Sentencia Administrativo Nº 1705/2013, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2581/2012 de 20 de Diciembre de 2013

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Primera

C/ General Castaños, 1 - 28004

33009730

NIG:28.079.00.3-2012/0011980

Procedimiento Ordinario 2581/2012

Demandante:AYUNTAMIENTO DE GUADARRAMA

PROCURADOR Dña. CONSUELO RODRÍGUEZ CHACÓN

Demandado:COMUNIDAD DE MADRID

LETRADO DE COMUNIDAD AUTÓNOMA

SENTENCIA NÚMERO 1705/2013

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

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Ilustrísimos señores:

Presidente.

D. Francisco Javier Canabal Conejos

Magistrados:

D. Arturo Fernández García

D. Fausto Garrido González

D. Alfredo Roldán Herrero

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En la Villa de Madrid, a veinte de diciembre de dos mil trece.

Vistos por la Sala, constituida por los señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso contencioso-administrativo número 2581/12, interpuesto por el Ayuntamiento de Guadarrama, representado por la Procuradora de los Tribunales doña Consuelo Rodríguez Chacón, contra la desestimación por silencio del requerimiento de 31 de mayo efectuado contra el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de la Comunidad de Madrid de 30 de marzo de 2012. Habiendo sido parte la Comunidad de Madrid, representada por sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.-Por el Ayuntamiento de Guadarrama se interpuso recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo antes mencionado, acordándose su admisión, y una vez formalizados los trámites legales preceptivos fue emplazado para que dedujera demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito en el que tras alegar los fundamentos de hecho y de derecho que consideró pertinentes, terminó suplicando se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso, declare su anulación y se declare no ser necesario subsanar el expediente, al contar con todos los informes favorables de todos los organismos competentes, debiendo recobrar plena validez el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Madrid de 28 febrero 2012, a la vista del informe favorable de la Dirección General de Urbanismo y Estrategia Regional que acuerda la aprobación definitiva de la Modificación Puntual. Asimismo, insta someter el expediente a la decisión del Consejo de Gobierno de la Comunidad a los efectos de que se proceda a la aprobación definitiva de la Modificación Puntual nº 14 de las Normas Subsidiarias del Ayuntamiento de Guadarrama relativa cambio del uso característico de una parcela de equipamiento, la delimitación de 1a Unidad de Ejecución en suelo urbano y la determinación de sus condiciones de desarrollo y su ordenación pormenorizada.

SEGUNDO.-La representación procesal de la Comunidad de Madrid contestó a la demanda mediante escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó aplicables, terminó pidiendo la desestimación del presente recurso.

TERCERO.-Habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, se practicó la admitida por la Sala con el resultado obrante en autos y tras el trámite de conclusiones, con fecha 19 de diciembre de 2013 se celebró el acto de votación y fallo de este recurso, quedando el mismo concluso para Sentencia.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. Francisco Javier Canabal Conejos.

Fundamentos

PRIMERO.-A través del presente recurso jurisdiccional se impugna la desestimación por silencio del requerimiento de 31 de mayo efectuado contra el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de la Comunidad de Madrid de 30 de marzo de 2012 por la que se acuerda 'anular el acuerdo 17/2012 de la Comisión de Urbanismo de fecha 28 de febrero de 2012, por la razones expuestas en el informe técnico-jurídico, de fecha 29 de marzo de 2012, emitido por la Dirección General de Urbanismo y Estrategia Regional de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio.

Devolver el expediente al Ayuntamiento de Guadarrama, a los efectos de que se clarifique y subsane la inexactitud incluida en la documentación presentada, en los términos expresados en el citado informe de la Dirección General de Urbanismo y Estrategia Regional'.

El Ayuntamiento expresa como motivos de impugnación del citado Acuerdo los que a continuación de manera sintética se pasan a exponer:

a.- Vulneración del principio de 'que nadie puede ir contra sus propios actos'. Señala que el Acuerdo de 30 de marzo de 2012 contradice un acuerdo adoptado con anterioridad por el mismo órgano y que se fundamenta en un informe técnico-jurídico firmado por los Subdirectores Generales de Urbanismo y de Normativa Urbanística, y no por los técnicos informantes y que adolece de incorrecciones e imprecisiones. Así incida que nunca se intentó soslayar la existencia de una edificación en la parcela ya que la misma no existía con ocasión de la aprobación inicial y dio cumplida cuenta a todos los requerimientos que se le fueron efectuando y dicha edificación ya se conocía por la Dirección General como así consta en su resolución de 16 de marzo de 2011 y fue recogido en los informes técnicos y jurídicos de fecha 6 de febrero de 2012 y en la propuesta de Acuerdo de 14 de febrero de 2012 del Subdirector General.

