Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 338/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1944/2011 de 14 de Febrero de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SECCIÓN PRIMERA

RECURSO Nº 1.944/2011

SENTENCIA NUM. 338 DE 2017

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Ilmo. Sr. Presidente:

Don Jesús Rivera Fernández

Ilmos. Sres. Magistrados:

Don Miguel Pardo Castillo

Doña Cristina Pérez Piaya Moreno

______________________________________

En la ciudad de Granada, a catorce de febrero de dos mil diecisiete.

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha tramitado el recursonúmero 1.944/2011, seguido a instancia de laEXCMA. DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE GRANADA, asistida por el Sr. letrado don Antonio Córdoba Fernández, siendo parte demandada laCONSEJERÍA DE AGRICULTURA Y PESCA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, en cuya representación y asistencia interviene la Sra. Letrada de la Junta de Andalucía. La cuantía del recurso es de 48.169,29 euros.

Antecedentes

PRIMERO.-El recurso se interpuso el día 16 de febrero de 2011, contra la Resolución de 3 de diciembre de 2010 de la Dirección General de Pesca y Acuicultura que desestima el recurso de reposición interpuesto por la Diputación de Granada contra la resolución de 26 de agosto de 2010 del mismo órgano por la que se minora la ayuda concedida para la ejecución del proyecto 'Fomento de Acciones de Interés Colectivo' en la cantidad de 48.169,20 euros. Admitido a trámite el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.

SEGUNDO.-En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación y terminó por solicitar se dictase sentencia estimando el recurso anulando la resolución recurrida y declarando su derecho a percibir como subvención la cantidad de 74.302,43 euros.

TERCERO.-En su escrito de contestación a la demanda, la Administración demandada se opuso a las pretensiones del actor, y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó se dictase sentencia desestimando el recurso, declarando conforme a derecho las resoluciones impugnadas.

CUARTO.-No habiéndose solicitado ni acordado el recibimiento a prueba, y al no solicitar las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesario por la Sala, se acordó darles traslado para conclusiones escritas al haberlo solicitado la demandante, cumplimentándose el mismo mediante escrito en que reiteraron las peticiones contenidas en los de demanda y contestación. Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Visto, habiendo actuado como magistrada ponente la Ilma. Sra. D.ª Cristina Pérez Piaya Moreno.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo la antedicha Resolución de 3 de diciembre de 2010 de la Dirección General de Pesca y Acuicultura que desestima el recurso de reposición interpuesto por la Diputación de Granada contra la resolución de 26 de agosto de 2010 del mismo órgano por la que se minora la ayuda concedida para la ejecución del proyecto 'Fomento de Acciones de Interés Colectivo' en la cantidad de 48.169,20 euros.

Se aduce en el escrito de demanda tras hacer una exhaustiva exposición de los hechos que se considera interesan al caso, en síntesis, que la minoración acordada de la subvención inicialmente concedida resulta improcedente por no existir incumplimiento, al haberse aportado la documentación necesaria para acreditar el gasto, consistente en la certificación del Interventor, nóminas y TC1 y TC2 compulsados por funcionarios habilitados y que, en todo caso, aun entendiéndose que la presentación de la documentación requerida se hizo transcurrido el plazo de tres meses otorgado por la Orden reguladora de las ayudas, resulta desproporcionado, de acuerdo con jurisprudencia que se cita, reducir la cuantía de la subvención cuando se han cumplido las obligaciones materiales impuestas por la Administración y la naturaleza de ese plazo no puede calificarse de esencial.

Por su parte, la defensa de la Consejería demandada considera que la resolución impugnada es conforme a derecho por cuanto tanto la Ley General de Subvenciones como la Orden de 16 de mayo de 2008 requieren que la presentación de la cuenta justificativa para la justificación exigida se realice como máximo en un plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad. Aunque en este caso se presentó un día antes de la culminación de ese plazo la documentación correspondiente a la justificación de los gastos de ejecución del proyecto, la misma se consideró insuficiente, motivo por el que se requirió a la interesada a fin de que subsanara las deficiencias detectadas. Habida cuenta de que finalmente, fuera ya de plazo se presentó una documentación que no justificaba según la Administración la totalidad de la inversión en distintos conceptos, tales gastos no pudieron considerarse subvencionables.

