Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 691/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1566/2012 de 21 de Marzo de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SEDE GRANADA

SECCIÓN PRIMERA

RECURSO Nº 1566/2012

SENTENCIA NUM. 691 DE 2017

Ilmo. Sr. Presidente:

Don Jesús Rivera Fernández

Ilmos. Sres. Magistrados

Don Miguel Pardo Castillo (ponente)

Doña Cristina Pérez Piaya Moreno

En la ciudad de Granada, a veintiuno de marzo de dos mil diecisiete.

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha tramitado el recurso número1566/2012, seguido a instancia deD. Ceferino , que comparece representado por el procurador D. Juan Jesús Ruiz Sánchez y asistido por el letrado D. Juan Manuel López Torres.

Es parte demandada laConsejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, en cuya representación y defensa interviene la letrada de la Junta de Andalucía.

La cuantía del recurso es 2.500 euros.

Antecedentes

PRIMERO.-El recurso se interpuso el día 21 de diciembre de 2012 por D. Ceferino contra la resolución DGFA/SAMA por la que se desestima el recurso potestativo de reposición recaída en el expediente NUM000 , acogido a las Ayudas destinadas a indemnizar las dificultades naturales en zonas de montaña y en otras zonas distintas a las de montaña de la Campaña 2010.

Admitido a trámite el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.

SEGUNDO.-En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación y terminó por solicitar el dictado de sentencia que, estimando el recurso, anule la resolución recurrida y condene a la Administración demandada al abono de la cantidad de 2.500 euros, más los intereses legales.

TERCERO.-En su escrito de contestación a la demanda, la Administración demandada se opuso a las pretensiones del actor, y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó que se dictase sentencia que desestime la pretensión del demandante.

CUARTO.-Acordado el recibimiento del pleito a prueba, se practicaron aquellas pruebas que propuestas en tiempo y forma por las partes la sala admitió y declaró pertinentes, y se incorporaron a los autos con el resultado que en éstos consta.

QUINTO.-Declarado concluso el período de prueba y al no solicitar las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesario por la sala, se acordó darles traslado para conclusiones escritas, que se cumplimentó mediante escrito en el que reiteraron las peticiones contenidas en los de demanda y contestación. Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Ha actuado como magistrado ponente el Ilmo. Sr. don Miguel Pardo Castillo.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la resolución DGFA/SAMA por la que se desestima el recurso potestativo de reposición recaída en el expediente NUM000 , acogido a las Ayudas destinadas a indemnizar las dificultades naturales en zonas de montaña y en otras zonas distintas a las de montaña de la Campaña 2010.

SEGUNDO.-La actora solicita la revocación de la resolución impugnada y esgrime los siguientes fundamentos de hecho y de derecho, que pasamos a resumir:

Se ha infringido el art. 35 f) de la ley 30/1992 en relación con el art. 23.3 de la LGS . La Administración autonómica tenía la autorización del solicitante para recabar información a la AEAT, por lo que carece de sentido que se le exigiera aportar documentación que la demandada podía obtener por sí sola. Además, la información que se le aportó con la declaración del IRPF de 2008 es idéntica a la que le remitió la AEAT, tal y como se desprende del folio 17 del expediente administrativo, por lo que si entendió que no reunía el requisito de ser Agricultor a Título Principal (ATP) se debió sólo a un error imputable a la misma.

Finalmente, alega que si bien es cierto que el art. 8.2 de la orden de 2 de febrero de 2010 autoriza a la demandada a hacer requerimientos adicionales de documentación, en el texto de los dos requerimientos solamente se señala que hubo un error en la solicitud, pero sin exigir de forma expresa que se aporte la declaración de IRPF de 2008.

