Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 438/2018, Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 118/2017 de 13 de Noviembre de 2018

Encabezamiento

SENTENCIA 000438/2018
ILMA. SRA. PRESIDENTE EN FUNCIONES
DÑA. Clara Penin Alegre
ILMOS. SRES. MAGISTRADOS
D. Jose Ignacio Lopez Carcamo
D. Juan Piqueras Valls
En Santander, a 13 de noviembre del 2018.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria ha visto
el presente Procedimiento Ordinario nº118/2017, interpuesto por D. Casiano , representado por la
Procuradora Dª Carmen Aldaz Antia y defendido por el Letrado D. Víctor de Mier Espina, contra el GOBIERNO
DE CANTABRIA, representado y defendido por la Letrada de sus servicios jurídicos.
La cuantía del recurso quedó fijada como indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO.- Se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Consejo de Gobierno de 9 de febrero de 2017.



SEGUNDO.- El proceso se ha seguido por los tramites del procedimiento ordinario. Ha sido ponente D. Jose Ignacio Lopez Carcamo.

Fundamentos

PRIMERO.- Procede comenzar analizando la cuestión sometida por el tribunal a las partes, en aplicación del art. 33.2 de la LJCA: Posible concurrencia del motivo de nulidad consistente en la omisión del procedimiento legal exigible para dictar la resolución impugnada, en cuanto la misma puede conllevar la revisión del acto por el que se concedió subvención a la parte actora.

Conviene contextualizar así el asunto: Por Orden GAN/31/2015, de 15 de mayo, se convocó concurso para acceder a ayudas destinas a fomentar prácticas ganaderas promotoras del bienestar animal.

Uno de los requisitos de la subvención se refería al índice de fertilidad de las vacas, determinándose que debía ser igual o superior al 80% para vacas de leche. Es de ver que la Orden no fija un periodo de cómputo para verificar la fertilidad de la vacas de leche. Si lo hace, en cambio, para las vacas de carne, respecto de las que dispone una fertilidad anual.

La Nota interpretativa 2/15 versa sobre el modo de cálculo del índice de fertilidad. Aclara que se han de computar partos de vacas de 27 meses a la fecha de finalización del plazo de solicitudes, 15-6-2015, durante los últimos 15 meses.

Por acto de 2 de diciembre de 2015, se resuelve el concurso convocado por la citada Orden GAN/31/2015 de modo general, aplicando el periodo de 15 meses para el cálculo del índice de fertilidad. Entre los beneficiarios de la subvención está el demandante.

Contra dicho acto se interpusieron varios recursos de alzada por los que vieron denegada su solicitud de ayuda.

La Administración consideró que había aplicado un periodo de cálculo de la fertilidad incorrecto, tuvo en cuanta el plazo de 15 meses y entiende que debe aplicarse el de 12 meses.

La Administración pidió informe sobre dicha cuestión a la Asesoría Jurídica, la cual emitió dictamen en que, en síntesis y según hemos entendido, hizo el siguiente análisis: El periodo de fertilidad a valorar debe ser de 12 meses. Así se establece en el art. 69 de la Orden GAN para las vacas de carne; pero esta disposición es aplicable por analogía a las vacas de leche. Además, es el que se infiere del Programa de desarrollo rural de Cantabria 2014-2020, aprobado por la Comisión Europea el 20 de julio de 2020.

Sin embargo, se sostiene en el dictamen que la equivocación en el cálculo del índice de fertilidad no se puede corregir ni por la vía del art. 105 de la Ley 30/92 (corrección de errores de hecho) ni por la vía del art. 102 (revisión de oficios), pues ni es error de hecho ni constituye causa de nulidad de pleno derecho de las previstas en el art. 62 Ley 30/92. Se analiza la causa art. 62.1,f), y se descarta porque no estamos ante la carencia patente de un presupuesto esencial para obtener la subvención, sino ante la interpretación de una regla de cálculo de uno de los requisitos Concluye el informe que la vía es la del art. 103: declaración de lesividad.

La Administración solicitó a la Asesoría jurídica informe complementario sobre la incidencia de la pendencia de varios recursos de alzada formulados por personas a las que se había denegado la ayuda.

En síntesis y según hemos entendido, en el informe complementario emitido se consideró lo siguiente: El recurso de alzada puede resolverse, en sentido estimatorio o desestimatorio, por motivos distintos a los alegados por el recurrente. Se cita en apoyo de este aserto el art. 113.3 ley 30/92.

No se incurre en 'reformatio in peius', si se resuelven de los recursos de alzada por motivos no expuestos en los mismos.

Termina el dictamen proponiendo que antes de resolver los recursos de alzada, se de audiencia a todos los recurrentes y, también, a todos los beneficiarios de las ayudas concedidas en los actos recurridos, en cuanto puedan ver afectados por la resolución de los recurso de alzada.

Tras este dictamen, la Administración dio trámite de alegaciones a todos (recurrentes en alzada y adjudicatarios no recurrentes, entre los que se encontraba el aquí demandante), y finalmente el Consejo de Gobierno dictó resolución el 9 de febrero de 2017 (la impugnada en el presente recurso contencioso- administrativo), por la que se anuló la resolución de 2 de diciembre de 2015 (la que resolvió el concurso), tanto en el sentido de dar la subvención a algunos de los recurrentes en alzada como de quitársela a otros que resultaron adjudicatarios según la resolución anulada y que, obviamente, no habían recurrido, entre ellos el demandante.