SEGUNDO.-Examinada la resolución de 26 de agosto de 2010 por la que se minora la ayuda aprobada a favor de la actora en la cuantía de 48.169,29 euros, se comprueba que el motivo de tal reducción se circunscribió a que, de la documentación presentada por la beneficiaria para la justificación de los gastos, solo pudo tenerse por justificada la inversión de 127.726,19 euros, por lo que se procedió a la citada minoración al ser la ayuda inicialmente aprobada en resolución de modificación de fecha 26 de octubre de 2009 de 174.302,43 euros. En concreto no pudo tenerse por justificada la totalidad de la inversión en los conceptos de 'Agente de Desarrollo Pesquero', 'Titulado Profesional de Pesca' y 'Administrativo'.

En la Resolución desestimatoria del recurso de reposición se admite que junto con el mismo, presentado en fecha 6 de octubre de 2010, se adjuntaron los TC1 y TC2 originales para su estampillado con el sello de 'Inversión subvencionada por el FEP' y nóminas retroactivas de parte del personal adscrito al proyecto como consecuencia de unos atrasos generados mediante resolución de la Presidencia de la Diputación de 1 de junio de 2009, nóminas retroactivas pertenecientes a los conceptos de 'Agente de Desarrollo Pesquero' y 'Administrativo' correspondientes a unos atrasos generados de enero a abril de 2009 que fueron abonados en el período de liquidación del mes de junio de 2009. La causa de desestimación de este recurso administrativo fue el incumplimiento del plazo de tres meses para presentar la cuenta justificativa del gasto, que terminó el 20 de junio de 2010, no discutiéndose la validez y suficiencia de la documentación aportada con ocasión de la formulación del recurso.

TERCERO.-Corresponde en primer lugar dilucidar si la documentación aportada en un primer momento por la beneficiaria debió tenerse por suficiente para acreditar la realidad de los gastos.

La Orden de 16 de mayo de 2008, que establece las bases reguladoras de la concesión de ayudas para la mejora estructural y la modernización del sector pesquero andaluz, en el marco del Programa Operativo para 2007-2013, y efectúa su convocatoria para 2008, que resulta de aplicación a este caso al tratarse de una subvención concedida bajo este marco regulador, dispone en su artículo 18, intitulado 'Justificación de la subvención', lo siguiente:

'1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención revestirá la forma de cuenta justificativa del gasto realizado y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de 3 meses, desde la finalización del plazo de realización de la actividad. La ampliación de este plazo de justificación deberá solicitarse al titular de la Dirección General de Pesca y Acuicultura, en su caso, a través de la correspondiente Delegación Provincial de la Consejería de Agricultura y Pesca.

2. Dentro del plazo de realización de la actividad establecido en la Resolución de concesión, el beneficiario solicitará a la Delegación Provincial, que se levante un acta de ejecución de las inversiones, una vez realizadas estas.

3. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante:

a) Una declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos. Incluirá igualmente relación individualizada de todos los gastos correspondientes al presupuesto total de la actividad subvencionada, aunque el importe de la subvención sea inferior, debidamente ordenado y numerado, con especificación de los perceptores y los importes correspondientes, y diferenciando los gastos referidos a la subvención concedida de los restantes de la actividad.

b) Los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. Los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente. La acreditación de los gastos también podrá efectuarse mediante facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario. A los efectos de la validez probatoria de las facturas, éstas deberán cumplir con los requisitos establecidos en el Capítulo II del Título I del Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación, contenido en el Real Decreto 87/2005, de 31 de enero (RCL 2005, 205) .

c) Los importes de los fondos propios aportados por la entidad beneficiaria u otros ingresos que, además de la subvención han contribuido a financiar la actividad subvencionada.

d) Los criterios de reparto de los costes generales y/o indirectos incorporados en la cuenta justificativa.

