Resumen Nº T-587/22, Tribunal General de la Unión Europea,

Fundamentos

Asunto T?587/22

(Publicación por extractos)

Crown Holdings, Inc.

y

Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH

contra

Comisión Europea

 Sentencia del Tribunal General (Sala Segunda ampliada) de 2 de octubre de 2024

« Competencia — Prácticas colusorias — Mercado de los envases metálicos — Decisión por la que se declara la existencia de una infracción del artículo 101 TFUE — Cooperación entre la Comisión y las autoridades nacionales de competencia — Incoación del procedimiento de investigación por parte de la Comisión a petición de una autoridad nacional de competencia — Plazo de cambio de reparto — Obligación de motivación — Confianza legítima — Principio de subsidiariedad — Derecho de defensa — Proporcionalidad — Principio de buena administración — Demanda reconvencional de revisión del importe de la multa a raíz de un procedimiento de transacción »

1.      Competencia — Reparto de competencias entre la Comisión y las autoridades nacionales de competencia — Comunicación de la Comisión sobre la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia — Naturaleza jurídica — Regla de conducta indicativa que implica una autolimitación de la facultad de apreciación de la Comisión — Consecuencias

[Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo; Comunicación 2004/C 101/03 de la Comisión]

(véanse los apartados 34 a 43)

2.      Competencia — Reparto de competencias entre la Comisión y las autoridades nacionales de competencia — Comunicación de la Comisión sobre la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia — Cambio de asignación de un asunto entre autoridades de competencia — Derecho de las empresas a que el cambio de asignación de su asunto se produzca en un plazo de dos meses — Inexistencia — Violación del principio de protección de la confianza legítima — Inexistencia

[Art. 5 TUE, ap. 3; Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, art. 11, ap. 6; Comunicación 2004/C 101/03 de la Comisión, puntos 18 y 19]

(véanse los apartados 46 a 51, 62 y 63)

3.      Competencia — Reparto de competencias entre la Comisión y las autoridades nacionales de competencia — Incoación por la Comisión de un procedimiento en materia de cártel — Pérdida de la competencia de las autoridades nacionales de competencia para aplicar las normas de competencia de la Unión — Vulneración del principio de subsidiariedad — Inexistencia

[Art. 5 TUE, ap. 3; Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, art. 11, ap. 6]

(véanse los apartados 75 a 80)

4.      Competencia — Reparto de competencias entre la Comisión y las autoridades nacionales de competencia — Comunicación de la Comisión sobre la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia — Cambio de asignación de un asunto entre autoridades de competencia con posterioridad al plazo inicial de dos meses previsto por dicha Comunicación — Vulneración del derecho de defensa y del principio de proporcionalidad — Inexistencia

[Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, art. 11, ap. 6; Comunicación 2004/C 101/03 de la Comisión, puntos 14, 18 y 19]

(véanse los apartados 85, 86 y 90 a 93)

5.      Competencia — Procedimiento administrativo — Obligaciones de la Comisión — Observancia de un plazo razonable — Criterios de apreciación — Incumplimiento — Consecuencias — Anulación de la decisión por la que se constata una infracción de las normas de competencia — Requisito — Vulneración del derecho de defensa

(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 1)

(véanse los apartados 97 a 109)

6.      Competencia — Multas — Importe — Determinación — Facultad de apreciación de la Comisión — Control jurisdiccional — Competencia jurisdiccional plena del juez de la Unión — Demanda reconvencional dirigida a incrementar el importe de la multa — Inclusión

[Arts. 101 TFUE, ap. 1, y 261 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, art. 31]

(véanse los apartados 117 a 119)

7.      Procedimiento judicial — Diligencias de prueba — Solicitud de presentación de documentos — Necesidad de justificar esa medida — Solicitud de presentación de pruebas presentada por la otra parte principal — Justificación genérica — Inadmisibilidad

(Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 92, ap. 3)

(véanse los apartados 131 a 141)

8.      Competencia — Multas — Importe — Determinación — Procedimiento de transacción — Reducción de la multa en contrapartida de la cooperación de la empresa inculpada — Demanda reconvencional de la Comisión dirigida a incrementar el importe de la multa — Revocación del beneficio concedido a las empresas — Reconocimiento por las partes en el procedimiento de transacción de la competencia de la Comisión para tratar del asunto — Inexistencia

(Art. 101 TFUE; Comunicación 2008/C 167/01 de la Comisión, punto 16)