TERCERO.-La Administración autonómica solicita la desestimación de la pretensión de la actora y realiza las siguientes alegaciones, que pasamos a exponer sucintamente:

El solicitante no cumplía los requisitos para la obtención de la ayuda en la fecha en que se presentó la correspondiente solicitud. La documentación que, según el demandante, acredita el cumplimiento de los presupuestos necesarios para obtener la ayuda se aportó de forma tardía, y esta circunstancia es de singular relevancia en relación con los procedimientos de concurrencia competitiva. Finalmente, en caso de estimarse la demanda lo que procedería es la retroacción de las actuaciones, pues atendiendo al tenor de la orden que regula la subvención es preciso valorar la disponibilidad presupuestaria y la fijación de los criterios de priorización relacionados en el art. 10 de la orden.

CUARTO.-El marco jurídico aplicable viene determinado por la orden de 2 de febrero de 2010, por la que se aprueban en la Comunidad Autónoma de Andalucía las bases reguladoras para la concesión de las ayudas destinadas a indemnizar las dificultades naturales en zonas de montaña y en otras zonas distintas a las de montaña en el marco del Programa de Desarrollo Rural de Andalucía 2007-2013, y se efectúa su convocatoria para la campaña 2010.

En al art. 1 se señala que «1. La presente Orden tiene por objeto establecer en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, las normas para la concesión de las ayudas destinadas a indemnizar las dificultades naturales en zonas de montaña y en otras zonas distintas a las de montaña establecidas en el artículo 37 del Reglamento (CE ) núm. 1698/2005, del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, y en los artículos vigentes del Reglamento (CE) núm. 1257/1999, en el marco del programa de desarrollo rural de Andalucía 2007-2013.

2. Las ayudas reguladas en la presente Orden se concederán en régimen de concurrencia competitiva con cargo a las siguientes aplicaciones presupuestarias junto a los importes de los créditos destinados a cada campaña[...]».

En el art. 4 se regulan los requisitos de los beneficiarios y de las explotaciones, y en su punto 2 apartado b se dispone que «2. Los beneficiarios de ayudas destinadas a indemnizar las dificultades naturales en zonas de montaña y/o en otras zonas distintas a las de montaña, y las explotaciones para las que se soliciten estas ayudas deberán reunir los siguientes requisitos:[...]b) Ser agricultor a título principal o titular de una explotación agraria calificada como prioritaria, bien a título individual o como socio de una explotación agraria constituida como cooperativa, con exclusión de las personas jurídicas».

El art. 8.2 establece que «2. Sin perjuicio de la autorización efectuada por los solicitantes de las ayudas en el impreso de la Solicitud Única «Datos Generales (DG)» para que la Consejería de Agricultura y Pesca, a través de la Agencia Estatal de Administración Tributaria y de la Tesorería de la Seguridad Social, pueda acceder a los datos relativos a la última declaración de la Renta así como la acreditación de la afiliación de la Seguridad Social,si fuese necesario para la resolución del expediente, se podrá requerir al solicitante en cualquier momento anterior a la resolución de concesión de ayuda para la presentación de la documentación relativa a su última declaración de la renta así como la acreditación de la afiliación de la Seguridad Social».

QUINTO.-Debemos precisar, en primer lugar, que la Administración autonómica señaló en sus dos resoluciones recurridas que «aunque acredita ser Agricultor a Título Principal con la documentación que aporta en el recurso, ésta no fue presentada en tiempo y forma según lo establecido en el artículo 112.1 de la ley 30/1992 ». Así, aunque en el escrito de contestación a la demanda se combate la concurrencia de este requisito, la propia Administración afirmó hasta en dos ocasiones que el actor había acreditado ser un Agricultor a Título Principal (en adelante ATP), de manera que la única causa que motivó la denegación fue la intempestiva aportación de la declaración del IRPF en el año 2008, pues se presentó en el recurso de alzada y no en los dos trámites de alegaciones que al efecto se concedieron al recurrente. No cabe en vía judicial negar lo que en la fase administrativa se había reconocido al demandante.

Centrándonos en el motivo aducido por la Administración para denegar la solicitud, el art. 112.1 párrafo segundo de la ley 30/1992 señala «No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho».

