Resumen Nº T-536/21, Tribunal General de la Unión Europea, de 15 de febrero del 2023

Fundamentos

Belaeronavigatsia

contra

Consejo de la Unión Europea

 Sentencia del Tribunal General (Sala Quinta) de 15 de febrero de 2023

«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Bielorrusia — Listas de personas, entidades y organismos a los que se aplica la inmovilización de capitales y de recursos económicos — Inclusión y mantenimiento del nombre de la demandante en las listas — Concepto de “persona responsable de la represión” — Error de apreciación — Proporcionalidad»

1.      Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Bielorrusia — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Personas, entidades y organismos responsables de graves violaciones de los derechos humanos, de la represión contra la sociedad civil o la oposición democrática, o que perjudiquen a la democracia o al Estado de Derecho — Concepto — Criterio jurídico objetivo — No exigencia de un elemento intencional — Inclusión en las listas basada en un conjunto de indicios precisos, concretos y concordantes

[Arts. 21 TUE, ap. 2, letra b), y 29 TUE; Art. 215 TFUE; Decisión 2012/642/PESC del Consejo, art. 4, ap. 1, letra a), y anexo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2021/1001 y 2022/307; Reglamento (CE) n.º 765/2006 del Consejo, art. 2, ap. 4, Reglamentos de Ejecución (UE) del Consejo 2021/999 y 2022/300, anexo I]

(véanse los apartados 23, 24, 26 a 31, 37 a 39, 54 y 57)

2.      Derecho de la Unión Europea — Interpretación — Consideración del sentido habitual de los términos, del contexto y de los objetivos perseguidos por la normativa

(véase el apartado 25)

3.      Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Bielorrusia — Inmovilización de los capitales de determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Bielorrusia — Naturaleza de las medidas — Carácter no penal

[Decisión 2012/642/PESC del Consejo, art. 4, ap. 1, letra a), y anexo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2021/1001 y 2022/307; Reglamento (CE) n.º 765/2006 del Consejo, art. 2, ap. 4, Reglamentos de Ejecución (UE) del Consejo 2021/999 y 2022/300, anexo I]

(véanse los apartados 32 a 36)

4.      Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas contra Bielorrusia — Inmovilización de los capitales de determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Bielorrusia — Alcance del control — Obligación de la autoridad competente de la Unión de acreditar, en caso de impugnación, que los motivos utilizados en contra de las personas o entidades afectadas son fundados — Inclusión en las listas basada en un conjunto de indicios precisos, concretos y concordantes

[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2012/642/PESC del Consejo, art. 4, ap. 1, letra a), y anexo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2021/1001 y 2022/307; Reglamento (CE) n.º 765/2006 del Consejo, art. 2, ap. 4, Reglamentos de Ejecución (UE) del Consejo 2021/999 y 2022/300, anexo I]

(véanse los apartados 40, 43 a 46 y 53)

5.      Política exterior y de seguridad común — Decisión adoptada en el marco del Tratado UE — Obligación del Consejo de adoptar medidas restrictivas de aplicación — Inexistencia

[Art. 29 TUE; Artículo 215 TFUE; Decisión 2012/642/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2021/1001 y 2022/307; Reglamento (CE) n.º 765/2006 del Consejo, Reglamentos de Ejecución (UE) del Consejo 2021/999 y 2022/300]

(véanse los apartados 56 y 72)

6.      Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Bielorrusia — Inmovilización de los capitales de determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Bielorrusia — Control jurisdiccional de la legalidad — Principio de proporcionalidad —Carácter adecuado de las medidas restrictivas — Medidas restrictivas que persiguen un objetivo legítimo de la política exterior y de seguridad común

[Decisión 2012/642/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2021/1001 y 2022/307; Reglamento (CE) n.º 765/2006 del Consejo, Reglamentos de Ejecución (UE) del Consejo 2021/999 y 2022/300]

(véanse los apartados 67, 68, 70 y 71)

Resumen

El Tribunal General confirma las medidas restrictivas adoptadas contra la empresa estatal que gestiona el espacio aéreo en Bielorrusia

La empresa estatal Belaeronavigatsia no podía razonablemente ignorar que las actividades que había llevado a cabo para desviar el vuelo FR4978 hacia Minsk contribuían a la represión de la sociedad civil y de la oposición democrática en Bielorrusia

Desde 2004 la Unión Europea adopta medidas restrictivas debido a la situación en Bielorrusia en lo que respecta a la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos. Así, el Consejo de la Unión Europea adoptó, en mayo de 2006, el Reglamento (CE) n.º 765/2006 relativo a la adopción de medidas restrictivas contra el Presidente Lukashenko y determinados funcionarios de Bielorrusia (1) y, más tarde, en octubre de 2012, la Decisión 2012/642/PESC, relativa a la adopción de medidas restrictivas con respecto a Bielorrusia. (2) Estos actos preveían en particular, la inmovilización de los capitales y recursos económicos pertenecientes a personas, entidades u organismos responsables de graves violaciones de los derechos humanos o de la represión contra la sociedad civil y la oposición democrática, o cuyas actividades perjudicasen gravemente de cualquier otra manera a la democracia o al Estado de Derecho en Bielorrusia. (3)