Los antecedentes que preceden enmarcan la cuestión planteada; la cual, entiende la Sala, debe resolverse del modo que exponemos en el fundamento que sigue.



SEGUNDO.- La resolución de 2 de diciembre de 2015 resolvió de modo general el concurso convocado mediante Orden GAN 31/2017, lo que significa que en un solo acto se dio respuesta a todas y cada una de las solicitudes de subvención, rechazando unas y estimando otras. Puede decirse que estamos ante un procedimiento administrativo único en el que, pude decirse, se acumularon todas las solicitudes de subvención y se resolvió en un solo acto, el cual, sin embargo, contiene tantas decisiones individuales como solicitudes de subvención ha habido; entre ellas la del demandante, que se resolvió en sentido estimatorio.

En consecuencia, la resolución del Consejo de Gobierno de 9 de febrero de 2017 (la impugnada en este recurso contencioso-administrativo), al dejar sin efecto la concesión de la ayuda concedida al demandante, está revisando la decisión individual estimatoria que, respecto del mismo, se tomó en la resolución de 22 de diciembre de 2015. Una decisión que implicaba una declaración de derechos, cuya revisión requería, por ende, el seguimiento de alguno de los procedimientos específicos previstos en los arts. 102 y 103 de la Ley 30/92 ( arts. 106 y 107 de la Ley 39/15).

La parte demandada, en oposición a tal tesis, sostiene, en síntesis y según hemos entendido, lo siguiente: Puesto que la resolución de 2 de diciembre de 2015 fue objeto de varios recursos de alzada, cabe anularla, en cualquiera de sus contenidos, incluidas las decisiones individualizadas que incorpora de concesión de subvenciones a quienes no han interpuesto recurso de alzada.

Rechazamos este argumento.

Los recursos de alzada de referencia deben verse como acciones dirigidas contra la parte de la resolución general del concurso (resolución de 12 de diciembre de 2012) que afecta a cada recurrente, es decir, contra la decisión individual de denegación de su solicitud de subvención que incorpora aquélla, ello salvo expresa y clara determinación de que se están recurriendo otras de las decisiones individuales que integran tal resolución; y no consta que la resolución aquí impugnada resuelva un recurso de alzada específicamente y claramente dirigido contra la decisión de conceder la subvención al demandante. Consiguientemente, no es la resolución global de los recursos de alzada vía que permita la anulación global de la resolución de 12 de diciembre de 2012, ni, por lo que atañe a este proceso, la decisión individualizada de otorgar la subvención al demandante que tal resolución incorporaba. l La Administración acude al art. art. 113.3 ley 30/92: 'El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial'. (En el mismo sentido, el art. 119.3 de la Ley 39/2015).

Pero, una cosa es estimar o desestimar el recurso por motivos no alegados por el recurrente y otra dejar sin efecto decisiones que no han sido objeto del recurso de alzada y que afectan a otra persona.

No es la interdicción de la 'reformatio in peius' la institución que se ve implicada, puesto que lo que interesa aquí no es si la resolución de 9 de febrero de 2017 agrava o no la situación inicial de los que recurrieron en alzada la resolución de 21 de diciembre de 2015. Lo que aquí analizamos es la situación que para el demandante, que no recurrió en alzada, implica la resolución de 9 de febrero de 2017.

Pues bien, como hemos dicho, tal resolución anula la concesión de subvención que incorporaba, respecto del demandante, la resolución de 2 de diciembre de 2015, y lo hace excediendo el ámbito de los recursos de alzada que se interpusieron contra la misma y, consiguientemente, omitiendo el procedimiento de revisión de oficio de actos declarativos de derechos: el que correspondiese de los regulados los arts. 102 y 103 de la Ley 30/92 ( arts. 106 y 107 de la ley 39/2015).

Hay que precisar, finalmente, que el trámite de audiencia que, en el seno del procedimiento de resolución de los recursos de alzada, se dio a los que el acto objeto de dichos recursos concedió la subvención, en modo alguno subsana la referida omisión del procedimiento debido, pues los procedimientos de revisión de oficio son sustancialmente distintos al recurso de alzada, e implican o el control cualificado del Consejo de Estado (revisión de oficio por motivos de nulidad de pleno derecho) o la intervención del orden jurisdiccional contencioso-administrativo (revisión de actos anulables-declaración de lesividad).

La omisión del procedimiento debido es vicio que acarrea la nulidad de pleno derecho, según el art. 47.1 e) de la ley 39/2015; y, por ello, debemos anular la resolución impugnada y declarar el derecho del demandante a recibir la subvención, de conformidad con la resolución de 21 de diciembre de 2015; declaración esta última que, debemos precisar, es concreción ineludible del efecto inmediato de la anulación de la resolución impugnada: la supervivencia de la concesión de la subvención al demandante que incorporaba la resolución de 21 de diciembre de 2015.



TERCERO.- Procede imponer las costas a la parte demandada, en virtud de la regla dispuesta en el art. 139.1 de la LJCA.

Fallo

Estimamos el recurso contencioso-administrativo de referencia, anulamos la resolución impugnada en cuanto anula la decisión de conceder la subvención al demandante, y declaramos el derecho de éste a recibir la subvención de conformidad con la concesión precedente al acto aquí anulado. Imponemos las costas a la Administración demanda.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.