Resumen Nº T-528/22, Tribunal General de la Unión Europea, de 18 de septiembre del 2024

Fundamentos

Asunto T?528/22

Belaruskali AAT

contra

Consejo de la Unión Europea

 Sentencia del Tribunal General (Sala Cuarta ampliada) de 18 de septiembre de 2024

« Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Bielorrusia y la participación de ese país en la agresión rusa contra Ucrania — Inmovilización de fondos — Lista de personas, entidades y organismos a los que se aplica la inmovilización de fondos y de recursos económicos — Inclusión de la demandante en la lista — Apoyo al régimen — Apoyo financiero — Empresa perteneciente al Estado — Beneficio obtenido del régimen — Represión de la sociedad civil — Error de apreciación »

1.      Procedimiento judicial — Plazo de aportación de pruebas — Artículo 85, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General — Aportación de pruebas antes de la conclusión de la fase oral — Procedencia — Requisitos — Aportación extemporánea justificada — Inexistencia de justificación

(Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 85, ap. 3)

(véanse los apartados 29 y 30)

2.      Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Medidas restrictivas contra Bielorrusia — Inmovilización de fondos de determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Bielorrusia — Decisión que se inscribe en un contexto conocido por el interesado que le permite comprender el alcance de la medida adoptada en su contra — Procedencia de una motivación sucinta — Vulneración — Inexistencia

[Art. 296 TFUE; Decisión 2012/642/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/881 y (PESC) 2023/421, anexo; Reglamentos n.º 765/2006, 2022/876 y 2023/419 del Consejo, anexo]

(véanse los apartados 36 a 43, 209 y 210)

3.      Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Bielorrusia — Personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que se benefician del régimen de Lukashenko o que lo apoyan — Importante fuente de ingresos y de divisas para dicho régimen — Concepto — Apreciación de los hechos y comprobación de los elementos de prueba

[Decisión 2012/642/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/881 y (PESC) 2023/421, anexo; Reglamentos n.º 765/2006, 2022/876 y 2023/419 del Consejo, anexo]

(véanse los apartados 42 y 79 a 83)

4.      Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas contra ciertas personas y entidades habida cuenta de la situación en Bielorrusia — Decisión de inmovilización de fondos — Control jurisdiccional de la legalidad — Alcance — Disposición de alcance general relacionada con una medida restrictiva individual — Inclusión por medio de la excepción de ilegalidad

[Art. 29 TUE; arts. 275 TFUE, párr. segundo, y 277 TFUE; Decisión 2012/642/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/881 y (PESC) 2023/421, art. 4, ap. 1, letra b); Reglamentos n.º 765/2006, art. 2, ap. 5, 2022/876 y 2023/419 del Consejo]

(véanse los apartados 47 y 48)

5.      Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas contra Bielorrusia — Inmovilización de fondos de determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Bielorrusia — Alcance del control — Control restringido por las normas generales — Criterios de adopción de medidas restrictivas — Beneficio obtenido del régimen de Lukashenko o del apoyo a ese régimen — Alcance — Respeto del principio de seguridad jurídica que exige claridad, precisión y previsibilidad de los efectos de las normas jurídicas

[Art. 29 TUE; art. 215 TFUE, ap. 2; Decisión 2012/642/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/881 y (PESC) 2023/421, art. 4, ap. 1, letra b); Reglamentos n.º 765/2006, art. 2, ap. 5, 2022/876 y 2023/419 del Consejo]

(véanse los apartados 49, 51 a 53, 62, 63 y 65)

6.      Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas contra Bielorrusia — Inmovilización de fondos de determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Bielorrusia — Alcance del control — Prueba de la procedencia de la medida — Obligación de la autoridad competente de la Unión de acreditar, en caso de impugnación, que los motivos utilizados en contra de las personas o entidades afectadas son fundados — Inclusión en las listas basada en un conjunto de indicios precisos, concretos y concordantes

[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2012/642/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/881 y (PESC) 2023/421, anexo; Reglamentos n.º 765/2006, 2022/876 y 2023/419 del Consejo, anexo]

(véanse los apartados 69 a 71)

7.      Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Bielorrusia — Criterios de adopción de medidas restrictivas — Personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que se benefician del régimen de Lukashenko o que lo apoyan — Concepto — Error de apreciación — Inexistencia

[Decisión 2012/642/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/881 y (PESC) 2023/421, anexo; Reglamentos n.º 765/2006, 2022/876 y 2023/419 del Consejo, anexo]