b.- El Acuerdo es arbitrario y contrario a los principios que deben regir las relaciones entre las administraciones públicas previsto en los artículos 3.2 y 4 de la Ley 30/1992 al pretender constituir un hipotético requerimiento carente de fundamento y sustento fáctico y jurídico y que entra en claramente contradicción con anteriores informes de la Dirección General de Urbanismo y con el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Madrid del 28 de febrero de 2012. Parte de la aplicación del artículo 239.4 de la LSCM en relación con este último Acuerdo y en base a una tramitación sin subsanaciones indebidas entendiendo que la Administración Autonómica ha actuado con la finalidad de que se produjeran los efectos del silencio administrativo.

c.- El Acuerdo es contrario al reconocimiento a la autonomía local proclamado en el artículo 140 de la Constitución al carecer el requerimiento efectuado del tenor de un control de legalidad o de oportunidad y por no incidir en intereses supralocales.

d.- Existencia de silencio positivo al amparo del artículo 63 de la LSCM.

SEGUNDO.-La Comunidad de Madrid se opone a la demanda partiendo de la definición del ius variandipara llegar a la legalidad del Acuerdo dado que en los terrenos ya había una edificación consistente en un colegio perteneciente a la Orden de San Agustín por lo que la Comunidad requirió al Ayuntamiento para aclarar tales extremos y así constaba en el informe del 29 de marzo de 2012. En la memoria se hacía constar que los terrenos cuya modificación se pretendía estaban libres de edificación y de arbolado sin embargo ello no era así dado que constaba la concesión de la licencia de obras, de actividad y de funcionamiento de un colegio desde el año 2008, lo que no es compatible con que la aprobación provisional de la Modificación Puntual del año 2010 se manifieste que los terrenos están libres de edificación cuando no era así por lo que la decisión del acuerdo de devolver el expediente a fin de clarificar lo expuesto es conforme a derecho dado que ni en vía administrativa ni ahora en lo contencioso se ha demostrado lo contrario por parte del Consistorio.

TERCERO.-Para la adecuada resolución del presente recurso conviene poner de manifiesto los siguientes hechos derivados de las actuaciones:

a.-El Pleno del Ayuntamiento de Guadarrama, en sesión celebrada el 20 de noviembre de 2006, en relación con la Modificación Puntual número 14 de las Normas Subsidiarias promovida por los Padres Agustinos en 'Los Negrales', acordóŽ la aprobación inicial la Modificación Puntual número 14 de las Normas Subsidiarias promovida por los Padres Agustinos en 'Los Negrales' y someter el expediente a información pública por plazo de un mes, y, simultáneamente, requerir de los órganos y entidades públicas los informes previstos legalmente como preceptivos, o que, por razón de la posible afección de los intereses públicos por ellos gestionados, deban considerarse necesarios, debiendo ser emitidos dichos informes en el mismo plazo de la información pública.

Dicha Modificación tenía por objeto:

1.- cambio del uso prioritario de una parcela con calificación de equipamiento, de social a educativo;

2.- delimitación de una unidad de ejecución en suelo urbano y determinación de sus condiciones de desarrollo.

b.-El Pleno del Ayuntamiento de Guadarrama, en sesión de 26 de marzo de 2007, adoptoŽ acuerdo en relación con la aprobación provisional de la Modificación Puntual número 14 y habiéndose introducido cambios en la ordenación respecto del documento aprobado inicialmente, el expediente se somete a información pública por el plazo de un mes para su examen y formulación de alegaciones.

c.-Formuladas alegaciones por la Orden de San Agustín, las mismas fueron desestimadas por Acuerdo del Pleno de 18 de septiembre de 2007 y se acuerda remitir un ejemplar del documento de aprobación provisional de la Modificación a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid para su aprobación definitiva.

d.-El expediente, que tuvo entrada el 21 de diciembre de 2007 en el Registro de la Comunidad de Madrid, es devuelto por la Consejería por resolución del Director General de Urbanismo de 6 de octubre de 2008 al no contener el preceptivo informe medioambiental.

