Resumen Nº T-689/21, Tribunal General de la Unión Europea,

Fundamentos

Margrete AukenyTilly MetzyJutta PaulusyEmilie Mosnier, en condición de heredera de Michèle RivasiyKimberly van Sparrentak

contra

Comisión Europea

 Sentencia del Tribunal General (Sala Quinta) de 17 de julio de 2024

«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Acuerdos de adquisición anticipada y contratos de adquisición celebrados entre la Comisión y varias sociedades farmacéuticas para la compra de vacunas contra el COVID-19 — Denegación parcial de acceso — Excepción relativa a la protección de los intereses comerciales de terceros — Obligación de motivación — Existencia de un riesgo previsible y no meramente hipotético de menoscabar el interés invocado — Principio de buena administración — Libertad de expresión»

1.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los intereses comerciales — Denegación de acceso — Obligación de motivación — Alcance

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, primer guion]

(véanse los apartados 30, 31, 34 a 36, 42, 45, 68, 77 a 79, 81 a 83, 86, 87, 106, 107, 109, 111, 118, 119, 142, 143, 147 a 149, 160, 161, 165, 166, 168, 169, 176, 177, 183, 186, 200, 202, 210 y 217)

2.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los intereses comerciales — Ámbito de aplicación — Información sobre la ubicación de los centros de producción de las vacunas contra el COVID-19 — Inclusión — Publicación de un mapa interactivo que muestra las capacidades de producción de vacunas en la Unión — Irrelevancia

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, primer guion]

(véanse los apartados 33, 59 a 61, 63 a 65 y 67)

3.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los intereses comerciales — Alcance — Denegación de divulgación de determinadas definiciones y de las estipulaciones relativas a la indemnización y a las donaciones y reventas en los contratos de adquisición de vacunas contra el COVID-19 — Improcedencia

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, primer guion]

(véanse los apartados 46, 156 a 170 y 187)

4.      Recurso de anulación — Control de legalidad — Criterios — Consideración únicamente de los elementos de hecho y de la información disponible en la fecha de adopción del acto controvertido

(Art. 263 TFUE)

(véanse los apartados 56 y 117)

5.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los intereses comerciales — Alcance — Fondos públicos — Estipulaciones relativas a los anticipos y pagos a cuenta — Inclusión — Divulgación no autorizada de la información relativa a los precios de las vacunas — Irrelevancia

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, primer guion]

(véanse los apartados 112 a 115 y 118)

6.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los intereses comerciales — Alcance — Interés en evitar reclamaciones por daños y perjuicios — Exclusión

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, primer guion]

(véase el apartado 159)

7.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los intereses comerciales — Alcance — Posible menoscabo de la reputación de una empresa — Inclusión

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, primer guion]

(véase el apartado 167)

8.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los intereses comerciales — Interés público superior que justifica la divulgación de los documentos — Invocación del principio de transparencia — Necesidad de alegar consideraciones específicas relativas al caso concreto

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2]

(véanse los apartados 212 a 214, 220 a 223, 229 y 230)

9.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los intereses comerciales — Ámbito de aplicación — Contratos de adquisición de vacunas contra el COVID-19 — Interés público superior que justifica la divulgación de los documentos — Inexistencia — Aplicación de la excepción limitada en el tiempo

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 2 y 7]

(véase el apartado 231)

Resumen

En esta sentencia, el Tribunal General estima parcialmente el recurso de anulación interpuesto por varios diputados del Parlamento Europeo contra la decisión de la Comisión Europea en la que únicamente se concedía un acceso parcial a los acuerdos de adquisición anticipada y a los contratos de adquisición de vacunas contra el COVID-19. (1)

A principios de 2021, seis diputados del Parlamento solicitaron el acceso (2) a los distintos contratos celebrados entre la Comisión y las sociedades farmacéuticas para la compra de vacunas contra el COVID-19, incluidos los que podrían celebrarse después de la fecha de presentación de la solicitud de acceso (en lo sucesivo, «solicitud inicial»). La Comisión concedió un acceso parcial a nueve documentos indicando que las versiones expurgadas de dichos documentos se habían hecho públicas en el sitio de Internet de la Comisión y que los pasajes habían sido expurgados sobre la base de las excepciones relativas a la protección de la intimidad y la integridad de la persona, a la protección de los intereses comerciales y a la protección del proceso de toma de decisiones de las instituciones. (3)

Posteriormente, dichos eurodiputados presentaron una solicitud confirmatoria al objeto de que se divulgaran íntegramente los nueve documentos identificados, excluyendo los pasajes correspondientes a la protección de la intimidad y la integridad de la persona (en lo sucesivo, «solicitud confirmatoria»).