(véanse los apartados 87 a 92 y 100 a 104)

8.      Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Bielorrusia — Criterios de adopción de medidas restrictivas — Personas, entidades y organismos responsables de violaciones graves de los derechos humanos, de la represión de la sociedad civil o de la oposición democrática, o que atenten contra la democracia o el Estado de Derecho — Concepto — Error de apreciación — Inexistencia

[Decisión 2012/642/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/881 y (PESC) 2023/421, anexo; Reglamentos n.º 765/2006, 2022/876 y 2023/419 del Consejo, anexo]

(véanse los apartados 115 y 118 a 124)

9.      Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Bielorrusia — Inmovilización de fondos de determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Bielorrusia — Control jurisdiccional de la legalidad — Principio de proporcionalidad — Carácter apropiado de las medidas restrictivas — Medidas restrictivas que persiguen un objetivo legítimo de la política exterior y de seguridad común

[Decisión 2012/642/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/881 y (PESC) 2023/421, anexo; Reglamentos n.º 765/2006, 2022/876 y 2023/419 del Consejo, anexo]

(véanse los apartados 163 a 168 y 179 a 183)

10.    Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Bielorrusia — Inmovilización de fondos de determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Bielorrusia — Falta de adopción por el Consejo de medidas de inmovilización de fondos contra otras personas que se encuentran en una situación comparable — Violación del principio de igualdad de trato — Inexistencia

[Decisión 2012/642/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/881 y (PESC) 2023/421, anexo; Reglamentos n.º 765/2006, 2022/876 y 2023/419 del Consejo, anexo]

(véase el apartado 197)

11.    Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas contra Bielorrusia — Inmovilización de fondos de determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Bielorrusia — Alcance del control — Prueba de la procedencia de la medida — Obligación de la autoridad competente de la Unión de acreditar, en caso de impugnación, que los motivos utilizados en contra de las personas o entidades afectadas son fundados — Amplitud del margen de apreciación de dicha autoridad competente — Pertinencia de las pruebas aportadas en el marco de una inclusión anterior y sin modificación de los motivos, cambios en la situación del demandante o evolución del contexto en Bielorrusia

[Decisión 2012/642/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/881 y (PESC) 2023/421, anexo; Reglamentos n.º 765/2006, 2022/876 y 2023/419 del Consejo, anexo]

(véanse los apartados 216 y 224 a 227)

Resumen

En su sentencia, el Tribunal General desestima el recurso de anulación interpuesto por Belaruskali AAT contra los actos por los que esa sociedad fue incluida en 2022 (1) y posteriormente mantenida en 2023 (2) por el Consejo de la Unión Europea en la lista de entidades y personas afectadas por medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Bielorrusia. Aporta precisiones sobre la jurisprudencia relativa al análisis de la legalidad y proporcionalidad de las medidas restrictivas de carácter individual.

Esta sentencia se inscribe en el contexto de una serie de medidas restrictivas adoptadas por la Unión Europea desde 2004 habida cuenta de la situación en Bielorrusia en lo que respecta a la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos, y de la participación de Bielorrusia en la agresión rusa contra Ucrania. Los fondos y recursos económicos de la demandante, la única productora de fertilizantes a base de potasio de Bielorrusia y una de las mayores productoras del mundo, fueron inmovilizados debido a que se beneficiaba del régimen del presidente Lukashenko, lo apoyaba (3) y era responsable de la represión de la sociedad civil. (4)

Apreciación del Tribunal General

En cuanto al motivo basado en un error de apreciación, el Tribunal considera, en primer lugar, que el Consejo no incurrió en error al estimar, cuando adoptó los actos iniciales, que la demandante se beneficiaba del régimen y lo apoyaba en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra b), de la Decisión 2012/642.

En efecto, el Consejo no cometió un error al considerar que la demandante era una empresa pública y una de las mayores productoras de potasa del mundo, que suministraba un 20 % de las exportaciones mundiales de potasa, y que, por ello, era una de las principales fuentes de ingresos y divisas del régimen de Lukashenko.

A este respecto, el Tribunal señala, en particular, que la República de Bielorrusia posee la totalidad del capital de la demandante, que su director general es nombrado por el Presidente Lukashenko y que la demandante obtuvo en 2019 unos beneficios netos de más de 4 797 millones de rublos bielorrusos (BYN) (aproximadamente 1 800 millones de euros). Asimismo, la demandante reparte dividendos al Estado, que es su único accionista, y ha abonado, además de los impuestos, contribuciones obligatorias al fondo presupuestario del Estado destinado al desarrollo nacional, lo que basta para acreditar la existencia de un apoyo financiero.