e.-El 25 de mayo de 2009 se emite el preceptivo informe favorable sometido a condiciones en relación con la gestión de las infraestructuras de saneamiento de aguas residuales de la Comunidad de Madrid; el régimen de protección contra la contaminación acústica de la Comunidad de Madrid; condiciones para las zonas verdes; y, protección de vías pecuarias.

f.-Remitido de nuevo el expediente se procede a su devolución por la Consejería al contener las siguientes deficiencias:

1- La Modificación plantea la delimitación de un ámbito de actuación (según denominación de la vigente Ley del Suelo, art. 35.2.c ) puesto que se va a proceder al cambio del uso global existente, que pasa de especial equipo a residencial, con adjudicación de una ordenanza existente, la U-3.

La memoria del documento técnico no recoge esta realidad, se habla directamente de la delimitación de una Unidad de ejecución, sin tener en cuenta que las unidades de ejecución son suelos que acotan el interior de los ámbitos de actuación (art. 98.1). En este caso y, puesto que se trataría de una única unidad de ejecución, no tendría que acotarse nada en el interior del ámbito (art. 98.2.d), la unidad de ejecución sería coincidente con el ámbito de actuación.

2- Tal como se recoge en el documento técnico, no procede la aplicación del concepto aprovechamiento, por lo cual, para evitar posibles interpretaciones incorrectas, sería conveniente que en la ficha de desarrollo se retirara el término aprovechamiento. Por esta misma razón se recomienda que la cesión del 10% al Ayuntamiento recogida la fecha, se vincule el artículo 20.2.c) de la Ley del Suelo .

Se deberá justificar la conexión de infraestructuras y servicios generales en el ámbito de la actuación, así como a cargo de quién se ejecuta la pavimentación de la calle Santa Emilia.

3- Tal como se señala la memoria del documento técnico, el ámbito de actuación calle Santa Emilia se encuentra afectado por la Cañada de Merinas y por la carretera M-510. La ficha de desarrollo recoge la necesidad de informe de los organismos competentes (D.G. de Agricultura-Vías Pecuarias y D.G. de Carreteras), pero ambos informes deben formar parte del expediente de la Modificación, para ser valorados con carácter previo a la aprobación definitiva de la misma.

En este apartado de la ficha deberán figurar las condiciones que ambos organismos impongan, en su caso, para la ejecución de la actuación urbanística.

4- Respecto a la tramitación del expediente se señala que no se ha incorporado al mismo justificación de la publicación impresa de las dos informaciones públicas a la que se ha sometido.

5- En el expediente administrativo figura certificado del Secretario municipal que recoge acuerdo de aprobación provisional 'estableciendo un límite de aprovechamiento de 3 m2/m2 para los suelos de titularidad pública'.

Esta especificación acordada por el Pleno no ha sido recogida en el documento técnico, pero, en todo caso, la ordenación aplicación establece un límite de 3,5 m2/m2 para este tipo de suelo. Se deberá aclarar este extremo.

6- Se deberán aportar 3 ejemplares del documento técnico.

7- Los planos modificados no deben contener más diligencias que las de aprobación municipal de esta Modificación que le da validez legal. Se trata de una planimetría nueva, por lo que deberán eliminarse todas las diligencias de aprobaciones anteriores.

g.-El 28 de diciembre de 2009 el Jefe de Vías Pecuarias emite informe desfavorable a la Modificación 'en tanto no se replantee el acceso con criterios de conectividad entre las vías pecuarias de la zona'.

La Comisión de Urbanismo de la Comunidad de Madrid aprueba definitivamente el Plan Especial de Infraestructuras del 'proyecto tratamiento de agua potable, depósito de agua bruta y tratada y estación elevadora para el abastecimiento de los municipios del Rincón de Suroeste, en los términos municipales de Pelayos de la Presa y San Martín de Valdeiglesias'.

