Resumen Nº T-797/22, Tribunal General de la Unión Europea, de 2 de octubre del 2024

Fundamentos

Nederlandse Orde van Advocaten bij de Balie te Brussel y otros

contra

Consejo de la Unión Europea

 Sentencia del Tribunal General (Gran Sala) de 2 de octubre de 2024

« Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas motivadas por las acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania — Prohibición de prestar servicios de asesoramiento jurídico al Gobierno ruso y a las entidades establecidas en Rusia — Misión fundamental de los abogados en una sociedad democrática — Derecho de los abogados a prestar servicios de asesoramiento jurídico — Derecho a hacerse aconsejar por un abogado — Artículos 7, 47 y 52, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales — Independencia del abogado — Estado de Derecho — Proporcionalidad — Seguridad jurídica »

1.      Derechos fundamentales — Respeto de la vida privada y familiar — Derecho a la tutela judicial efectiva — Reconocimiento tanto por la Carta de los Derechos Fundamentales como por el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos — Nivel de protección garantizado por la Carta que no ha de menoscabar el garantizado por dicho Convenio

(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 7, 47 y 52, ap. 3)

(véase el apartado 39)

2.      Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Prohibición de prestar servicios de asesoramiento jurídico al Gobierno ruso y a personas jurídicas, entidades u organismos establecidos en Rusia — Análisis previo por un abogado de la situación jurídica de las entidades que le consulten — Determinación de la necesidad de obtener asesoramiento jurídico para garantizar el acceso a un procedimiento judicial — Procedencia — Vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva y del derecho a un proceso justo — Inexistencia

[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 7 y 47; Reglamentos (UE) del Consejo n.º 833/2014, art. 5 quindecies, aps. 2 y 6, 2022/1904, 2022/2474 y 2023/427]

(véanse los apartados 41, 42, 51, 56 y 63 a 65)

3.      Derechos fundamentales — Respeto de la vida privada y familiar — Artículo 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales — Ámbito de aplicación — Secreto profesional del abogado — Derecho fundamental a disponer de un abogado y a ser asesorado jurídicamente en un contexto que no sea el de un litigio, actual o probable — Exclusión

(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 7 y 47)

(véanse los apartados 44 a 49)

4.      Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Prohibición de prestar servicios de asesoramiento jurídico al Gobierno ruso y a personas jurídicas, entidades u organismos establecidos en Rusia — Alcance — Concepto de servicios de asesoramiento jurídico — Asistencia de un abogado, en asuntos no contenciosos, en la preparación y realización de tareas de carácter financiero y comercial — Inclusión

[Reglamentos (UE) del Consejo n.º 833/2014, art. 5 quindecies, ap. 6, 2022/1904, 2022/2474 y 2023/427]

(véase el apartado 57)

5.      Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Prohibición de prestar servicios de asesoramiento jurídico al Gobierno ruso y a personas jurídicas, entidades u organismos establecidos en Rusia — Exenciones — Facultad de los Estados miembros de levantar dicha prohibición en determinadas situaciones — Límites — Injerencia en el derecho a la protección del secreto profesional del abogado — Inexistencia

[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 7; Reglamentos (UE) del Consejo n.º 833/2014, arts. 5 quindecies, aps. 2, 6 y 10, y 12 ter, ap. 2 bis, 2022/1904, 2022/2474 y 2023/427]

(véanse los apartados 71 a 81)

6.      Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Prohibición de prestar servicios de asesoramiento jurídico al Gobierno ruso y a personas jurídicas, entidades u organismos establecidos en Rusia — Exenciones — Injerencia en el derecho a la protección del secreto profesional del abogado — Justificación — Respeto del principio de legalidad y del contenido esencial de los derechos fundamentales — Existencia de un objetivo de interés general — Carácter necesario y proporcionado de la injerencia en cuestión

[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 7 y 52, ap. 1; Reglamentos (UE) del Consejo n.º 833/2014, arts. 5 quindecies, aps. 2 y 10, y 12 ter, ap. 2 bis, 2022/1904, 2022/2474 y 2023/427]

(véanse los apartados 85 a 93 y 97 a 106)

7.      Derecho de la Unión Europea — Valores y objetivos de la Unión — Valores — Respeto del Estado de Derecho — Alcance — Tutela judicial efectiva

(Art. 2 TUE)

(véase el apartado 123)

8.      Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho a la tutela judicial efectiva — Alcance — Independencia del abogado — Norma de Derecho primario — Inexistencia — Reconocimiento por el Tribunal de Justicia en contextos que incluyen una relación con un procedimiento judicial

(Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 19)

(véanse los apartados 124 a 127)