El Tribunal observa asimismo que, bajo el régimen de Lukashenko, la economía bielorrusa se caracteriza por el control que ejerce el régimen tanto sobre el sector público como sobre el sector privado, y por un sistema que recompensa la lealtad hacia el régimen. Así, estos elementos de prueba y la existencia de un monopolio ejercido por la demandante, como empresa estatal, en un mercado tan importante desde el punto de vista de la economía bielorrusa en su conjunto como el de los fertilizantes a base de potasio, permitieron al Consejo concluir que la demandante se beneficiaba del régimen de Lukashenko.

En segundo lugar, el Tribunal considera que el Consejo no incurrió en error al estimar, cuando adoptó los actos iniciales, que las medidas de intimidación y los despidos de los trabajadores de la demandante que participaron en huelgas y manifestaciones pacíficas tras las elecciones presidenciales del mes de agosto de 2020 constituían elementos suficientes para estimar que la demandante reprimía a la sociedad civil de Bielorrusia y apoyaba el régimen de Lukashenko en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), de la Decisión 2012/642.

En primer término, en cuanto a las medidas de intimidación de sus trabajadores, el Tribunal señala, por una parte, que la magnitud de los despidos, vinculados a la participación de los trabajadores en una huelga pacífica, generó fundadamente un clima de miedo entre estos últimos. En este sentido, la demandante utilizó el despido como instrumento para disuadir a sus empleados de participar en cualquier forma de protesta.

Por otra parte, la participación en la huelga dio lugar a numerosos casos de violencia y detención de trabajadores de la demandante por las autoridades públicas. Pues bien, habida cuenta de los estrechos vínculos de la demandante con el régimen de Lukashenko, no cabe dudar de su implicación conjunta en estos actos de represión.

Además, la declaración del Presidente Lukashenko, según la cual los manifestantes podían ser sustituidos por mineros ucranianos, forma parte de la dinámica de amenazas e intimidaciones por parte de las autoridades públicas. Pone de manifiesto, en efecto, una actitud de desprecio del Presidente Lukashenko hacia el derecho de huelga y hacia las preocupaciones de los trabajadores de la demandante.

En segundo término, en cuanto a los despidos de los trabajadores tras el inicio de la huelga, el Tribunal señala, por un lado, que la aplicación estricta de la ley bielorrusa no puede justificar todas las formas de represión contra trabajadores que expresen sus opiniones políticas. En efecto, la tesis según la cual la conformidad de una acción específica con una ley nacional permite descartar, por este solo motivo, la posibilidad de inclusión en las listas en cuestión, privaría de sentido a los criterios de inclusión, ya que se eliminaría así el amplio margen de apreciación que tiene reconocido el Consejo a este respecto.

Por otro lado, estas acciones ponen de manifiesto la voluntad deliberada de sancionar a los trabajadores por su participación en actividades con las que manifiestan su oposición al Presidente Lukashenko.

En lo que se refiere al motivo basado en la violación de los principios de legalidad y proporcionalidad por los actos iniciales, el Tribunal comienza declarando que el enfoque del Consejo consistente en dirigirse contra personas, entidades y organismos cuyos actos o actividades contribuyan a la represión ejercida contra la sociedad civil y la oposición democrática responde, de manera coherente, al objetivo perseguido por los actos iniciales. (5) En cualquier caso, ese enfoque no puede considerarse ilegal con respecto a dicho objetivo.

A continuación, en lo que atañe al carácter apropiado de los actos iniciales, el Tribunal rechaza la alegación de la demandante según la cual tales actos le impidieron totalmente exportar potasa. En efecto, ni los actos iniciales ni las medidas restrictivas sectoriales prohíben la exportación de potasa bielorrusa a terceros países.

Además, la demandante yerra al afirmar que los actos iniciales, que fueron adoptados con posterioridad a las medidas restrictivas sectoriales y que consisten en la inmovilización de sus fondos, impidieron la exportación o transferencia de potasa a la Unión. (6)

Asimismo, el Tribunal señala que la demandante no ha demostrado ni que los actos iniciales causaran un perjuicio desproporcionado a su libertad de empresa y a la sociedad bielorrusa ni que menoscabaran la seguridad alimentaria mundial. Sobre este extremo, el Tribunal subraya que los elementos de prueba presentados por la demandante no se refieren a los actos iniciales, que impusieron la inmovilización de fondos, sino que versan principalmente sobre el comercio de fertilizantes, entre ellos los fertilizantes a base de potasio, en el mercado mundial. Por otra parte, aunque esos documentos hacen referencia a la crisis alimentaria mundial, no abordan la repercusión de los actos iniciales sobre dicha crisis.