En vista de la intensificación de la violación persistente de los derechos humanos y de la represión ejercida contra los opositores del régimen tras las elecciones presidenciales de 9 de agosto de 2020, el Consejo adoptó la Decisión (PESC) 2021/1001 y el Reglamento de Ejecución (UE) 2021/999, (4) relativos a la adopción de medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Bielorrusia, y, posteriormente, procedió a su renovación mediante la Decisión (PESC) 2022/307 y el Reglamento de Ejecución (UE) 2022/300, con el mismo objeto (5) (en lo sucesivo, «actos impugnados»).

La demandante, Belaeronavigatsia, es la empresa estatal bielorrusa encargada de la regulación del espacio aéreo y la asistencia al tráfico aéreo en Bielorrusia. En virtud de los actos impugnados, su nombre había sido incluido, y posteriormente mantenido, en las listas de personas y entidades sometidas a dichas medidas debido a que se la consideraba responsable del desvío, sin una justificación válida, del vuelo FR4978 al aeropuerto de Minsk que tuvo lugar el 23 de mayo de 2021. Este desvío estaba motivado por consideraciones políticas, en concreto, la detención del periodista y opositor al régimen Raman Pratassevitch y de Sofia Sapega, que eran pasajeros de ese vuelo.

La demandante interpuso un recurso de anulación contra dichos actos. Consideraba que el Consejo había incurrido en error de apreciación y alegaba que las medidas adoptadas en su contra vulneraban el principio de proporcionalidad. El Tribunal General, que ha de interpretar por primera vez el concepto de persona «responsable de la represión» en el marco de las medidas restrictivas adoptadas debido a la situación en Bielorrusia, desestima el recurso, al considerar justificados la adopción y el mantenimiento de las medidas restrictivas contra la demandante.

Apreciación del Tribunal General

Por lo que respecta al primer motivo, basado en un error de apreciación, según el cual el Consejo consideró erróneamente que el criterio vinculado a la responsabilidad por la represión de la sociedad civil y la oposición democrática era un criterio objetivo, vinculado a las actividades de las personas destinatarias de las medidas restrictivas, que no exigía demostrar que la persona o la entidad sometida a las medidas restrictivas hubiera tenido la intención de participar en el acto de represión cometido, el Tribunal General observa que los términos «responsables de la represión» utilizados en la Decisión 2012/642 (6) y en el Reglamento n.º 765/2006 (7) no se definen en esos actos. El significado y el alcance de dichos términos se determinan conforme al sentido habitual de estos en el lenguaje corriente, teniendo en cuenta el contexto en el cual se utilizan y los objetivos perseguidos por la normativa de que se trata.

A este respecto, el Tribunal General observa, en primer término, que los términos «responsable de» designan a aquella persona cuyos actos o actividades han producido una consecuencia que el autor de dichos actos o actividades conoce o no puede razonablemente ignorar. En segundo término, del contexto en el que se utilizan estos términos y, en particular, del empleo de la formulación «personas […], entidades u organismos […] responsables […] de la represión contra la sociedad civil y la oposición democrática, o cuyas actividades perjudiquen gravemente de cualquier otra manera a la democracia o al Estado de Derecho en [Bielorrusia]», (8) se desprende que el Consejo pretendía dirigirse, de manera general, a toda persona, entidad u organismos cuyas actividades perjudicaran gravemente a la democracia o al Estado de Derecho en Bielorrusia. Además, los términos «de cualquier otra manera» demuestran que la represión contra la sociedad civil y la oposición democrática se consideran un tipo de actividades que perjudican gravemente a la democracia o al Estado de Derecho en Bielorrusia. Además, el empleo del término «actividades» es una indicación de la intención del Consejo de dirigirse a las personas, entidades u organismos cuyas actividades contribuyan a perjudicar gravemente la democracia o el Estado de Derecho en Bielorrusia, con independencia de que exista o no un elemento intencional a este respecto.

En tercer término, por lo que respecta a los objetivos perseguidos por la Decisión 2012/642 y por el Reglamento n.º 765/2006, el Tribunal General recuerda que, según el Tratado UE, (9) la consolidación y el respaldo de la democracia, del Estado de Derecho, de los derechos humanos y de los principios del Derecho internacional en la escena internacional constituyen objetivos de la Unión en el marco de la política exterior y de seguridad común. En el caso de autos, las medidas restrictivas contra Bielorrusia fueron adoptadas debido a la constante falta de respeto de los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho en ese país. Dichas medidas tienen por objeto presionar al régimen del Presidente Lukashenko para que ponga fin a las violaciones de los derechos humanos y a la represión ejercida contra la sociedad civil y la oposición democrática. Por lo tanto, estas medidas no son inadecuadas en relación con el objetivo perseguido, y ello también en el caso de que no pueda identificarse ningún elemento intencional por parte de los autores de los actos o actividades contemplados. Así, según el Tribunal General, son responsables de la represión contra la sociedad civil y la oposición democrática aquellas personas, entidades u organismos cuyos actos o actividades contribuyan a dicha represión, con independencia de su intención, desde el momento en que conozcan o no puedan razonablemente ignorar las consecuencias de sus actos o de sus actividades.