9.      Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Prohibición de prestar servicios de asesoramiento jurídico al Gobierno ruso y a personas jurídicas, entidades u organismos establecidos en Rusia — Injerencia en el derecho a la tutela judicial efectiva — Inexistencia — Injerencia en la independencia del abogado — Inexistencia

(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47)

(véanse los apartados 129 a 131)

10.    Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Prohibición de prestar servicios de asesoramiento jurídico al Gobierno ruso y a personas jurídicas, entidades u organismos establecidos en Rusia — Exenciones — Injerencia en la independencia del abogado — Justificación — Respeto del principio de legalidad y del contenido esencial de los derechos fundamentales — Existencia de un objetivo de interés general — Carácter necesario y proporcionado de la injerencia en cuestión

[Reglamentos (UE) del Consejo n.º 833/2014, art. 5 quindecies, ap. 2, 2022/1904, 2022/2474 y 2023/427]

(véanse los apartados 132 a 135)

11.    Derecho de la Unión Europea — Valores y objetivos de la Unión — Valores — Respeto del Estado de Derecho — Requisitos — Derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y a un proceso justo — Alcance — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Prohibición de prestar servicios de asesoramiento jurídico al Gobierno ruso y a personas jurídicas, entidades u organismos establecidos en Rusia — Vulneración de los valores del Estado de Derecho — Inexistencia

[Arts. 2 TUE, 21 TUE y 23 TUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 7, 47 y 52, ap. 1; Reglamentos (UE) del Consejo n.º 833/2014, art. 5 quindecies, ap. 2, 2022/1904, 2022/2474 y 2023/427]

(véanse los apartados 146 a 148, 155, 156, 162, 163, 166 y 169)

12.    Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Prohibición de prestar servicios de asesoramiento jurídico al Gobierno ruso y a personas jurídicas, entidades u organismos establecidos en Rusia — Control jurisdiccional de la legalidad — Principio de proporcionalidad — Carácter apropiado de las medidas restrictivas — Medidas restrictivas que persiguen un objetivo legítimo de la política exterior y de seguridad común

[Art. 5 TUE; Reglamentos (UE) del Consejo n.º 833/2014, art. 5 quindecies, aps. 2, 5 y 6, 2022/1904, 2022/2474 y 2023/427]

(véanse los apartados 174 a 176)

13.    Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Alcance del control — Control restringido respecto a las reglas generales — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Prohibición de prestar servicios de asesoramiento jurídico al Gobierno ruso y a personas jurídicas, entidades u organismos establecidos en Rusia — Respeto del principio de seguridad jurídica que exige claridad, precisión y previsibilidad de los efectos de las normas jurídicas

[Reglamentos (UE) del Consejo n.º 833/2014, art. 5 quindecies, ap. 2, 2022/1904, 2022/2474 y 2023/427]

(véanse los apartados 187 a 189, 192, 193, 196 a 198, 201 y 204)

Resumen

Reunido en Gran Sala, el Tribunal General confirma la legalidad de la prohibición, establecida en el artículo 5 quindecies, apartado 2, del Reglamento n.º 833/2014, (1) de prestar, directa o indirectamente, servicios de asesoramiento jurídico al Gobierno ruso y a las personas jurídicas, entidades y organismos establecidos en Rusia (en lo sucesivo, «prohibición controvertida»). El asunto aborda la cuestión de si existe un derecho fundamental a disponer de un abogado, incluso en situaciones que no guarden ninguna relación con un procedimiento judicial. El Tribunal General precisa, en particular, el alcance del derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), y del derecho al secreto profesional, garantizado en el artículo 7 de la Carta. El Tribunal General desestima el recurso en cuanto al fondo, sin pronunciarse sobre las excepciones de inadmisibilidad basadas, en particular, en la ausencia de legitimación activa de los demandantes.

Esta sentencia se enmarca en el contexto de una serie de medidas restrictivas adoptadas por la Unión Europea a raíz de la agresión militar perpetrada por la Federación de Rusia contra Ucrania el 24 de febrero de 2022. En apoyo de su recurso de anulación contra los actos que establecieron y posteriormente mantuvieron (2) la prohibición controvertida, los demandantes, entre ellos la Nederlandse Orde van Advocaten bij de Balie te Brussel, sostienen, en particular, que la citada prohibición conlleva la vulneración del derecho a acceder al asesoramiento jurídico de un abogado, una injerencia en el secreto profesional del abogado y una injerencia en la independencia del abogado.

Apreciación del Tribunal General

En primer lugar, el Tribunal General desestima el motivo basado en la vulneración del derecho a dirigirse a un abogado para obtener asesoramiento jurídico.