4. Cuando el importe del gasto subvencionable supere la cuantía de 30.000,00 euros en el supuesto de ejecución de obra, o de 12.000,00 euros en el supuesto de suministro de bienes de equipo o prestación de servicios por empresas de consultoría o asistencia técnica, la persona beneficiaria deberá solicitar como mínimo tres ofertas de distintos proveedores, con carácter previo a contraer el compromiso para la prestación del servicio o entrega del bien, de acuerdo con la Ley 38/2003, General de Subvenciones. La elección de la oferta presentada, que deberá aportarse en la justificación de la subvención concedida, se realizará conforme a criterios de eficiencia y economía, debiendo justificarse expresamente en una memoria la elección cuando no recaiga en la propuesta económica más ventajosa.

5. Se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación. A tal efecto se admitirán los pagos en metálico de las facturas de obras o de suministros cuyo coste no exceda de 6.000,00 euros. Asimismo, el importe total admisible en pagos en metálico no superará el 5% de la inversión subvencionable.

6. En el supuesto de adquisición de bienes inmuebles, además de los justificantes del gasto, debe aportarse certificado de tasador independiente debidamente acreditado inscrito en el correspondiente registro oficial.

7. Se admitirán como justificantes los documentos que acrediten haberse aplazado los pagos mediante cualquier forma crediticia, siempre y cuando dicho aplazamiento no exceda de un año desde la fecha en que se produce el gasto y no supere el 25% del total de la inversión. Al vencimiento de dichos aplazamientos, el beneficiario deberá aportar los justificantes que acrediten que dichos pagos han sido materializados. Se considerará efectivamente pagado el gasto, a efectos de su consideración como subvencionable, con la cesión del derecho de cobro de la subvención a favor de los acreedores por razón del gasto realizado o con la entrega a los mismos de un efecto mercantil, garantizado por una entidad financiera o compañía de seguros.

8. El beneficiario deberá presentar los justificantes del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y del gasto total de la actividad subvencionada, aunque la cuantía de la subvención sea inferior.

9. Una vez comprobada la validez de los justificantes de gasto, serán estampillados o troquelados al objeto de permitir el control de la posible concurrencia de subvenciones y serán devueltos a la persona beneficiaria para su custodia.

10. Recibida la documentación justificativa de las inversiones y del cumplimiento de las condiciones de la concesión, junto con los formularios y modelos correspondientes, en su caso, la Delegación Provincial efectuará las revisiones, comprobaciones y diligencias oportunas para continuar con la tramitación del pago.'

Resulta por tanto que se requiere que la rendición de cuentas incluye los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. Se exige acreditar los gastos mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente. Se admite asimismo la aportación de facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario. En todo caso las facturas deberán cumplir con los requisitos establecidos en el Capítulo II del Título I del Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación, contenido en el Real Decreto 87/2005.

