Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN PRIMERA
Núm. de Recurso:0000001/2017
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ABREVIADO
Núm. Registro General:02860/2016
Demandante:FUNDACION MATRIX INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO SOSTENIBLE
Procurador:LUIS POZAS OSSET
Demandado:MINISTERIO DE AGRICULTURA ALIMENTACION Y MEDIO AMBIENTE
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
Dª. LOURDES SANZ CALVO
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA
Madrid, a nueve de junio de dos mil diecisiete.
Vistos por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso contencioso-administrativo seguido por los tramites del procedimiento abreviado con el número 1/17, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Luis Fernando Pozas Osset en nombre y representación de laFUNDACIÓN MATRIX INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO SOSTENIBLE, contra la falta de ejecución de la resolución de 5 de diciembre de 2013, del Subsecretario del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, dictada por delegación del Ministro, por la que se concede a la parte recurrente una subvención de 43.177 euros, en virtud del Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre. Ha sido parteLA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado. La cuantía del recurso quedó fijada en 30.152 euros.
Antecedentes
PRIMERO.- La parte actora presentó demanda interponiendo recurso por la vía del art. 29.2 de la Ley de la Jurisdicción . Dicho recurso fue admitido por Decreto de 21 de noviembre de 2016 por los trámites del procedimiento ordinario.
SEGUNDO.- Interpuesto recurso de reposición contra el citado Decreto, fue estimado por Decreto de 3 de marzo de 2017, transformándose el procedimiento en procedimiento abreviado del art. 78 de la Ley de la Jurisdicción .
TERCERO.- Recibido el expediente, y dado traslado del mismo a las partes para que pudieran hacer alegaciones en el acto de la vista, mediante providencia de 7 de abril de 2017 se señaló para la celebración de la vista el día 25 de mayo del año en curso a las 10 horas, fecha en que tuvo lugar, quedando las actuaciones vistas para Sentencia.
SIENDO PONENTEel Magistrado Ilmo. Sr. Don FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ.
Fundamentos
PRIMERO.- La parte demandante impugna la falta de ejecución de la resolución de 5 de diciembre de 2013, del Subsecretario del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, dictada por delegación del Ministro, por la que se concede a la parte recurrente una subvención de 43.177 euros, en virtud del Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre.
Se alega, en síntesis, por la parte recurrente que la resolución de 5 de diciembre de 2013 por la que se concedió la subvención por importe de 43.177 euros, es un acto firme, habiendo justificado dicha parte en su integridad la corrección de la subvención y el cumplimiento de todos los requisitos, y a pesar de ello solamente se ha abonado la suma de 13.025 euros. Se añade, que se ha efectuado el requerimiento previo de ejecución mediante escrito de 3 de marzo de 2016. La Administración no ha llevado a cabo ninguna actuación que justifique el pago parcial, es procedente estimar el recurso contencioso-administrativo de conformidad con el art. 29.2 de la Ley de la Jurisdicción , y condenar a la Administración demandada al pago de los 30.152 euros que restan de la subvención otorgada en virtud de la resolución de 5 de diciembre de 2013, más los intereses legales desde la fecha del acuerdo.
SEGUNDO.-El Abogado del Estado en el acto de la vista, suscitó la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por no ser aplicable el art. 29.2 de la Ley de la Jurisdicción al no estar ante un acto firme, y, por tanto, la tramitación del recurso por los trámites del procedimiento abreviado, cuestión a la que en el acto de la vista se opuso al parte actora, insistiendo de que nos encontramos ante un supuesto del citado art. 29.2.
En primer lugar, abordaremos el examen de la reseñada causa de inadmisibilidad. El art. 29.2 de la Ley de la Jurisdicción viene a dar solución a un concreto supuesto de inactividad administrativa, singularizado dentro del marco genérico del citado art. 29, ya que en este apartado segundo se trata de dar solución a la inactividad de la Administración cuando existe un título ejecutivo del que resultan obligaciones o prestaciones concretas.