(véanse los apartados 124 y 143 a 146)

9.      Competencia — Multas — Importe — Determinación — Procedimiento de transacción — Reducción de la multa en contrapartida de la cooperación de la empresa inculpada — Demanda reconvencional de la Comisión dirigida a incrementar el importe de la multa — Revocación del beneficio concedido a las empresas — Requisitos — Hechos y circunstancias no conocidos por la Comisión al adoptar la decisión acaecidos durante el procedimiento

(Art. 101 TFUE; Comunicación 2008/C 167/01 de la Comisión, punto 20)

(véanse los apartados 127 y 128)

10.    Competencia — Multas — Importe — Determinación — Procedimiento de transacción — Reducción de la multa en contrapartida de la cooperación de la empresa inculpada — Recurso de anulación interpuesto contra la decisión por la que se impone la multa — Recurso interpuesto por la empresa inculpada en razón de supuestas irregularidades procedimentales — Demanda reconvencional de la Comisión dirigida a incrementar el importe de la multa — Inexistencia de impacto del recurso de anulación sobre los beneficios procesales obtenidos por la Comisión en el procedimiento de transacción

(Art. 101 TFUE; Comunicación 2008/C 167/01 de la Comisión, punto 20)

(véanse los apartados 148 a 150)

Resumen

Mediante su sentencia, el Tribunal General desestimó el recurso de anulación interpuesto por Crown Holdings, Inc., y Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH contra una decisión de la Comisión Europea por la que se les había impuesto una multa por la vulneración del artículo 101 TFUE, (1) así como la demanda reconvencional presentada por la Comisión al objeto de que se incrementara el importe de la multa impuesta. A este respecto, el Tribunal General aportó precisiones sobre el reparto de competencias entre la Comisión y las autoridades nacionales de competencia en el marco del cambio de asignación de un asunto solicitado por estas últimas en favor de la primera. El Tribunal General aclaró en este contexto que la Comunicación sobre la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia (2) no podía generar la confianza legítima de las empresas afectadas en que todo cambio de asignación de un asunto debiera realizarse en un plazo de dos meses. Asimismo, en el marco de su competencia jurisdiccional plena, el Tribunal General se pronunció acerca de la demanda reconvencional de la Comisión sobre la revocación del beneficio concedido a las demandantes a cambio de su cooperación en el procedimiento de transacción, por haber cuestionado estas por primera vez ante el Tribunal General la competencia de la Comisión para tratar del asunto en lugar de una autoridad nacional de competencia.

En 2015, el Bundeskartellamt (Autoridad Federal de Defensa de la Competencia, Alemania) abrió una investigación sobre varias sociedades del sector de los envases metálicos, entre ellas las demandantes. En 2018, al estimar que el eventual comportamiento contrario a la competencia podía extenderse a otros mercados, más allá de la República Federal de Alemania, y que el Derecho alemán entonces aplicable no le permitía sancionar a las empresas pertenecientes a las demandantes que se habían disuelto o reorganizado antes de la conclusión de la investigación, la Autoridad Federal de Defensa de la Competencia solicitó el cambio de asignación de su investigación en favor de la Comisión, que inició un procedimiento de aplicación del artículo 101 TFUE con respecto a las demandantes.

A raíz de este procedimiento, la Comisión adoptó la Decisión impugnada, en la que consideró que las demandantes habían participado en una infracción única y continuada del artículo 101 TFUE en el sector de los envases metálicos en Alemania y les impuso una multa de un importe de 7 670 000 euros. Este importe tenía en cuenta una reducción de la multa del 50 % concedida a las demandantes por su cooperación en virtud de la Comunicación sobre la cooperación de 2006 (3) y una reducción del 10 % por su cooperación en el marco del procedimiento de transacción. (4)

En este contexto, las demandantes interpusieron un recurso contra la Decisión impugnada, no para rebatir su contenido, que ya habían aceptado en el marco del procedimiento de transacción, sino en razón de diversas irregularidades de procedimiento que condujeron a la nueva asignación del asunto a la Comisión y, finalmente, a la adopción de la Decisión impugnada.

Apreciación del Tribunal General

En su recurso de anulación, las demandantes sostenían, en particular, que, al haberse producido la nueva asignación del asunto de la autoridad nacional de competencia a la Comisión con posterioridad al plazo inicial previsto en la Comunicación sobre la cooperación, la Comisión había vulnerado los principios establecidos en dicha Comunicación y la confianza legítima de las demandantes.

