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Última revisión
19/05/2022
Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1/2021 de 21 de Abril de 2022
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Orden: Administrativo
Fecha: 21 de Abril de 2022
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: MENÉNDEZ REXACH, EDUARDO
Núm. Cendoj: 28079230012022100166
Núm. Ecli: ES:AN:2022:1626
Núm. Roj: SAN 1626:2022
Encabezamiento
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Dª. LOURDES SANZ CALVO
Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA
Madrid, a veintiuno de abril de dos mil veintidós.
Visto el presente recurso de apelación que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha interpuesto la Asociación de Afectados del Parque Nacional de Cabañeros, representados por el Procurador D. Ramón Rodríguez Nogueira, contra el Auto dictado, en fecha 4 de diciembre de 2020, por el Iltmo. Sr. Magistrado-Juez Central de lo Contencioso Administrativo nº 12, en el Procedimiento Ordinario nº 43/2020.
Antecedentes
Notificado dicho Auto, se interpuso contra él recurso de apelación, en la que solicita que se estime el recurso, se revoque el Auto de inadmisión y se dicte resolución declarando admisible el recurso contencioso administrativo formulado, el cual habrá de seguirse por todos sus trámites ante el Juzgado Central competente.
La parte apelante alega que la inadmisión al amparo del artículo 51.3 de la Ley de esta Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA) tiene carácter excepcional y requiere que sea evidente, en cuanto a la vía de hecho, que la actuación administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del procedimiento legalmente establecido y, en cuanto a la inactividad, que fuera evidente la ausencia de obligación concreta de la Administración respecto de los recurrentes, lo que no sucede en este caso, de modo que la inadmisión vulnera su derecho a la tutela judicial efectiva.
Fundamentos
En cuanto a la inactividad de la Administración, consistente, precisamente, en la falta de elaboración de tales criterios técnicos, considera que la Asociación demandante no ha acreditado su legitimación directa como acreedora de la prestación que reclama ni tampoco la de sus asociados.
Por esas razones considera inadmisible el recurso.
En cuanto a este último, se alega que la Administración gestora está obligada a la aprobación de los criterios técnicos del Parque Nacional de Cabañeros, previa la celebración, en su caso, de los acuerdos correspondientes con los terceros afectados, tal y como dispone la Disposición Adicional Séptima de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, que es del siguiente tenor literal:
Impugna, pues, la inactividad reglamentaria de la Administración objeto del recurso en la instancia, que consistiría en la falta de aprobación de los mencionados criterios técnicos.
A este respecto, el Tribunal Supremo, en su reciente sentencia de 10 de febrero de 2022, (R. 536/2017) que cita otras anteriores, reitera su criterio constante que resume así: «[...] Por tanto, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala que se acaba de reseñar, el control jurisdiccional de las omisiones reglamentarias, que es de carácter restrictivo, es viable en los dos casos siguientes: i) cuando la omisión reglamentaria constituya un incumplimiento de una obligación expresamente prevista por la ley y ii) cuando esa omisión reglamentaria suponga la creación implícita de una situación jurídica contraria al ordenamiento jurídico [...]».
En este caso no se ha producido ninguna de las dos situaciones; como consta en el expediente, en escrito fechado el 12 de junio de 2020, el apelante se dirigió a la Comisión Mixta de Gestión del Parque Nacional para que, entre otras cosas, acordase iniciar el procedimiento de elaboración de los criterios técnicos previsto en la DA Séptima citada y, hasta que éste no terminara, que se abstuviese de aprobar el Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG); este escrito fue respondido por el Presidente de la Comisión Mixta de Gestión de Parques Nacionales de Castilla La Mancha, el 17 de julio del mismo año, y en su respuesta resume las actuaciones realizadas, al menos desde 2015, para la elaboración del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque, de las que han tenido conocimiento los afectados; afirma que el proyecto de este instrumento recoge en gran medida los criterios técnicos, por lo que no procede iniciar ningún nuevo procedimiento de elaboración de criterios técnicos
No consta ninguna reacción en vía administrativa o jurisdiccional contra este acto y sí el recurso ante el Juzgado Central por inactividad por incumplimiento de la obligación de adoptar los criterios técnicos y, al mismo tiempo, la existencia de vía de hecho consistente, precisamente, en la solicitud de documentación a los propietarios con vista a la posible adopción de los acuerdos.