El 28 de diciembre de 2009 la Dirección General de Carreteras emite informe favorable a la modificación propuesta para acceder a la calle Santa Emilia desde la carretera M-510.

h.-El 28 de abril de 2010 el Jefe de Vías Pecuarias emite nuevo informe, ahora favorable a la Modificación debiendo incorporarse las prescripciones establecidas en el documento.

i.-El Pleno del Ayuntamiento de Guadarrama, en sesión de 21 de junio de 2010, adoptoŽ acuerdo en relación con la aprobación provisional de la Modificación Puntual número 14 y se acuerda remitir un ejemplar del documento de aprobación provisional de la Modificación a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid para su aprobación definitiva.

j.-Por resolución de 20 de septiembre de 2010 del Director General de Urbanismo se acuerda requerir al Ayuntamiento las subsanación de deficiencias mediante la devolución del expediente exigiendo:

1- Que el documento técnico recoja las sugerencias, condiciones o prescripciones de los informes de la Dirección General de Evaluación Ambiental, Confederación Hidrográfica del Tajo, Dirección General de Carreteras y Área de Vías Pecuarias, para que las mismas se lleven a cabo por los promotores o bien por el Ayuntamiento.

2- No se tiene constancia de que el Área de Vías Pecuarias haya tenido conocimiento de la propuesta viaria que informa favorablemente 28 de diciembre de 2009 la Dirección General de Carreteras, puesto que la petición de informe del Ayuntamiento al Área de Vías Pecuarias tuvo entrada en su Registro General el 11 de diciembre de 2009, fecha anterior a la emisión del informe de la Dirección General de Carreteras.

3- El plano que adjunta el informe de Vías Pecuarias no se grafían los viarios previstos que discurren por la Cañada de las Merinas y que sí quedan reflejados en los planos P. 01 de Zonificación y Áreas de Cesión y P.02 dos de Alineaciones y Rasante de la Modificación Puntual.

Dado que los planos aportados en el expediente de modificación tienen fecha de junio de 2010, será preciso que sobre el contenido de dichos planos se emitan informes favorables tanto la Dirección General de Carreteras como el de Vías Pecuarias.

k.-El Pleno del Ayuntamiento de Guadarrama, en sesión de 18 de octubre de 2010, adoptoŽ acuerdo en relación con la aprobación provisional de la Modificación Puntual número 14 y se acuerda remitir un ejemplar del documento de aprobación provisional de la Modificación a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid para su aprobación definitiva.

l.-Por resolución de 16 de marzo de 2011 del Director General de Urbanismo se acuerda requerir al Ayuntamiento las subsanación de deficiencias mediante la devolución del expediente exigiendo la aportación de los informes favorables de las Consejerías de Educación y de Familia y Asuntos Sociales en los que se justifique la innecesariedad de la permanencia de los usos actualmente autorizados.

m.-El Pleno del Ayuntamiento de Guadarrama, en sesión de 16 de enero de 2012, adoptoŽ acuerdo en relación con la aprobación provisional de la Modificación Puntual número 14 y se acuerda remitir un ejemplar del documento de aprobación provisional de la Modificación a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid para su aprobación definitiva.

n.-La Comisión de Urbanismo, en sesión de 28 de febrero de 2012, acuerda informar favorablemente la Modificación con las condiciones que para su desarrollo se establecen los informes sectoriales de la Dirección General de Evaluación Ambiental, de 25 de mayo de 2009; de la Confederación Hidrográfica del Tajo, de 21 febrero de 2008; del Canal de Isabel II, de 6 de febrero de 2008; de la Dirección General de Carreteras, de 28 de diciembre de 2009 y de la Dirección General del Medio Ambiente (Área de Vías Pecuarias), de 28 de mayo de 2010, obrantes en el expediente.

ñ.-En fecha 29 de marzo de 2012 la Dirección General de Urbanismo emite informe en el que indica que ha llegado su conocimiento que en parte de la parcela objeto de la Modificación Puntual existe construido desde hace varios años un edificio con uso de colegio desde el año 2009 lo que no es compatible con que en la documentación de la aprobación provisional de la Modificación Puntual realizada en 2010 se manifieste que los terrenos están libres de edificación y se propone anular el acuerdo de 28 de febrero de 2012 y devolver el expediente al Ayuntamiento a los efectos de que se clarifique la circunstancia expuesta y se subsane la inexactitud incluida en la documentación presentada.

o.-El 30 de marzo de 2012 se dicta Acuerdo por la Comisión de Urbanismo de la Comunidad de Madrid por el que se decreta 'anular el acuerdo 17/2012 de la Comisión de Urbanismo de fecha 28 de febrero de 2012, por la razones expuestas en el informe técnico-jurídico, de fecha 29 de marzo de 2012, emitido por la Dirección General de Urbanismo y Estrategia Regional de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio.