A juicio de este tribunal, la Administración realiza un aplicación excesivamente rigorista de la norma, que no se compadece con la doctrina jurisprudencial mayoritaria sobre el mismo. El precepto debe interpretarse en atención a su ubicación sistemática -dentro de la sección donde se regulan los principios generales de los recursos administrativos- y sin perder la perspectiva del art. 103.1 de la CE , en cuya virtud se consagra el principio de que la Administración sirve con objetividad a los intereses generales. Una exégesis más garantista y acorde con el citado principio debe admitir que este tipo de recursos constituyan realmente una 'segunda oportunidad' para que la Administración, en atención a los nuevos medios probatorios aportados por el recurrente, pueda replantearse la legalidad de su anterior resolución, lejos de entendimientos excesivamente formales que veden de forma inmotivada las vías de aportación de tales medios de prueba. Los recursos administrativos, en cuanto garantizan los derechos de los administrados y constituyen un instrumento de control interno, favorecen el mayor acierto de las decisiones que adopta la Administración, por lo que toda limitación de los elementos de juicio que ésta puede valorar con ocasión de su resolución debe estar suficientemente justificada e interpretada de forma restrictiva. La STS Sala 3ª de 17 marzo 2010 señala que «en ella se sostiene una tesis errónea sobre la función de los recursos administrativos, a resultas de la cual no cabría introducir en éstos 'elementos nuevos' sobre los que no hubiera podido pronunciarse el órgano que dictó la resolución impugnada.

Es errónea la tesis, decimos, y parte de una concepción no aceptable del 'carácter revisor' de los recursos administrativos que difiere de la que preside los artículos 107 a 119 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . En contra de lo afirmado por la resolución que examinamos, es lícito introducir en los recursos de alzada o de reposición hechos, elementos o documentos nuevos, no recogidos en el expediente originario. La posibilidad está expresamente prevista en el artículo 112.1 de la Ley 30/1992 (e implícita asimismo en el apartado tercero del artículo 113) y es coherente, por lo demás, con la función propia de estos mecanismos de revisión de la actividad administrativa.

Los recursos administrativos, además de garantía para los administrados, son también un instrumento de control interno de la actividad de la Administración en la que un órgano superior -o el mismo, en reposición- revisa en toda su extensión lo hecho por otro, sin estar necesariamente vinculado al análisis de los meros elementos de hecho o derecho que este último hubiera tenido o podido tener en cuenta. Lo que se pretende con los recursos es posibilitar una mejor decisión que sirva con objetividad los intereses generales, y ello será tanto más factible cuantos más elementos de juicio se pongan a disposición de quien ha de decidir finalmente sobre la impugnación..

El órgano que resuelve el recurso no está constreñido por los solos datos presentes en la resolución originaria. Tras el acuerdo inicial pueden alegarse en vía de recurso administrativo hechos, elementos o documentos de todo tipo, también los de fecha posterior a aquél, si de ellos se deducen consecuencias jurídicas relevantes para la mejor resolución del expediente. El recurso administrativo, salvados los límites de la congruencia y la imposibilidad de gravar la situación inicial del recurrente ( artículo 113 in fine de la Ley 30/1992 ), permite una reconsideración plena, sin restricciones, del asunto sujeto a revisión. Reconsideración en la que, insistimos, pueden alegar los impugnantes cualesquiera hechos o elementos de juicio, también los que no se pudieron tener en cuenta originariamente pero sean relevantes para la decisión final».

Relacionado con lo anterior, no son pocas las resoluciones judiciales queentienden la referencia que el precepto realiza al 'trámite de alegaciones' como las alegaciones que, en su caso, pudiera haber durante la tramitación del recurso, y no a las del previo procedimiento administrativo, interpretación que este tribunal comparte plenamente. Así, la STS Sala 3ª de 2 junio 2010 señala que «esta causa de inadmisibilidad no puede prosperar. La parte demandada confunde el trámite de audiencia en el expediente administrativo con el trámite especial de alegaciones en el recurso de alzada a que se refiere el artículo 112.1 LPAC , lo que le conduce simplemente, a la errónea tesis de que el aprovechamiento del trámite de audiencia es presupuesto para poder utilizar con éxito un recurso administrativo contra el acuerdo que ponga fin al expediente administrativo.