A este respecto, el Tribunal General recuerda que, al adoptar estas reglas de conducta y anunciar mediante su publicación que las aplicará en lo sucesivo a los casos contemplados en ellas, la Comisión se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación y no puede ya apartarse de tales reglas, so pena de verse sancionada, en su caso, por violación de los principios generales del Derecho, como la protección de la confianza legítima.

Esta jurisprudencia se aplica también a la Comunicación sobre la cooperación, habida cuenta de que el Tribunal General declaró en la sentencia Sped-pro/Comisión (5) que, al adoptar esta Comunicación, que contiene directrices para determinar la autoridad de competencia mejor situada para examinar una denuncia, la Comisión se autolimitó en el ejercicio de su facultad discrecional en la tramitación de las denuncias en materia de competencia.

De este modo, no prosperó la alegación de la Comisión de que dicha sentencia no era aplicable en la medida en que se refería a un asunto planteado a raíz de una denuncia, mientras que en este caso la Comisión conocía de oficio de un asunto a raíz de la solicitud de una autoridad nacional de competencia. En efecto, la Comunicación sobre la cooperación trata conjuntamente ambos casos y no hace distinción alguna, a efectos, particularmente, de un cambio de asignación, en función de que el asunto se tramite de oficio o a raíz de una denuncia. Por lo tanto, a pesar de que los intercambios en la Red incumben a las autoridades de competencia públicas y no afectan a los derechos y obligaciones de las empresas implicadas, la Comisión, al adoptar dicha Comunicación, no se autolimitó únicamente respecto a los denunciantes, sino también respecto a las empresas cuyas actividades son objeto de investigación.

Hecha esta precisión, el Tribunal General examinó si los puntos 18 y 19 de la Comunicación sobre la cooperación, relativos al cambio de asignación, generaron la confianza legítima de las demandantes en que todo cambio de asignación de un asunto debía realizarse en un plazo inicial de dos meses.

A este respecto, de una reiterada jurisprudencia se desprende que, para que se aprecie la vulneración del principio de protección de la confianza legítima por parte de la Comisión, es preciso que esta haya dado al administrado garantías precisas que le hayan hecho concebir esperanzas fundadas. Sin embargo, la Comunicación sobre la cooperación no proporciona ninguna garantía precisa de que el plazo para el cambio de asignación no pueda ser superior a dos meses.

En efecto, por un lado, el cambio de asignación de los asuntos, previsto en el punto 18 de dicha Comunicación, debe hacerse «por lo general» en un plazo de dos meses, de modo que dicho plazo no es imperativo. De cualquier modo, este plazo se refiere a los supuestos en los que se producen problemas de reparto entre autoridades de competencia, lo que no sucedía en este caso, dado que la Comisión había iniciado el procedimiento de examen a petición de la Autoridad Federal de Defensa de la Competencia.

Por otro lado, por lo que respecta al punto 19 de la Comunicación sobre la cooperación, según el cual el cambio de atribución de un asunto tras el período inicial de atribución de dos meses solo debería ocurrir cuando los hechos conocidos cambien materialmente en el curso del procedimiento, el Tribunal General aclara que no puede interpretarse la expresión «hechos conocidos» en el sentido de que se refiere únicamente a los hechos que resultan pertinentes para determinar si se ha cometido una infracción de las normas de competencia. En efecto, del contexto en el que se inscribe este punto (6) resulta que, terminado el período de asignación inicial de dos meses, diversos motivos, que van más allá de los hechos que son pertinentes para determinar si se ha cometido una infracción, pueden justificar la incoación por la Comisión de un procedimiento de investigación. Por lo tanto, esta expresión debe interpretarse en el sentido de que comprende cualquier hecho pertinente que se produzca durante el procedimiento.

Siguiendo con su análisis, el Tribunal General desestimó también el motivo basado en la vulneración del principio de subsidiariedad. Si bien el Reglamento n.º 1/2003 (7) organiza, de acuerdo con ese principio, una participación más amplia de las autoridades nacionales de la competencia, la Comisión conserva un papel preponderante en la investigación y la persecución de las infracciones. De este modo, el artículo 11, apartado 6, del Reglamento n.º 1/2003 establece que la Comisión, sin perjuicio de una simple consulta con la autoridad nacional de que se trate, conserva la posibilidad de incoar un procedimiento de investigación, aunque, como ocurría en este caso, una autoridad nacional ya esté tramitando el asunto. De ello se deriva que la Comisión, al haber incoado el procedimiento de investigación a petición de la propia autoridad nacional de competencia alemana, cumplió plenamente el requisito establecido en tal disposición y no vulneró, por tanto, las prerrogativas del Estado miembro de que se trata.