Devolver el expediente al Ayuntamiento de Guadarrama, a los efectos de que se clarifique y subsane la inexactitud incluida en la documentación presentada, los términos expresados en el citado informe de la Dirección General de Urbanismo y Estrategia Regional'.

CUARTO.-En el primer motivo del recurso se alega la vulneración del principio de 'que nadie puede ir contra sus propios actos'. Señala el Ayuntamiento que el Acuerdo de 30 de marzo de 2012 contradice un acuerdo adoptado con anterioridad por el mismo órgano y que se fundamenta en un informe técnico-jurídico firmado por los Subdirectores Generales de Urbanismo y de Normativa Urbanística, y no por los técnicos informantes y que adolece de incorrecciones e imprecisiones. Así incida que nunca se intentó soslayar la existencia de una edificación en la parcela ya que la misma no existía con ocasión de la aprobación inicial y dio cumplida cuenta a todos los requerimientos que se le fueron efectuando y dicha edificación ya se conocía por la Dirección General como así consta en su resolución de 16 de marzo de 2011 y fue recogido en los informes técnicos y jurídicos de fecha 6 de febrero de 2012 y en la propuesta de Acuerdo de 14 de febrero de 2012 del Subdirector General.

En relación con la teoría de los actos propios, el Tribunal Supremo en sus Sentencias de 3 de julio del 2013 (Recurso de casación 2511/2011 ) y 5 de noviembre de 2013 (Recurso de casación 4929/2010 ) ha señalado que 'El principio de vinculación por actos propios, surgido originariamente en el ámbito del derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, estando la misma doctrina estrechamente ligada al principio de buena fe y de protección de la confianza legítima, positivizados en el artículo 3.1 de la LRJPA , y que ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia del Tribunal Supremo ( SSTS de 1 de febrero de 1990 ; 13 de febrero y 4 de junio de 1992 ; 28 de julio de 1997, así como, de la Sala Primera SSTS de 13 de junio de 2000 y 21 de diciembre de 2001 y todas las en ellas citas), supone que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente.

En concreto, en la STS de esta Sala de 26 de febrero de 2001, RC 5453/1995 dijo que 'Tanto la doctrina del Tribunal Constitucional como la Jurisprudencia de este Alto Tribunal (STS de 1 de febrero de 1999 ) considera que el principio de buena fe protege la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que dicho principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes 'venire contra factum propium'. Ahora bien, este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los 'actos propios' sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta'.

Efectivamente, ya en la resolución de 16 de marzo de 2011 del Director General de Urbanismo se acordó requerir al Ayuntamiento la subsanación de deficiencias mediante la devolución del expediente exigiendo la aportación de los informes favorables de las Consejerías de Educación y de Familia y Asuntos Sociales en los que se justifique la innecesariedad de la permanencia de los usos actualmente autorizados. Dicha resolución, expresamente, parte de una premisa fáctica ya constatada cual es, así se indica en la transcripción del apartado primero de la propuesta de resolución, 'la parcela es propiedad de los Padres Agustinos, y en ella se localiza una edificación de esa orden religiosa'. Continúa dicho apartado señalando que 'la Modificación propone que la porción de terreno de 27.100 m² calificada como equipamiento privado que sustituya el uso prioritario social (S) por el educativo de carácter privado (E). Esta alteración carece de incidencia puesto que ambos usos se regulan por la misma ordenanza de Especial Equipo y tiene la misma edificabilidad de 0,5 m2c/m2s. El resto de la parcela de 31.052 m² de superficie, se propone cambiar el uso equipamiento privado con uso prioritario social, para delimitar un ámbito de actuación denominado calle Santa Emilia, con uso residencial, para la construcción de 38 viviendas'.

Como indicamos al inicio de esta resolución el Acuerdo atacado anula el acuerdo 17/2012 de la Comisión de Urbanismo de fecha 28 de febrero de 2012, por la razones expuestas en el informe técnico-jurídico, de fecha 29 de marzo de 2012, emitido por la Dirección General de Urbanismo y Estrategia Regional de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio y determina la devolución del expediente al Ayuntamiento de Guadarrama a los efectos de que se clarifique y subsane la inexactitud incluida en la documentación presentada, en los términos expresados en el citado informe de la Dirección General de Urbanismo y Estrategia Regional'.