Por ello, a diferencia del supuesto genérico de inactividad del art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción , estamos ante un procedimiento meramente ejecutivo, que no declarativo o de condena y que por ello se singulariza dentro del tratamiento de la inactividad administrativa con el establecimiento de un marco procedimental propio mediante remisión a la aplicación de los trámites del procedimiento abreviado y de cara a obtener una más rápida tutela. Podría incluso plantearse si no hubiera sido más acertado la expresa normativización de un procedimiento ejecutivo singularizado frente al procedimiento ordinario y al procedimiento abreviado ante la singularidad que supone el que la vía del citado art. 29.2 parta de dar por supuesto la existencia de actos administrativos -expresos o presuntos- firmes, y de los que resulte de forma clara la obligación o prestación cuya ejecución se reclama, claridad y concreción que ha de darse tanto en su existencia como en su contenido y alcance. Ello nos lleva a concluir que, en principio, no estamos ante un procedimiento adecuado y pensado para discutir estas premisas -si existe el título ejecutivo, su concreto alcance y contenido- aunque nada impide que pueda hacerse tal debate en el devenir recursivo del procedimiento abreviado y concluir con un pronunciamiento desestimatorio de la pretensión ejecutiva en sentencia, al no darse el título ejecutivo con las premisas anteriormente expuestas.
Por otro lado y paralelamente, el art. 29.2 de la Ley de la Jurisdicción pese a su remisión a los concretos trámites del art. 78 de dicha norma , no excluye la posibilidad de un trámite de inadmisión que, además, expresamente se contempla en el art. 51.3 de la Ley de la Jurisdicción que establece: 'Asimismo, cuando se impugne la no realización por la Administración de las obligaciones a que se refiere el art. 29, el recurso se inadmitirá si fuera evidente la ausencia de obligación concreta de la Administración respecto de los recurrentes'. Lo expuesto, es corolario de la lógica de que toda acción ejecutiva debe fundarse en un título que tenga aparejada ejecución.
La utilización del procedimiento abreviado, en cuanto conectada con el ejercicio de una acción por inactividad en la ejecución material de actos firmes, exige que concurran los presupuestos necesarios para ello consistentes, como ha señalado el Tribunal Supremo -Auto, Sección Cuarta, de 10 de noviembre de 2004 -recurso nº. 148/2004 - en que 'se esté a prima facie y sin discusión alguna ante un acto administrativo firme, que aparezca y se ofrezca sin discusión alguna' pues en caso contrario el tribunal esta 'obligado a declarar la inadmisión a trámite del recurso por haberse formulado por un procedimiento inadecuado'.
TERCERO.-En relación con el art. 29.2 de la Ley de la Jurisdicción , el Tribunal Supremo en la Sentencia de 18 de febrero de 2016 -recurso nº. 2.196/2014 -, invocada por la parte actora, declara lo siguiente:" ... es necesario comenzar por señalar que el artículo 29.2º, en que se funda la sentencia de instancia para sostener su competencia, dispone que 'cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78.' Esta modalidad del objeto del recurso contencioso-administrativo por la vía simplificada del procedimiento abreviado fue introducida en la vigente Ley Jurisdiccional de 1998 , como un supuesto de 'inactividad de la Administración' a que se refiere el párrafo segundo del artículo 25 de la Ley procesal y respecto de ellos se decía en la Exposición de Motivos de dicha Ley: 'Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.'
A la vista de esa intención del Legislador, es el artículo 29, como ya vimos, el que contempla dos posibilidades de impugnar la inactividad; aquellas a que se refiere el párrafo primero, que están condicionadas por la existencia del reconocimiento de 'una prestación concreta' en favor de los ciudadanos por una disposición general de aplicación directa e inmediata, un acto, contrato o convenio; supuestos en los que se requiere que el ciudadano afectado por esa declaración haya de requerir a la Administración para el 'cumplimiento de dicha obligación', pudiendo posteriormente, en caso de negativa, a iniciar el proceso contencioso. El párrafo segundo se refiere a un supuesto más concreto, cual es el de que sea la propia Administración la que desconozca la naturaleza de la ejecutividad de los actos administrativos que se establece en el artículo 56 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , siendo la Administración la primeramente vinculada por esa ejecutoriedad, dejando de ejecutar sus propios actos.
