosperar la presente acción indemnizatoria, que se basa en la premisa de que el demandante era una organización internacional en el sentido de la normativa financiera de la Unión y, por ello, disponía de una oportunidad seria de proseguir la ejecución del presupuesto de la Unión en régimen de gestión indirecta.

La anulación de una decisión por el juez de la Unión no implica un derecho a indemnización del perjuicio financiero invocado por el destinatario de dicha decisión si, con posterioridad a la sentencia de anulación, la institución de que se trate adopta una decisión retroactiva cuyo fallo es idéntico y si el juez de la Unión considera que el fallo de esta nueva decisión es legal.

1      Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 del Consejo (DO 2012, L 298, p. 1).

2      Decisión de Ejecución C(2013) 7682 final.

3      Artículo 84 del Reglamento n.º 966/2012.

4      Reglamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO 2002, L 248, p. 1).

5      Sentencia de 2 de febrero de 2017, IMG/Comisión (T?562/15, no publicada, EU:T:2017:57).

6      Sentencia de 31 de enero de 2019, International Management Group/Comisión (C?183/17 P y C?184/17 P, EU:C:2019:78).

7      Sentencia de 9 de septiembre de 2020, IMG/Comisión (T?381/15 RENV, en lo sucesivo, «sentencia inicial», EU:T:2020:406).

8      En esa fecha, el 16 de diciembre de 2014, la Comisión decidió confiar la ejecución, en régimen de gestión indirecta, del programa de desarrollo del comercio previsto en la citada Decisión de Ejecución a una organización distinta del demandante.

9      Sentencia de 22 de septiembre de 2022, IMG/Comisión (C?619/20 P y C?620/20 P; en lo sucesivo, «sentencia de casación», EU:C:2022:722).

10      Con arreglo al artículo 215 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General.

11      En virtud del artículo 61, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en caso de devolución, el Tribunal General estará vinculado por las cuestiones de derecho dirimidas por la resolución del Tribunal de Justicia.

12      De conformidad con el artículo 58, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 966/2012 y con el artículo 62 del Reglamento Financiero (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1296/2013, (UE) n.º 1301/2013, (UE) n.º 1303/2013, (UE) n.º 1304/2013, (UE) n.º 1309/2013, (UE) n.º 1316/2013, (UE) n.º 223/2014 y (UE) n.º 283/2014 y la Decisión n.º 541/2014/UE y por el que se deroga el Reglamento n.º 966/2012 (DO 2018, L 193, p. 1).

13      Consagrado en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

14      Apartados 189 a 194 de la sentencia dictada en casación.

15      En particular, los apartados 113 y 156 de la sentencia dictada en casación.

16      Sentencia de 4 de septiembre de 2024, IMG/Comisión (T?509/21, EU:T:2024:590).