En la Decisión impugnada, la Comisión indicó que, a raíz de un nuevo examen de la respuesta dada a la solicitud inicial, se habían identificado trece documentos comprendidos en el ámbito de la solicitud de acceso a los documentos (en lo sucesivo, conjuntamente, «contratos en cuestión»). Concedió un acceso más amplio a los nueve documentos inicialmente identificados y un acceso parcial a los otros cuatro documentos que hasta entonces no habían sido divulgados públicamente. Para justificar el acceso únicamente parcial a los contratos en cuestión, la Comisión invocó la excepción relativa a la protección de la intimidad y la integridad de la persona y la relativa a la protección de los intereses comerciales de las empresas interesadas.

Apreciación del Tribunal General

En primer lugar, el Tribunal General estima parcialmente el motivo basado en la aplicación indebida por la Comisión de la excepción relativa a la protección de los intereses comerciales de las empresas interesadas, en la medida en que se refiere a la expurgación de las definiciones de las expresiones «conducta dolosa» y «todos los esfuerzos razonables posibles» en tres de los contratos en cuestión. A este respecto, señala que la mera lectura de los contratos en cuestión demuestra que, si bien algunas definiciones son idénticas, otras fueron objeto de negociaciones individuales y específicas. Por lo tanto, su redacción específica no puede considerarse, en todos los casos, general y habitual.

A continuación, el Tribunal General declara que la Decisión impugnada no indica expresamente, ni siquiera de manera sucinta, las razones por las que se expurgaron las definiciones de las expresiones mencionadas. Aunque la Comisión dio explicaciones en sus escritos y en la vista, no se facilitaron en la Decisión impugnada y no pueden deducirse de ella. Pues bien, el juez de la Unión no está obligado a tener en cuenta las explicaciones complementarias facilitadas únicamente durante el procedimiento de recurso por el autor del acto de que se trate para apreciar el cumplimiento de la obligación de motivación.

Por lo tanto, el Tribunal General concluye que la motivación de la Decisión impugnada no permite a las demandantes comprender las razones específicas que llevaron a esas expurgaciones, ni al juez de la Unión ejercer su control sobre su legalidad. La Comisión infringió el artículo 4, apartado 2, primer guion, del Reglamento n.º 1049/2001 al no haber proporcionado explicaciones suficientes que permitieran saber de qué manera el acceso a dichas definiciones podría suponer concreta y efectivamente un perjuicio para los intereses comerciales de las empresas en cuestión.

En segundo lugar, el Tribunal General estima parcialmente el motivo en el que se critica la manera en que la Comisión aplicó la excepción relativa a la protección de los intereses comerciales para expurgar determinada información en los contratos en cuestión.

Desestima por inoperante la alegación de las demandantes de que la divulgación de la información relativa a la ubicación de los centros de producción y de los subcontratistas de las empresas interesadas no puede suponer un perjuicio para sus intereses comerciales actuales. A este respecto, recuerda que la apreciación de la correcta aplicación de una de las excepciones establecidas en el artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001 debe basarse en la información disponible y en los hechos existentes en la fecha de adopción de la decisión por la que se deniegue el acceso. Por otra parte, declara que la Comisión consideró acertadamente que la información censurada formaba parte de las relaciones comerciales y de la estrategia industrial y comercial de las empresas interesadas.

Por lo que se refiere a las estipulaciones en materia de Derecho de propiedad intelectual, así como a las relativas a los anticipos o pagos a cuenta y a la responsabilidad contractual y a los calendarios de entrega, el Tribunal General concluye que son fundadas las explicaciones proporcionadas, en cuanto a su divulgación íntegra, por la Comisión en la Decisión impugnada sobre la existencia de un riesgo razonablemente previsible y no hipotético de perjuicio para la protección de los intereses comerciales de las empresas interesadas.

En cambio, el Tribunal General no comparte la postura de la Comisión en cuanto a la negativa a conceder un acceso más amplio a las estipulaciones relativas a la indemnización. En este marco, señala, por un lado, que el mecanismo de indemnización de las empresas interesadas por parte los Estados miembros, previsto en los contratos en cuestión, no afecta en absoluto al régimen de la responsabilidad jurídica de dichas empresas con arreglo a la Directiva 85/374. (4) En efecto, según esta Directiva, el productor es responsable de los daños causados por los defectos de sus productos y su responsabilidad no puede quedar limitada o excluida, en relación al perjudicado, por virtud de cláusulas limitativas o exoneratorias de la responsabilidad. Por otro lado, manifiesta que la información relativa al mecanismo de indemnización ya era de dominio público en el momento de la presentación de la solicitud inicial de acceso y de la adopción de la Decisión impugnada. (5)

El Tribunal General constata que, si bien todos los acuerdos en cuestión contienen una estipulación relativa a la indemnización, el contenido detallado de dichas estipulaciones no es idéntico.