Lo que interesa destacar a los efectos del debate que ahora se suscita en este proceso, es que el objeto del recurso contencioso administrativo es esa concreta inactividad, es la inejecución de un acto firme que, como dice la Expropiación de Motivos, establece 'prestaciones concretas', de tal forma que esta modalidad procesal, con la confesada finalidad de evitar 'indolencia, lentitud e ineficacia administrativas', no está previsto, ni es admisible, entrar a debatir sobre la legalidad del acto, lo excluye por su propia naturaleza el procedimiento, porque el acto es ya firme y consentido y, por tanto, ejecutivo; de ahí que como contempla el Legislador, la única decisión admisible es la sentencia de condena, en cuanto su contenido no puede ser otro que el de 'ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas'. El requerimiento que se impone en el precepto, no puede tener otro cometido que dar oportunidad a la Administración a que, antes de someter la inejecución a los Tribunales, pueda la Administración de mutuo propio proceder a dar cumplimiento lo que ella misma ha declarado; no otra cosa.
Bien es verdad que a ese requerimiento puede la Administración declarar lo que tenga por conveniente, pero lo que trasciende a los efectos del debate es que, conforme a la regulación de esta modalidad procesal, la alternativa de la Administración es ejecutar el acto, de manera exclusiva. Cualquier otra decisión está al margen del requerimiento preceptivo que impone el artículo 29 y podrá suponer, entre otras opciones, que no procede ordenar la ejecución por no darse los presupuestos para ello, es decir, procederá desestimar la pretensión, pero en modo alguno establecer el efecto anticipado de declarar improcedente el procedimiento que, en el supuesto enjuiciado, se aprovecha para sostener la incompetencia e inadecuación de procedimiento. En suma, en el ámbito estrictamente procesal en que ahora se está suscitando el debate, lo que caracteriza la vía procesal que se contiene en el artículo 29.2º no es otra cosa que la mera existencia de un acto firme y el previo requerimiento a la Administración para que lo ejecute; esos son los presupuestos que delimitan subjetiva y objetivamente esta modalidad procesal, las demás cuestiones sobre la procedencia o no sobre dicha ejecución podrán conducir, en su caso, a la desestimación de la pretensión, pero no excluir el proceso o condicionar los presupuestos de la relación jurídico- procesal".< o:p>
En el caso que nos ocupa, nos encontramos ante una resolución de 5 de diciembre de 2013, del Subsecretario del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, dictada por delegación del Ministro, por la que se concede a la parte recurrente una subvención de 43.177 euros, en virtud del Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre, que según la parte actora, es un acto firme.
Tal y como hemos dicho, la subvención en cuestión, se concedió a la parte actora en virtud del Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en la protección del medio ambiente. En el art. 12 del mismo Real Decreto, referente a la justificación de los gastos y pago, se dice, en relación con las subsecciones concedidas por importe inferior a 60.000 euros, como es la que nos ocupa, que'tendrá carácter de documento con validez jurídica para la justificación de la subvención una cuenta justificativa simplificada, que contendrá:
a) Una memoria de actuación justificativa del cumplimiento de las condiciones impuestas en la concesión de la subvención, con indicación de las actividades realizadas y de los resultados obtenidos.
b) Una relación clasificada de los gastos e inversiones de la actividad, con identificación del acreedor y del documento, su importe, fecha de emisión y, en su caso, fecha de pago. En caso de que la subvención se otorgue con arreglo a un presupuesto estimado, se indicarán las desviaciones acaecidas.
c) Un detalle de otros ingresos o subvenciones que hayan financiado la actividad subvencionada con indicación del importe y su procedencia.
d) En su caso, carta de pago de reintegro en el supuesto de remanentes no aplicados así como de los intereses derivados de los mismos.