En cuanto a la demanda reconvencional de la Comisión, el Tribunal General desestimó primero la excepción de inadmisibilidad propuesta por las demandantes, señalando que, si bien es más frecuente que las partes demandantes soliciten el ejercicio de su competencia jurisdiccional plena para suprimir, reducir o incrementar el importe de una multa impuesta por la Comisión al objeto de obtener una reducción del importe de la multa, nada impide que la Comisión también pueda pedir que se incremente este importe.

Pronunciándose sobre el fondo de esta demanda reconvencional, el Tribunal General señaló, en primer lugar, que la Comisión no había podido demostrar que las demandantes, durante el procedimiento de transacción, hubieran reconocido la competencia de aquella en lugar de la competencia de la autoridad nacional de competencia, ni siquiera que pudiera suponer razonablemente que las demandantes no impugnarían dicha competencia.

En efecto, la Comisión no aportó ninguna prueba que pudiera acreditar el supuesto reconocimiento de su competencia por las demandantes. Solo en la vista, la Comisión indicó que estaba dispuesta a facilitar, en el marco de una diligencia de prueba ordenada por el Tribunal General, la solicitud de transacción, que, según la Comisión, contenía indicaciones sobre el reconocimiento de dicha competencia. Ahora bien, la Comisión no aportó una justificación válida del retraso en su actuación, ni tampoco explicó por qué habría sido necesaria esta diligencia de prueba en este caso, limitándose a evocar, de manera genérica, supuestas razones de confidencialidad o de sensibilidad, pese a que los documentos que proponía aportar procedían de las propias demandantes.

Por otro lado, de los elementos contenidos en la solicitud de transacción, en particular, del reconocimiento por parte de las demandantes de su responsabilidad y de la indicación del importe máximo de la multa que estarían dispuestas a aceptar, no se deducía que hubieran reconocido la competencia de la Comisión para tratar del asunto, dado que el reconocimiento de esta competencia no estaba previsto, a diferencia del reconocimiento de dichos elementos, en la Comunicación sobre la transacción. Por otro lado, el Tribunal de Justicia ya ha declarado, en circunstancias análogas a las del presente asunto, (8) que la cuestión de la competencia del autor del acto está sujeta al control ejercido por el juez de la Unión Europea, al que corresponde apreciar si se han cometido ilegalidades a este respecto.

En segundo lugar, el incremento de la multa no se justificaba ni por la supuesta pérdida de beneficios procesales, ni por la supuesta carga administrativa adicional generada por la interposición del recurso. En efecto, los beneficios procesales de que había disfrutado la Comisión en el procedimiento de transacción seguían existiendo, con independencia de la interposición del recurso. La movilización de los recursos de la Comisión para defender la Decisión impugnada ante el Tribunal General es inherente a cada procedimiento judicial y no pone en entredicho dichos beneficios procesales.

1      Decisión C(2022) 4761 final de la Comisión, de 12 de julio de 2022, relativa a un procedimiento en virtud del artículo 101 TFUE (Asunto AT.40522 — Envases metálicos) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).

2      Comunicación de la Comisión sobre la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia (2004/C 101/03) (en lo sucesivo, «Comunicación sobre la cooperación»).

3      Comunicación de la Comisión relativa a la dispensa del pago de las multas y la reducción de su importe en casos de cártel (DO 2006, C 298, p. 17).

4      Comunicación de la Comisión sobre el desarrollo de los procedimientos de transacción con vistas a la adopción de decisiones con arreglo a los artículos 7 y 23 del Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo en casos de cártel (DO 2008, C 167, p. 1).

5      Sentencia de 9 de febrero de 2022, Sped-Pro/Comisión (T?791/19, EU:T:2022:67).

6      Véase, en este sentido, el apartado 54 de la Comunicación sobre la cooperación.

7      Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado (DO 2003, L 1, p. 1).

8      Auto de 29 de enero de 2020, Silgan Closures y Silgan Holdings/Comisión (C?418/19 P, EU:C:2020:43), apartados 63 y 64.