El Tribunal General empieza considerando que solo debe reconocerse la posibilidad de hacerse aconsejar, defender y representar por un abogado, establecida, en virtud del derecho a la tutela judicial efectiva y del derecho a un proceso justo, en el artículo 47 de la Carta, si existe una relación con un procedimiento judicial. Recuerda al respecto que el Tribunal de Justicia solo ha reconocido la misión fundamental de los abogados en un Estado de Derecho en la medida en que contribuyen al buen funcionamiento de la justicia y protegen los intereses del cliente. A continuación, el Tribunal General señala que la protección del secreto profesional consagrada en el artículo 7 de la Carta se reconoce sin que exista relación alguna con un procedimiento judicial. Sin embargo, esta protección no tiene por objeto garantizar un derecho fundamental a disponer de un abogado y a ser asesorado por él, independientemente de que exista una relación con un procedimiento judicial, sino que tiene únicamente como finalidad, a la luz del derecho al respeto de la vida privada, proteger la confidencialidad de la correspondencia entre el abogado y su cliente.

En consecuencia, la protección que garantizan los artículos 7 y 47 de la Carta, considerados aislada o conjuntamente, no puede servir de base a la existencia de un derecho fundamental de toda persona a disponer de un abogado y a ser asesorado por él en un contexto que no sea el de un litigio, actual o probable. Por consiguiente, solo debe reconocerse el derecho fundamental a disponer de un abogado y a ser asesorado por él si existe una relación con un procedimiento judicial, bien porque este ya se haya iniciado o bien porque pueda evitarse o anticiparse, sobre la base de datos tangibles, cuando el abogado analiza la situación jurídica de su cliente.

En el caso de autos, el artículo 5 quindecies, apartados 5 y 6, del Reglamento n.º 833/2014 permite a un abogado llevar a cabo un análisis previo de la situación jurídica de las personas jurídicas, entidades u organismos establecidos en Rusia que le consulten a efectos de determinar si el asesoramiento que se le solicita es estrictamente necesario para garantizar el acceso, en particular, a un procedimiento judicial, con la finalidad de evitarlo o anticiparlo o con la finalidad de garantizar su correcto desarrollo si ya está iniciado.

Por una parte, el Tribunal General deduce de ello que la prohibición controvertida no vulnera el derecho a hacerse aconsejar, defender y representar por un abogado, tal como lo protege el artículo 47 de la Carta. Por otra parte, dado que el artículo 7 de la Carta no garantiza el derecho a disponer de un abogado, ya sea en un procedimiento judicial o en un contexto no contencioso, la prohibición controvertida no constituye una injerencia en un derecho derivado de dicho artículo.

En segundo lugar, por lo que respecta al secreto profesional del abogado, el Tribunal General señala que la divulgación por un abogado, en particular, de su identidad o de la existencia de una consulta a su cargo, si es obligatoria y se produce sin el consentimiento de su cliente, constituye una injerencia en el derecho al respeto de la vida privada y familiar, del domicilio y de las comunicaciones de este último, tal como se garantiza en el artículo 7 de la Carta.

En el caso de autos, el Tribunal General declara que, si bien las disposiciones de exención permiten a las autoridades competentes levantar la prohibición controvertida en determinadas situaciones identificadas con precisión, dejan cierto margen de apreciación a las autoridades competentes en cuanto a cómo deben formularse, presentarse y tramitarse las solicitudes de exención. Así, por ejemplo, las disposiciones de exención no regulan la identidad del autor de la solicitud presentada a las autoridades nacionales competentes. Asimismo, las disposiciones controvertidas tampoco sugieren que el abogado esté obligado a compartir con las autoridades competentes, sin el consentimiento de su cliente, información amparada por el secreto profesional garantizado por el artículo 7 de la Carta. Por lo que respecta a la información necesaria para la tramitación solicitud de exención, las disposiciones de exención tampoco mencionan de qué datos debe disponer la autoridad competente para llevar a cabo su examen.

Sin embargo, cuando definen las modalidades de aplicación de los procedimientos de exención, los Estados miembros aplican el Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta, por lo que están obligados a velar por que se respete el artículo 7 de esta, dentro de la observancia de los requisitos de su artículo 52, apartado 1. Por consiguiente, el Tribunal General estima que las disposiciones de exención no suponen en sí mismas injerencia alguna en el derecho garantizado en el artículo 7 de la Carta.