Lo cierto es que la resolución que se anula se basa en un informe técnico y jurídico emitido conjuntamente por los Jefes de las Áreas de Planeamiento y Control Zonas Nortes y Oeste y de Normativa y Régimen Jurídico de 6 de febrero de 2012 que informa favorablemente la Modificación Puntual y que hace referencia a la resolución de 16 de marzo de 2011 del Director General de Urbanismo. A ello se debe anudar que es la Consejería de Educación la que autoriza la apertura y funcionamiento del Colegio en el año 2009.

Por otro lado, la Memoria de la Modificación nos determina que la zona donde está ubicado el colegio se corresponde con aquella afectada por el cambio del uso prioritario de la parcela que antes de la Modificación estaba calificada de equipamiento social y pasa a educativo por lo que el Colegio, propiedad de la Orden que inició el expediente de Modificación sobre el total de la parcela de su propiedad, se legalizaría con la aprobación de la Modificación ya que fue construido durante la tramitación de la Modificación.

Por lo tanto, si la Modificación afectaba a la calificación del uso y la Comunidad, tras subsanarse las deficiencias que sucesivamente se han ido detectando, no vio contravención legal a la calificación de social a educativo privado, el hecho de que el Colegio se construyera antes de la aprobación definitiva de la Modificación no altera la razón de esta pues solo afecta al ámbito de la disciplina urbanística que no a la legalidad de la Modificación que no discuten los técnicos informantes independientemente de la fecha en que se iniciara la actividad. Con ello esta Sección entiende que quiebra la Comunidad el procedimiento de aprobación de la Modificación al establecer supuestas deficiencias ya tenidas en cuenta y que no dieron lugar a requerimiento alguno de subsanación. Por ello el motivo se estimará.

QUINTO.-Manifiesta el Ayuntamiento, como segundo motivo, que el Acuerdo es arbitrario y contrario a los principios que deben regir las relaciones entre las administraciones públicas previsto en los artículos 3.2 y 4 de la Ley 30/1992 al pretender constituir un hipotético requerimiento carente de fundamento y sustento fáctico y jurídico y que entra en clara contradicción con anteriores informes de la Dirección General de Urbanismo y con el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Madrid del 28 de febrero de 2012. Parte de la aplicación del artículo 239.4 de la LSCM en relación con este último Acuerdo y en base a una tramitación sin subsanaciones indebidas entendiendo que la Administración Autonómica ha actuado con la finalidad de que se produjeran los efectos del silencio administrativo.

Este motivo queda analizado y resuelto por lo manifestado con ocasión del anterior dado que hemos establecido que el requerimiento carece de eficacia desde el punto de vista legal y técnico.

SEXTO.-Alega el Ayuntamiento que el mismo es nulo de pleno derecho por infracción del principio de autonomía local recogido en los artículos 137 y 140 de la Constitución .

Respecto de esta cuestión, es decir, la delimitación de las competencias en materia de aprobación del planeamiento urbanístico, en este caso de una modificación puntual de un plan general, entre el Ayuntamiento que aprueba de forma provisional ese instrumento y la comunidad autónoma que lo ha de aprobar definitivamente, el Tribunal Constitucional, en su sentencia nº 240/2006, de 20 de julio , estableció:

'.... debemos comenzar recordando nuestra doctrina según la cual la autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias ( STC 40/1998, de 19 de febrero , F. 39). A efectos del enjuiciamiento a efectuar ahora ha de tenerse presente la consolidada doctrina, sintetizada en la STC 159/2001, de 5 de julio , F. 4, según la cual la Administración territorial a la que el constituyente encomendó la competencia normativa en urbanismo (las Comunidades Autónomas, según el art. 148.1.3CE , pero también el Estado, cuando resulte habilitado al efecto por otros títulos competenciales) está legitimada para regular de diversas maneras la actividad urbanística y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina), siempre que respete ese núcleo mínimo identificable de facultades, competencias y atribuciones (al menos en el plano de la ejecución o gestión urbanística) que hará que dichos entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como una instancia de toma de decisiones autónoma e individualizada'.