En la modalidad de justificación prevista en el presente apartado, mediante la técnica de muestreo simple aleatorio, el órgano concedente requerirá los justificantes que estime oportunos y que permitan obtener evidencia razonable sobre la adecuada aplicación de la subvención.
3. Una vez realizada la justificación prevista en los apartados anteriores, se podrá proceder al pago de las ayudas'.
Por otro lado, consta en las actuaciones un requerimiento que se le hizo por la Administración a la parte actora el 11 de diciembre de 2013, para que aportara una serie de documentos a tenor del citado art. 12 del Real Decreto 99/2013, de 20 de septiembre , en concreto, originales de todos los justificantes de gastos relacionados en la cuenta denominada 'Descripción detallada de los gastos realizados', asimismo como declaración jurada firmada por el representante de la entidad en la que se detallaran los desplazamientos y estancias realizadas durante el desarrollo del programa que hayan supuestos gastos de los relacionados con la 'Descripción detallada de los gastos realizados'. Se presentaron por la parte recurrente unos documentos el 17 de diciembre del indicado año. Nuevamente, el 18 de diciembre de 2013 se requirió por la Administración nueva documentación, presentando la parte actora una serie de justificantes de gastos e información de los anteriormente enviados por escrito de 26 de diciembre de 2013. Mediante otro requerimiento de 27 de diciembre de 2013, la Administración solicitó a la parte aquí actora, para que remitiera los justificantes de pago relacionados con el programa, correspondientes a los justificantes de gasto enviados, presentando escrito dicha parte por el que entendía que había dado cumplimiento al requerimiento efectuado. Se hizo un nuevo requerimiento el 22 de enero de 2014, para que la parte actora remitiera a documentación que se precisa para aquellos gastos que, siendo imputables, estaban pendientes de justificación del pago y, en su caso, del propio gasto. Por resolución de 31 de marzo de 2014 se resolvió por la Administración el pago de la subvención por importe de 13.025 euros, suma a la que ascendían los trabajos realizados que se ajustaban a los criterios contenidos en el Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre y la Orden AAA/1903/2013, de 9 de octubre, por la que se convocaban las subvenciones.
Así las cosas, a tenor de lo expuesto, en el caso que nos ocupa, resulta evidente que no nos encontramos ante una ejecución de un acto firme en el que la Administración estaba obligada a realizar una prestación concreta a favor de la parte actora, este caso, el pago de la totalidad de la subvención otorgada, pues dicho acto es el de 5 de diciembre de 2013, cuyo reconocimiento de la subvención concedida estaba supeditada al cumplimiento de los requisitos del art. 12 del Real Decreto 99/2013, de 20 de septiembre , habiendo realizado la Administración varios requerimientos a la parte actora para el cumplimiento de dichos requisitos.
En consecuencia, al amparo de lo dispuesto en el art. 69.c) en relación con el art. 51.3 párrafo segundo, ambos de la Ley de la Jurisdicción , procede declarar la inadmisión del presente recurso contencioso-administrativo, al no encontrarnos ante un supuesto del art. 29.2 de la Ley de la Jurisdicción .
CUARTO.-De conformidad con el art. 1391 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas procesales a la parte actora.
VISTOSlos artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.
Fallo
Que procede declarar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Luis Fernando Pozas Osset en nombre y representación de laFUNDACIÓN MATRIX INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO SOSTENIBLE, contra la falta de ejecución de la resolución de 5 de diciembre de 2013, del Subsecretario del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, dictada por delegación del Ministro, por la que se concede a la parte recurrente una subvención de 43.177 euros, en virtud del Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre; con expresa imposición de las costas procesales a la parte actora.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de sunotificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública. Doy fe. Madrid a
LA LETRADA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