En cualquier caso, incluso suponiendo que de las disposiciones de exención resultase una injerencia en el secreto profesional del abogado garantizado en el artículo 7 de la Carta, el Tribunal General recuerda que se admiten limitaciones al ejercicio de ese derecho, de conformidad con el artículo 52, apartado 1, de la Carta, siempre que estén establecidas por la ley, respeten el contenido esencial de dicho derecho y, dentro del respeto del principio de proporcionalidad, sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión.

Pues bien, en el caso de autos, el Tribunal General señala que la prohibición controvertida está prevista en la ley y respeta el contenido esencial del derecho al respeto de las comunicaciones entre los abogados y sus clientes, consagrado en el artículo 7 de la Carta. Además, dicha prohibición responde adecuada y coherentemente al objetivo de seguir aumentando la presión sobre la Federación de Rusia para que ponga fin a su guerra de agresión contra Ucrania. Las propias disposiciones de exención, en la medida en que permiten levantar la prohibición controvertida en situaciones identificadas con precisión, persiguen este objetivo de interés general, de conformidad con los objetivos de la acción exterior de la Unión establecidos en el artículo 21 TUE, a la luz de los cuales resultan proporcionadas. El Tribunal General subraya al respecto que las propias disposiciones de exención, que pretenden levantar la prohibición controvertida, están limitadas a lo necesario para alcanzar los objetivos perseguidos por los Reglamentos impugnados.

En último lugar, por lo que respecta a la alegación basada en una supuesta injerencia en la independencia del abogado derivada de la prohibición controvertida, el Tribunal General recuerda que el derecho del justiciable a ser asesorado jurídicamente, con total independencia, por un abogado es inherente al derecho a la tutela judicial efectiva. Dado que la prohibición controvertida no conlleva ninguna injerencia en el derecho a la tutela judicial efectiva garantizado por el artículo 47 de la Carta, el Tribunal General aprecia que no se ha demostrado que la prohibición controvertida pueda llevar a una injerencia en la independencia del abogado.

A este respecto, aunque no exista una norma de Derecho primario que consagre y defina la independencia del abogado, el Tribunal de Justicia ha reconocido la importancia de esa independencia para garantizar el derecho de los justiciables a la tutela judicial efectiva en aquellos contextos que incluyen una relación con un procedimiento judicial. Si bien de las disposiciones del Código deontológico de los abogados se desprende que la independencia puede extenderse igualmente a las actividades de asesoramiento jurídico que no tengan relación alguna con un procedimiento judicial, las disposiciones del Código deontológico de los abogados europeos no son normas del Derecho de la Unión, por lo que no pueden constituir una base jurídica que fundamente el reconocimiento de la independencia de los abogados en la Unión.

Incluso suponiendo que, por el mismo motivo que la protección del secreto profesional que deriva del artículo 7 de la Carta, deba reconocerse la independencia del abogado también en un contexto no contencioso y se aprecie una injerencia en dicha independencia, el Tribunal General recuerda asimismo que esa independencia no conlleva que la profesión de abogado no pueda estar sometida a limitaciones. En efecto, dicha independencia puede ser objeto de restricciones justificadas por objetivos de interés general perseguidos por la Unión, siempre y cuando estas restricciones no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que menoscabe la propia esencia de la independencia de los abogados.

Pues bien, en el caso de autos, el Tribunal General estima que, incluso suponiendo que existiese cierta injerencia en la independencia de los abogados, estaría justificada y sería proporcionada. Por una parte, el Tribunal General indica que la prohibición controvertida, tal como está delimitada, en particular por las disposiciones de exención, persigue objetivos de interés general. Por otra parte, si bien las disposiciones de exención conceden a las autoridades competentes la facultad de levantar la prohibición controvertida respecto a determinados servicios de asesoramiento jurídico, esas disposiciones no permiten que las autoridades competentes influyan en el contenido mismo del asesoramiento que, en su caso, pueda prestar el abogado al Gobierno ruso o a una entidad establecida en Rusia. Lo mismo sucede con la propia prohibición controvertida. Así pues, la prohibición controvertida y, en particular, las disposiciones de exención no constituyen una intervención desmesurada e intolerable que menoscabe la propia esencia de la independencia de los abogados.

1      Reglamento (UE) n.º 833/2014 del Consejo, de 31 de julio de 2014, relativo a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2014, L 229, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2022/1904 del Consejo, de 6 de octubre de 2022 (DO 2022, L 259I, p. 3).

2      Reglamento (UE) 2022/2474 del Consejo, de 16 de diciembre de 2022, por el que se modifica el Reglamento n.º 833/2014 (DO 2022, L 322 I, p. 1) y Reglamento (UE) 2023/427 del Consejo, de 25 de febrero de 2023, por el que se modifica el Reglamento n.º 833/2014 (DO 2023, L 59I, p. 6).