Añade también dicha sentencia que 'Nuestro examen debe basarse en la doctrina de este Tribunal sobre la participación de los entes locales en la actividad de planeamiento urbanístico, a la que ya hemos hecho referencia, la cual se ve reforzada por la Carta Europea de Autonomía Local, que admite el control administrativo de legalidad y de constitucionalidad, e incluso el de oportunidad de los actos de las entidades locales (art. 8.2), si bien precisa que, en todo caso, dicho control «debe ejercerse manteniendo una proporcionalidad entre la amplitud de la intervención de la autoridad de control y la importancia de los intereses que pretende salvaguardar» (art. 8.3). Contemplación de intereses en la cual destacadamente cobra relevancia, como más adelante se verá, la proyección supralocal de determinadas manifestaciones del urbanismo'

El Tribunal Supremo, en su sentencia de 19 de septiembre de 2013 (recurso 3193/2011 ), indica:

'La cuestión sobre el alcance de las competencias de la Administración autonómica con motivo de la aprobación de planes municipales ha sido abordada recientemente por esta Sala, entre otras, en las Sentencias dictadas en fechas de 20 y 28 de diciembre de 2012 (Rec. Casación nº 4806/2009 y 3735/2009 ), 16 de enero de 2013 (Rec. Casación nº 3860/2009) y 23 de enero de 2013 (Rec. Casación nº 3849/2009 y Rec. Casación nº 3631/2010), en las que se impugnaba, en unos casos (1) el Plan Director Urbanístico del Sistema Costero aprobado por Resolución del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 25 de mayo de 2.005 (PDUSC-1); o (2) el Plan Director Urbanístico del Sistema Costero aprobado por Resolución del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 16 de diciembre de 2005 (PDUSC-2), en las que se planteó la posible ilegalidad del Plan Director por vulneración del principio de autonomía municipal al establecer determinaciones sobre clasificaciones del suelo.

En aras del principio de unidad de doctrina e igualdad en la interpretación del derecho procede reiterar ahora lo declarado en esas sentencias, en lo que directamente concierne a la cuestión controvertida en este caso:

'este Tribunal Supremo ha afrontado recientemente y con reiteración estas cuestiones relativas a la vulneración del principio de autonomía local en el ámbito urbanístico que nos ocupa. Así en la STS 26 de junio de 2008 se ha señalado:

'Concretamente, las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas cuando con motivo de la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias pretendan introducir modificaciones no previstas originariamente en la aprobación inicial y provisional del plan, han de ser limitadas por elementales exigencias derivadas del citado principio de la autonomía local, de manera que la extensión del control de la Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento viene impuesto por el respeto a la autonomía local.

En materia urbanística, única que hace al caso, la competencia autonómica de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal tiene un contenido preciso, derivado de la consolidación de la jurisprudencia de esta Sala desde la conocida Sentencia de Sala de 13 de julio de 1990 , que distingue según se trate de los aspectos reglados o discrecionales del plan.

En relación con los aspectos reglados la Comunidad Autónoma tiene un control pleno, con alguna matización respecto de los conceptos jurídicos indeterminados, como señala la STS de 25 de octubre de 2006 , que no hace al caso abundar ahora.

Respecto a los aspectos discrecionales del plan, debemos distinguir, entre las determinaciones que afectan a un interés puramente local o municipal, o superior a este. Así, cuando el interés público concernido es municipal y no alcanza intereses que rebasen dicho ámbito, la competencia es estrictamente municipal, pues ha de prevalecer el modelo de ciudad que dibuja el Ayuntamiento, con la salvedad relativa al control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, «ex» artículo 9.3 Constitución Española .

Las determinaciones discrecionales del plan, por otro lado, cuando afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales, vinculándose con un modelo territorial superior al municipal, sí permiten intervenir a la Administración autonómica corrigiendo, modificando o sustituyendo las determinaciones discrecionales del plan, establecidas en la fase municipal del procedimiento. Dicho de otra forma, el posible control o modificación por la Comunidad Autónoma de todos aquellos aspectos discrecionales del planeamiento, estará en función de los intereses públicos concernidos, y aún en el caso de tratase de intereses locales, únicamente, que no se haya lesionado la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos'.

En forma parecida, en la anterior STS 13 de diciembre de 2007 , tras recordar, entre otras, la doctrina ya expuesta de la STC 240/2006, de 30 de julio , y de la STC 159/2001, de 5 de julio , F. 12, luego reproducida en la STC 51/2004, de 13 de abril , F. 10, hemos añadido:

'Igualmente debemos dejar constancia de los conocidos pronunciamientos al respecto del Tribunal desde su clásica STS de 13 de julio de 1990 : '...resulta claro que la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen de la de Planeamiento una potestad de titularidad compartida por los Municipios y las comunidades Autónomas --- Sentencias de 20 de marzo , 10 y 30 de abril , 2 y 9 de julio de 1990 , etc.---. Su actuación se lleva a cabo de través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional del Municipio, en lo que ahora importa, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración Autonómica.