En el caso de autos, basta con que el expediente del Consejo contenga un conjunto de indicios suficientemente precisos, concretos y concordantes que permitan demostrar que los actos que se imputan a la demandante en el marco del desvío del vuelo FR4978 contribuyeron a la represión de la sociedad civil y de la oposición democrática en Bielorrusia y que la demandante conocía o no podía razonablemente ignorar las consecuencias de sus actos. El hecho de que sea una persona jurídica de Derecho público encargada de la regulación del espacio aéreo y de la asistencia al tráfico aéreo en Bielorrusia no tiene, a este respecto, ninguna implicación en cuanto a la carga de la prueba que incumbe al Consejo o al alcance del control jurisdiccional efectuado por el Tribunal General. Según este, la demandante no podía razonablemente ignorar, habida cuenta del contexto político imperante en Bielorrusia en la época de los hechos, que las actividades que había llevado a cabo para desviar el vuelo FR4978 hacia Minsk por motivos que no guardaban relación alguna con la seguridad aérea contribuían a la represión de la sociedad civil y de la oposición democrática. Por tanto, el Consejo no incurrió en error de apreciación al considerar que, debido a su implicación en el desvío de dicho vuelo, la demandante es responsable de la represión de la sociedad civil y de la oposición democrática en Bielorrusia.

Por último, el Tribunal General subraya que tal interpretación del criterio general controvertido no implica que dicho criterio se aplique a todo acto o actividad que contribuya de manera equivalente a la represión contra la sociedad civil y la oposición democrática con independencia de su calificación material. En efecto, el carácter objetivo de este debe determinarse necesariamente con arreglo a la Decisión 2012/642 (10) y al Reglamento n.º 765/2006, (11) que hacen referencia únicamente a aquellos actos o actividades que pueden ser calificados de actos de represión, lo que excluye aquellos actos que, por su naturaleza, carezcan de todo vínculo intrínseco con la represión de la sociedad civil y de la oposición democrática.

En cuanto al segundo motivo, basado en una supuesta violación del principio de proporcionalidad, el Tribunal General lo desestima, y con él, el recurso en su totalidad.

1      Reglamento (CE) n.º 765/2006 del Consejo, de 18 de mayo de 2006, relativo a la adopción de medidas restrictivas contra el Presidente Lukashenko y determinados funcionarios de Bielorrusia (DO 2006, L 134, p. 1).

2      Decisión 2012/642/PESC del Consejo, de 15 de octubre de 2012, relativa a la adopción de medidas restrictivas con respecto a Bielorrusia (DO 2012, L 285, p. 1).

3      Artículo 4, apartado 1, letra a), de la Decisión 2012/642 y artículo 2, apartado 4, del Reglamento n.º 765/2006, en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.º 1014/2012 del Consejo, de 6 de noviembre de 2012 (DO 2012, L 307, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 765/2006»). En lo sucesivo, el criterio así enunciado se denomina «criterio general controvertido».

4      Decisión (PESC) 2021/1001 del Consejo, de 21 de junio de 2021, por la que se modifica la Decisión 2012/642/PESC relativa a la adopción de medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Bielorrusia (DO 2021, L 219 I, p. 67) y Reglamento de Ejecución (UE) 2021/999 del Consejo, de 21 de junio de 2021, por el que se aplica el artículo 8 bis, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 765/2006 relativo a la adopción de medidas restrictivas con respecto a Bielorrusia (DO 2021, L 219 I, p. 55).

5      Decisión (PESC) 2022/307 del Consejo, de 24 de febrero de 2022, por la que se modifica la Decisión 2012/642/PESC relativa a la adopción de medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Bielorrusia (DO 2022, L 46, p. 97) y Reglamento de Ejecución (UE) 2022/300 del Consejo, de 24 de febrero 2022, por el que se aplica el artículo 8 bis del Reglamento (CE) n.º 765/2006 relativo a la adopción de medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Bielorrusia (DO 2022, L 46, p. 3).

6      Artículo 4, apartado 1, letra a).

7      Artículo 2, apartado 4.

8      Artículo 4, apartado 1, letra a), de la Decisión 2012/642 y artículo 2, apartado 4, del Reglamento n.º 765/2006.

9      Artículo 21 TUE, apartado 2, letra b).

10      Artículo 4, apartado 1, letra a).

11      Artículo 2, apartado 4.