La condición de interesados en un procedimiento administrativo hace a quienes la posean acreedores del trámite de audiencia previsto en el artículo 84 LPAC y les otorga, con independencia de que en aquel trámite hayan o no intervenido, legitimación para interponer los recursos previstos en el artículo 107 LPAC , aunque en el curso de dichos recursos se prevea un específico trámite de audiencia cuando hayan de tenerse en cuenta para la resolución nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario. A este trámite especifico de alegaciones es al que se refiere el artículo 112.2 LPAC cuando dice que 'no se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho».

Y la STSJ Madrid Sala de lo Contencioso-Administrativo de 11 marzo 2011 explica que «aunque el segundo párrafo del artículo 112.1 de la Ley de Procedimiento Común dispone que «no se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando, habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones, no lo haya hecho», la interpretación de este precepto que de una inicial lectura parecería establecer que se está vedando al recurrente presentar en vía de recurso todos aquellos documentos, hechos o alegaciones que no aportó a su debido tiempo al expediente originario, ha de ser interpretado desde una perspectiva más garantista, ya que los recursos administrativos no son una especie de apelación respecto del procedimiento originario, sino una garantía para el interesado y una segunda oportunidad para la Administración de examinar el asunto para adoptar su decisión definitiva, la que justamente «pone fin a la vía administrativa». Por ello, la interpretación más correcta y por la que se inclina esta Sala es que el trámite de alegaciones al que se refiere el art. 112.1, segundo párrafo, es el del propio recurso, ya no podrán aportarse hechos, documentos y alegaciones que pudieran haberse aportado en el mismo, a efectos de que sean tenidos en cuenta en la resolución del recurso y ello porque nada impide que en fase de recurso puede también proponerse y practicarse la prueba pertinente que no se haya podido practicar en el expediente».

Finalmente, en un caso similar al analizado en el presente recurso, la STSJ Asturias Sala de lo Contencioso-Administrativo de 6 octubre 2014 señala que «a dicho párrafo del artículo 112 de la Ley 30/1992 no puede atribuírsele la interpretación formal y rigorista que se hace por la Administración en el acto recurrido, pues su interpretación debe de hacerse en conjunto con los restantes preceptos que se integran en la Sección relativa a Principios Generales de los Recursos Administrativos, así, dicho párrafo se incorpora dentro de la referencia de hechos nuevos o elementos sobre los que no hubiera podido pronunciarse el órgano que dictó la resolución inicial. Por el contrario, la posibilidad, no sólo de efectuar nuevas alegaciones, sino de incorporar hechos nuevos o documentos no recogidos en el expediente, viene admitida en el párrafo primero de dicho precepto 112.1, si bien, dando traslado para audiencia del interesado, así como en el artículo 113.3 que al tratar de la resolución se dice que el órgano que lo resuelva decidirá cuantas cuestiones plantee el procedimiento, hayan sido o no alegados por los interesados, por lo que no cabe rechazar de plano aquellas alegaciones que hubieran podido efectuarse con anterioridad a la interposición del recurso, como así lo ha reconocido el Tribunal Supremo en su sentencia de fecha 17 de marzo de 2010, en el recurso 24/2008 , diciendo que 'Los recursos administrativos, además de garantía para los administrados, son también un instrumento de control interno de la actividad de la Administración, en la que un órgano superior -o el mismo, en reposición- revisa en toda su extensión lo hecho por otro, sin estar necesariamente vinculado al análisis de los meros elementos de hechos o derecho que éste último hubiera tenido o podido tener en cuenta . Lo que se pretende con los recursos es posibilitar una mejor decisión que mire con objetividad los intereses generales, y ello será tanto más factible cuantos más elementos de juicio se pongan a disposición de quien ha de decidir finalmente sobre la impugnación. El órgano que resuelve no está constreñido por los solos datos presentes en la resolución originaria. Tras el acuerdo inicial pueden alegarse en vía de recurso administrativo, hechos, elementos o documentos de todo tipo...'. Consecuencia de lo anterior es la necesidad de examinar la conformidad a derecho de la resolución revocatoria de la ayuda o subvención reconocida».