Partiendo de la base de que «en la relación entre el interés y el interés supralocal es claramente predominante este último» --- sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989, de 19 de octubre --- queda perfectamente justificado que, en el aspecto temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el plan no sólo en sus aspectos reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores'.

Pues bien, es evidente que en el supuesto de autos ---que es el contemplado en los preceptos legales y reglamentarios de precedente cita--- laten unos intereses (como son los de carácter docente y medioambiental, que se vislumbran tras la protección de las dotaciones para equipamientos docentes y de espacios libres), que se proyectan mas allá de los meros intereses locales. De ahí que, desde siempre, el legislador haya previsto ---en aras de su protección--- un especial, cualificado y reforzado régimen de aprobación de las modificaciones señaladas, por cuanto el contenido de las mismas implica una singular alteración de las determinaciones urbanísticas, deviniendo, por ello, en absolutamente inviable el cuestionamiento de la constitucionalidad de los preceptos citados que la recurrente apunta al final de su motivo tercero.

Nos encontramos ---con el establecimiento de un especial régimen de aprobación de las modificaciones cualificadas del planeamiento--- ante un aspecto reglado, en el que el control pleno de la Comunidad es evidente, por cuanto el mismo se sitúa en el ámbito de la legalidad y no en el de la discrecionalidad. Se trata, como sabemos, de determinaciones ---destinadas a la protección de los intereses docentes y medioambientales--- que requieren y precisan de controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en este terreno las viene concretando la jurisprudencia, y no, por el contrario, ante revisiones de pura oportunidad. Esto es, con tal exigencia aprobatoria no se está invadiendo el terreno del modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana, sino en el de la protección de unos intereses de mas intensa cualificación'.

Esta doctrina también se sigue, entre otras, en las SSTS de 26 de junio de 2008, RC 4610/2004 ; 2 de abril de 2009, RC 67/2005 ; 13 y 14 de mayo de 2009 , RC 8581/2004 y 3225/2005 ; 20 de mayo de 2009, RC 2590/2005 ; 19 de mayo de 2011, RC 5355/2007 ; y 26 de abril, RC 6216/2008 , y 17 de mayo de 2012, RC 807/2010 '.

A la vista del contenido del requerimiento no cabe duda que el mismo no está imbuido de intereses supralocales desde el mismo momento que no se establece en el mismo la afectación de estructuras sociales establecidas previamente por la Comunidad con afectación regional y ubicación en el municipio de Guadarrama dado que ni siquiera en la advertencia se aducen razones por las que la existencia de un Colegio en la finca pueda afectar a dichos intereses supralocales siendo que la afectación es la modificación de la calificación que se ha entendido legal.

SÉPTIMO.-En relación con el silencio, no cabe entender que se ha obtenido la aprobación por dicho mecanismo por mor de lo establecido en el artículo 63 de la LSCM dado que el expediente ha sido devuelto por existencia de supuestas deficiencias y la devolución se realizó en plazo por lo que delimitar el cómputo por mor de la falta de fijación de fecha final de cumplimiento de la subsanación no afecta al silencio sino a los elementos técnicos y jurídicos destacados en los fundamentos anteriores.

En suma, por los motivos admitidos en la presente Sentencia procederá estimar el recurso, anular el Acuerdo y ordenar la remisión del expediente al Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid a los efectos de la aprobación definitiva de dicha Modificación sobre la base del Acuerdo anulado.

OCTAVO.-Establece el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En el caso de autos procede la condena en costas de la Administración que ha visto rechazadas sus pretensiones sin que concurra motivo para su no imposición.

VISTOS.- los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Guadarrama, representado por la Procuradora de los Tribunales doña Consuelo Rodríguez Chacón, contra la desestimación por silencio del requerimiento de 31 de mayo efectuado contra el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de la Comunidad de Madrid de 30 de marzo de 2012 el cual anulamos y ordenamos la remisión del expediente al Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid a los efectos de la aprobación definitiva de dicha Modificación sobre la base del Acuerdo anulado.

Se condena en costas a la Comunidad de Madrid.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer Recurso de Casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de 10 días, contados desde el siguiente al de la notificación esta resolución, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos.

En su momento, devuélvase el expediente administrativo al departamento de su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.