En vista de lo anterior es claro que la Administración, con conocimiento de la demandante, había iniciado las actuaciones derivadas de la DA 7ª y había respondido expresamente a la solicitud de elaborar los criterios técnicos, de modo que no cabe hablar de incumplimiento de obligación legal cuando antes de transcurrir el plazo de seis años desde la entrada en vigor de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, se habían puesto en marcha las iniciativas previas a la realización de los acuerdos con los particulares, que no puede ser calificado como una vía de hecho; el desacuerdo versa sobre si tales criterios técnicos se encuentran en el borrador del Plan Rector y en sus planes sectoriales de desarrollo, como dice la respuesta de la Comisión mixta, o deben ser establecidos
En cuanto a la calificación como vía de hecho susceptible de recurso contencioso, se considera por el apelante como una derivación o consecuencia de esa inactividad el envío por parte del Organismo Autónomo Parques Nacionales de escritos solicitando a los interesados el envío de documentos para alcanzar los acuerdos voluntarios previstos en la DA 7ª y considera que 'iniciar de esta forma el procedimiento tendente a lograr los acuerdos individuales es manifiestamente constitutivo de vía de hecho, pues faltan los presupuestos procedimentales y legales más elementales para ello', según se lee en el escrito de interposición.
La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en su artículo 25.2, permite impugnar las actuaciones materiales que constituyan vía de hecho ' en los términos establecidos en esta Ley', previsión que hay que poner en relación con lo dispuesto en el artículo 30 ('
El Tribunal Supremo, en su sentencia de 20 de junio de 2017 (R. 1335/2015), que cita otras anteriores, recuerda su doctrina sobre la vía de hecho en los siguientes términos:
«[...] El concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure).
Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se producen sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo.
El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93 de la LRJ y PAC. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ y PAC.
El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo.
En definitiva, como señalamos en sentencia de 8 jun. 1993 'La "vía de hecho" o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite. (...)
Las vías de hecho tienen su origen en la protección de la propiedad, aunque luego se extienden a otros derechos, especialmente los de carácter fundamental. Por ello se explica que la pérdida de las prerrogativas administrativas, especialmente de las procesales, que como principal efecto anudan, supusiera una alusión concreta a los entonces 'interdictos', como medios admisibles de tutela procesal interina, que rectamente entendidos no sólo se refieren a la protección posesoria de derechos reales, sino también de derechos que generan o amparan estados o situaciones permanentes o estables. Ahora bien, ello no agota la protección frente a las indicadas vías de hecho, ni excluye otras acciones de Derecho común, ni, según la más reciente jurisprudencia anterior a la vigente LJCA, la impugnación directa en el recurso contencioso-administrativo [...]».
Identificada la actuación material como el envío, por el Organismo Autónomo, de los requerimientos de información a los miembros de la Asociación, no consta la realización de requerimiento alguno para el cese de la actividad reputada ilegal; además, el desacuerdo sobre el procedimiento a seguir no significa que una iniciativa de la Administración, en la que se limita a pedir determinada información, previo, en su caso, la celebración de acuerdos, todo ello en el marco de las actuaciones contempladas en la DA 7ª, permita considerar como vía de hecho esa actuación, que está legalmente recogida en la DA y que no parece en absoluto desproporcionada para la finalidad prevista y, al apreciarlo así el Juez de instancia e inadmitir el recurso en aplicación del artículo 51.3 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa, realizó una correcta interpretación de las normas y de la jurisprudencia aplicables al caso.
Fallo
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así, por esta nuestra sentencia, de la que se dejará testimonio en los autos principales para su devolución al Juzgado de procedencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.