Por último, el Tribunal rechaza la alegación de la demandante según la cual el Consejo podría haber adoptado medidas alternativas menos restrictivas para mitigar el impacto de la inclusión en las listas en cuestión. En efecto, la demandante proponía, por un lado, que se establecieran condiciones para que las autoridades nacionales de los Estados miembros pudieran conceder autorizaciones a personas y operadores de la Unión para poder llevar a cabo con la demandante operaciones de importación, compra y transferencia de fertilizantes a base de potasio y prestar servicios financieros conexos y, por otro lado, que se fijaran cuotas de suministro de tales fertilizantes a la Unión.

Sin embargo, esta argumentación no se refiere en realidad a los actos iniciales de alcance individual, sino a las medidas restrictivas sectoriales de alcance general.

Por lo demás, por una parte, esta argumentación no demuestra que se impidiera totalmente a la demandante exportar sus productos. En efecto, no se excluye que pueda transportar sus productos a puertos de otros países fuera de la Unión.

Por otra parte, las medidas alternativas propuestas se refieren a las posibilidades de exportar fertilizantes a base de potasio a la Unión y, por tanto, no permitirían alcanzar eficazmente los objetivos perseguidos.

1      Decisión de Ejecución (PESC) 2022/881 del Consejo, de 3 de junio de 2022, por la que se aplica la Decisión 2012/642/PESC relativa a la adopción de medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Bielorrusia y de la participación de este país en la agresión rusa contra Ucrania (DO 2022, L 153, p. 77), y Reglamento de Ejecución (UE) 2022/876 del Consejo, de 3 de junio de 2022, por el que se aplica el artículo 8 bis, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 765/2006 relativo a la adopción de medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Bielorrusia y de la participación de este país en la agresión rusa contra Ucrania (DO 2022, L 153, p. 1) (en lo sucesivo, en conjunto, «actos iniciales»).

2      Decisión (PESC) 2023/421 del Consejo, de 24 de febrero de 2023, por la que se modifica la Decisión 2012/642/PESC relativa a la adopción de medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Bielorrusia y la participación de Bielorrusia en la agresión rusa contra Ucrania (DO 2023, L 61, p. 41), y Reglamento de Ejecución (UE) 2023/419 del Consejo, de 24 de febrero de 2023, por el que se aplica el artículo 8 bis del Reglamento (CE) n.º 765/2006 relativo a la adopción de medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Bielorrusia y de la participación de este país en la agresión rusa contra Ucrania (DO 2023, L 61, p. 20).

3      Véase el artículo 4, apartado 1, letra b), de la Decisión 2012/642/PESC del Consejo, de 15 de octubre de 2012, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Belarús (DO 2012, L 285, p. 1), y el artículo 2, apartados 1 y 5, del Reglamento n.º 765/2006, en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.º 1014/2012 del Consejo, de 6 de noviembre de 2012 (DO 2012, L 307, p. 1).

4      Véase el artículo 4, apartado 1, letra a), de la Decisión 2012/642, y el artículo 2, apartado 4, del Reglamento n.º 765/2006.

5      Del considerando 6 de la Decisión 2012/642 se desprende que, con respecto a las personas y entidades que se benefician el régimen de Lukashenko o lo apoyan, el objetivo consiste en imponer medidas contra cualquier persona o entidad que se beneficie del régimen de Lukashenko o lo apoye, en particular, pero no exclusivamente, contra las personas y entidades que le facilitan apoyo financiero o material.

6      Se trata de los artículos 2 octies de la Decisión 2012/642 y 1 octies del Reglamento n.º 765/2006, introducidos por la Decisión (PESC) 2021/1031 del Consejo, de 24 de junio de 2021, por la que se modifica la Decisión 2012/642/PESC relativa a la adopción de medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Bielorrusia (DO 2021, L 224 I, p. 15) y el Reglamento (UE) 2021/1030 del Consejo, de 24 de junio de 2021, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 765/2006 relativo a la adopción de medidas restrictivas con respecto a Belarús (DO 2021, L 224 I, p. 1), que prevén expresamente la prohibición de la compra, la importación o la transferencia de productos de potasa procedentes de Bielorrusia.