No obstante, el Tribunal General señala que los tres fundamentos expuestos por la Comisión para denegar un acceso más amplio a dichas estipulaciones no demuestran la existencia de un riesgo previsible y no meramente hipotético para los intereses comerciales de las empresas interesadas.

En primer término, por lo que respecta al fundamento según el cual un conocimiento preciso de los límites de la responsabilidad de la empresa interesada podría exponerla a múltiples reclamaciones por daños y perjuicios, el Tribunal General declara que el derecho de terceros eventualmente perjudicados por una vacuna defectuosa a interponer recursos por responsabilidad se basa en la legislación nacional que transpone la Directiva 85/374. Por lo tanto, es independiente de la existencia y del contenido de las estipulaciones relativas a la indemnización. Además, el interés de las empresas interesadas en evitar tales reclamaciones por daños y perjuicios y los costes asociados a esos procedimientos no puede calificarse de interés comercial y no constituye un interés digno de protección con arreglo al Reglamento n.º 1049/2001. Cabe añadir que la Decisión impugnada no contiene ningún elemento que permita llegar a la conclusión de que una divulgación más amplia de dichas estipulaciones pueda dar lugar a la interposición de tales recursos.

En segundo término, por lo que respecta al fundamento según cual una divulgación íntegra revelaría inevitablemente a los competidores de la empresa interesada los «puntos débiles» de su cobertura de responsabilidad, proporcionándoles una ventaja competitiva que podrían explotar, por ejemplo, en publicidad, el Tribunal General recuerda que la razón por la que esas estipulaciones se incorporaron a los contratos en cuestión, a saber, compensar los riesgos vinculados al acortamiento del plazo para la puesta a punto de las vacunas, era de dominio público antes de la adopción de la Decisión impugnada. Por otra parte, todas las empresas interesadas se beneficiaban de una estipulación relativa a la indemnización.

En tercer término, el Tribunal General desestima, por las mismas razones, el fundamento según el cual, una divulgación íntegra repercutiría en la reputación de las empresas interesadas.

Del mismo modo, el Tribunal General estima la argumentación de las demandantes en cuanto a la expurgación de las estipulaciones relativas a las donaciones y reventas. Manifiesta que la Decisión impugnada no indica expresamente, ni siquiera de manera sucinta, las razones de esas expurgaciones. La Comisión infringió el artículo 4, apartado 2, primer guion, del Reglamento n.º 1049/2001 al no haber proporcionado explicaciones suficientes que permitieran saber de qué manera el acceso a dichas estipulaciones podría suponer concreta y efectivamente un perjuicio para los intereses comerciales de las empresas.

En tercer lugar, el Tribunal General desestima el motivo invocado por las demandantes mediante el que reprochan a la Comisión haber expurgado de manera incoherente determinadas disposiciones e información de la misma naturaleza, incluso idénticas, en algunos de los contratos en cuestión. Recuerda que, en el caso de documentos procedentes de un tercero, si bien es cierto que es obligatorio consultar a este último, corresponde a la Comisión evaluar los riesgos que pueden derivarse de la divulgación de esos documentos. En el presente caso, cada contrato constituía un documento autónomo y las demandantes no habían aportado ningún indicio que refutase las explicaciones de la Comisión en la Decisión impugnada según las cuales se basó en un examen del contenido específico de cada contrato en cuestión y de la situación individual de cada empresa interesada.

Por último, el Tribunal General desestima el motivo invocado por las demandantes por el que reprochan a la Comisión no haber tenido en cuenta el interés público superior que justificaba la divulgación de la información solicitada. Constata que unas consideraciones tan generales como las expuestas por las demandantes, a saber, la necesidad de instaurar la confianza del público en las actuaciones de la Comisión relativas a la adquisición de vacunas contra el COVID-19 y en las propias vacunas, no demuestran que el interés en la transparencia presentara una relevancia especial que pudiera haber prevalecido sobre las razones que justificaban la negativa a divulgar las partes censuradas de los contratos en cuestión. Asimismo, recuerda que los contratos en cuestión se inscriben en el ámbito de una actividad administrativa, y no legislativa.

1      Decisión C(2022) 1038 final de la Comisión Europea, de 15 de febrero de 2022 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).

2      En virtud del Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43).

3      Excepciones establecidas en el artículo 4, apartados 1, letra b), 2, primer guion, y 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001, respectivamente.

4      Según los artículos 1 y 12 de la Directiva 85/374/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1985, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de responsabilidad por los daños causados por productos defectuosos (DO 1985, L 210, p. 29).

5      Véanse, en particular, el artículo 6, párrafo tercero, del Acuerdo de 16 de junio de 2020 sobre la adquisición de vacunas contra el COVID-19 celebrado entre la Comisión y los Estados miembros y la Comunicación de la Comisión, de 17 de junio de 2020, titulada «Estrategia de la UE para las vacunas contra el COVID-19» [COM(2020) 245 final].