A lo expuesto debemos añadir que las resoluciones impugnadas no explican por qué la información que le remitió la AEAT era insuficiente para estimar acreditado el requisito de ser ATP, cuando del análisis del folio 17 del expediente administrativo -en el que se contiene la información que la Administración Tributaria aportó en relación con el IRPF de 2008- se observan datos plenamente coincidentes con los de la declaración de la renta del año 2008 que el administrado aportó junto con el recurso de alzada.

El motivo será estimado.

SEXTO.-Finalmente, debemos compartir lo razonado por la letrada de la Junta de Andalucía en cuanto a la necesidad de retrotraer las actuaciones, como implícitamente solicita en el ordinal tercero del escrito de contestación a la demanda.

Del estudio de la orden de 2 de febrero de 2010 se desprende que la estimación de la solicitud no lleva necesariamente aparejada la concesión de la ayuda ni, en su caso, la cuantía pretendida por el demandante. El art. 10 de la orden establece diversos criterios de priorización que necesitan el previo análisis conjunto de la totalidad de las ayudas, lo que se trata de una cuestión que excede del ámbito de las pretensiones suscitadas en el presente recurso. Así, señala el citado artículo que «1. En el caso de que las solicitudes de ayuda superen los límites presupuestarios establecidos para las mismas, se tendrán en cuenta los siguientes criterios de prioridad, por el orden en que se enuncian:

a) Que la explotación localizada en zona desfavorecida esté a su vez ubicada en zona de la Red Natura 2000: 3 puntos.

b) Que el titular de la explotación reúna los requisitos para ser calificado como agricultor joven, conforme la definición del artículo 2.2 de la Ley 19/1995, de 4 de julio, sobre Modernización de las Explotaciones Agrarias , y entre ellos tendrán prioridad las mujeres: 2 puntos.

c) Realizar en la explotación alguna submedida agroambiental prevista en la Orden de 20 de noviembre de 2007, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a las submedidas agroambientales en el marco del Programa de Desarrollo Rural de Andalucía 2007-2013 y se efectúa su convocatoria para el año 2007, así como de aquellas otras que pudieran convocarse dentro del año en que se realice la solicitud y estén incluidas en el Programa de Desarrollo Rural: 1 punto.

d) Solicitantes con menor renta disponible: valor porcentual con dos decimales sobre la máxima renta de las solicitudes a priorizar».

Este tribunal desconoce si las solicitudes superaron los límites presupuestarios y el contenido del resto de ayudas para establecer el orden de prioridad en su otorgamiento, por lo que solo cabe acordar la retroacción de las actuaciones al momento anterior al dictado de la resolución para que se dicte la resolución oportuna. En todo caso, el órgano administrativo decisor deberá tener por acreditado respecto del demandante el requisito de ser Agricultor a Título Principal (ATP).

Por cuanto antecede, el recurso será estimado parcialmente.

SÉPTIMO.-De conformidad con el art. 139.1 de la LJCA , no procede imponer hacer expreso pronunciamiento sobre el abono de las costas.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido:

1.- Estimar parcialmente el recurso interpuesto por D. Ceferino contra la resolución DGFA/SAMA por la que se desestima el recurso potestativo de reposición en el expediente NUM000 , acogido a las Ayudas destinadas a indemnizar las dificultades naturales en zonas de montaña y en otras zonas distintas a las de montaña de la Campaña 2010.

2.- Ordenar que se retrotraigan las actuaciones al momento anterior al dictado de la resolución administrativa, sin que la Administración pueda opone la falta de constancia del requisito de ser Agricultor a Título Principal, que se tendrá por acreditado.

3.- No se hace expresa condena en costas.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo, al lugar de procedencia de éste.

Contra la presente sentencia cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la sala sentenciadora.Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA . El recurso de casación se preparará ante la sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024156612, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Así por esta nuestra sentencia definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.