En el caso concreto que nos ocupa no puede discutirse la procedencia del requerimiento hecho por la Administración una vez apreció la insuficiencia de la documentación aportada por la beneficiaria, pues en el propio informe emitido por el Servicio de Asistencia a Municipios de la Diputación Provincial, de fecha 21 de enero de 2011, que se aporta junto al escrito de interposición del recurso, queda constancia de que la justificación de las nóminas abonadas para determinados conceptos subvencionables no fue completa, existiendo diferencias que se imputan a un error material del programa de nóminas de la Diputación, así como de que no se presentaron los documentos TC2 en original para su estampillado con el sello 'Inversión subvencionada por el FEP', al considerarse que no era preciso por tratarse de documentos los aportados equivalentes a un original. Se admite asimismo que estos documentos se presentan con el escrito de 6 de octubre de 2010, en el que lo que se interponía era el recurso de reposición contra la resolución administrativa por la que se minoraba la cuantía de la ayuda. Así las cosas, no cabe sino concluir que, a tenor de lo dispuesto en la Orden citada, que exige justificación de todos los gastos correspondientes al presupuesto total de la actividad subvencionada y la presentación únicamente de los originales de los TC2 -documentos relativos a la relación nominal de trabajadores- para su estampillado, y no de un documento imprimido por la propia Diputación, la adopción de la decisión inicial de minorar la cuantía de la ayuda fue la única procedente, pues terminado el plazo de tres meses en fecha 20 de junio de 2010, cuestión sobre la que no hay controversia, incluso habiéndose requerido expresamente a la beneficiaria a través de la Delegación Provincial de la Consejería de Agricultura y Pesca en Granada para subsanar las deficiencias advertidas, no se hubo justificado debidamente el gasto. No puede entenderse, contrariamente a lo defendido por la actora, que los documentos aportados fueran facturas electrónicas capaces de acreditar el gasto, pues los documentos TC2, independientemente de su forma de obtención, no pueden tener tal calificación; son documentos de la Seguridad Social relativos a la relación nominal de los trabajadores, no facturas. Y además no se justificó en plazo la totalidad de la inversión aprobada en tres de los conceptos susceptibles de subvención. Motivos por los que resultó obligada la reducción aplicada equivalente a la cantidad dejada de justificar en esos tres conceptos y a la totalidad de las cuotas de la Seguridad Social.

CUARTO.-Ahora bien, aunque como se ha visto, la parte beneficiaria, al contestar el requerimiento que se le notificó, no justificó debidamente los gastos, sí lo hizo al interponer el recurso de reposición contra la resolución de 26 de agosto de 2010.

La cuestión que debe ahora dilucidarse se circunscribe por tanto a si era factible aquella aportación en trámite del recurso de reposición. Como declara la Sentencia de tres de julio del dos mil trece de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso de la Audiencia 'con carácter general ha de establecerse que no cabe presentar documentos con posterioridad al momento establecido por dicha normativa, ello como exigencia derivada de la complejidad de los procedimientos de control respecto a las subvenciones otorgadas, y las obligaciones que en esta materia pende sobre el beneficiario de la misma, sometido sobre el particular frente a la Administración a una relación de sujeción especial. Si bien puede aparecer la exigencia como un deber formal cuya inobservancia puede acarrear consecuencias en extremo onerosas, es lo cierto que a ello se obliga expresamente el solicitante de la subvención y no se trata de ningún capricho, ya que con ello se pretende evitar que la Administración haya de utilizar medios para detectar y corregir actuaciones derivadas del propio incumplimiento del beneficiario de la subvención'.

Además esta Sala no puede desconocer que el artículo 112.1 inciso segundo de la Ley 30/1992 establece que 'no se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho', no debiendo olvidar que el Tribunal Supremo, en interpretación de este precepto ha destacado, entre otras, en la sentencia de 17 de marzo de 2010 que 'es lícito introducir en los recursos de alzada o de reposición hechos, elementos o documentos nuevos, no recogidos en el expediente originario', añadiendo que esta 'posibilidad está expresamente prevista en el artículo 112.1 de la ley 30-92 (e implícita asimismo en el apartado tercero del artículo 113) y es coherente, por lo demás, con la función propia de estos mecanismos de revisión de la actividad administrativa'. A tal efecto señala que 'los recursos administrativos, además de garantía para los administrados, son también un instrumento de control interno de la actividad de la Administración en la que un órgano superior -o el mismo, en reposición- revisa en toda su extensión lo hecho por otro, sin estar necesariamente vinculado al análisis de los meros elementos de hecho o derecho que este último hubiera tenido o podido tener en cuenta. Lo que se pretende con los recursos es posibilitar una mejor decisión que sirva con objetividad los intereses generales, y ello será tanto más factible cuantos más elementos de juicio se pongan a disposición de quien ha de decidir finalmente sobre la impugnación'. Continúa diciendo que 'el órgano que resuelve el recurso no está constreñido por los solos datos presentes en la resolución originaria. Tras el acuerdo inicial pueden alegarse en vía de recurso administrativo hechos, elementos o documentos de todo tipo, también los de fecha posterior a aquél, si de ellos se deducen consecuencias jurídicas relevantes para la mejor resolución del expediente. El recurso administrativo, salvados los límites de la congruencia y la imposibilidad de gravar la situación inicial del recurrente artículo 113 in fine de la Ley 30/1992 , permite una reconsideración plena, sin restricciones, del asunto sujeto a revisión. Reconsideración en la que, insistimos, pueden alegar los impugnantes cualesquiera hechos o elementos de juicio, también los que no se pudieron tener en cuenta originariamente pero sean relevantes para la decisión final.'

De acuerdo con este criterio, que han mantenido otros Tribunales Superiores de Justicia como el de Murcia, en Sentencias de 18 de noviembre de 2011 , de 28 de septiembre de 2012 , de 10 de abril de 2013 y de 3 de octubre de 2014 , el de La Rioja, en Sentencia de 2 de julio de 2015 , o el de Madrid, en Sentencia de 19 de septiembre de 2014 , esta Sala entiende que lo procedente habría sido admitir la documentación aportada con el recurso de reposición, toda vez que no hace sino completar la que presentó y que era insuficiente, debiendo anularse el acto impugnado.

En este sentido, señala la STSJ de Madrid de 10 de enero de 2014 (rec. 768/2012 ) que 'el rechazo de los documentos aportados en vía de recurso de reposición, es extremadamente riguroso y supone una interpretación formalista, errónea e indebidamente apegada a la literalidad del artículo 112.1 de la Ley 30/1992 . Tal precepto no puede aplicarse para proscribir que en vía de recurso se aporte documentación complementaria o confirmatoria de la inicialmente presentada, cuando con ello se intenta rebatir las alegaciones de la Administración sobre aquéllas y no se trata de una documentación o una alegación que verse sobre un hecho totalmente novedoso en el procedimiento hasta ese momento, puesto que de otro modo (si la impugnación administrativa no sirviera para aportar alegaciones o documentos que puedan aclarar o confirmar la posición jurídica defendida por el recurrente), el recurso perdería su virtualidad y no tendría sentido alguno'.

A mayor abundamiento, este criterio encuentra apoyo en el principio de proporcionalidad que rige en el ámbito de la actividad administrativa de fomento, de cuño jurisprudencial y actualmente sancionado legalmente en el art. 37.2 de la LGS , al que la jurisprudencia del Tribunal Supremo, verbigracia en Sentencia de la Sala 3ª de 30 marzo 2010 , ha otorgado especial trascendencia en las cuestiones de reintegro de subvenciones a fin de que puedanponderarse las circunstancias concurrentes en cada supuesto, a los efectos de determinar el grado de incumplimiento y valorarse la actuación del beneficiario cuando es la tendenteasatisfacer de forma significativa los intereses públicos perseguidos.

Resta decir que habiendo sido la única causa de desestimación del recurso de reposición el incumplimiento del plazo de tres meses para presentar la cuenta justificativa del gasto, pues no se discute la validez y suficiencia de la documentación aportada con ocasión de la formulación de tal recurso administrativo, procede la íntegra estimación de este recurso contencioso-administrativo.

SEXTO.-No concurren circunstancias de mala fe o temeridad que determinen la imposición de costas a ninguna de las partes, conforme al artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción .

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:

Estimarel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la EXCMA. DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE GRANADA, contra la Resolución de 3 de diciembre de 2010 de la Dirección General de Pesca y Acuicultura de la Junta de Andalucía que desestima el recurso de reposición interpuesto por la Diputación de Granada contra la resolución de 26 de agosto de 2010 del mismo órgano por la que se minora la ayuda concedida para la ejecución del proyecto 'Fomento de Acciones de Interés Colectivo' en la cantidad de 48.169,20 euros, actos que se anulan y dejan sin efecto por no ser conformes a derecho, declarándose el derecho de la recurrente a percibir la subvención íntegra de 174.302,43 euros acordada por Resolución de 26 de octubre de 2009. Sin expresa imposición de costas.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de éste.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA . El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024194411, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.