Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN PRIMERA
Núm. de Recurso:0000161/2014
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:03132/2014
Demandante:ASOCIACIÓN GALEGA DE MARISCADORAS/ES (AGAMAR)
Procurador:Dª KATIA FERNÁNDEZ MEIRIÑO
Demandado:MINISTERIO DE AGRICULTURA ALIMENTACION Y MEDIO AMBIENTE
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
Dª. LOURDES SANZ CALVO
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA
Madrid, a cinco de diciembre de dos mil diecisiete.
Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo contencioso administrativo de la Audiencia Nacional ha promovidola Asociación Galega de Mariscadoras/es (AGAMAR), representada por la Procuradora Dª. Katia Fernández Meiriño,contra la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, sobre reintegro de subvención. Ha sido Ponente el Presidente de esta Sección Iltmo. Sr. D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH.
Antecedentes
PRIMERO.-El acto impugnado procede del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (MAGRAMA) y es la Resolución de 8 de abril de 2014.
SEGUNDO.-Interpuesto recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Audiencia Nacional, después de admitido a trámite y reclamado el expediente administrativo, se dio traslado al recurrente para que formalizara la demanda, solicitando en el suplico la estimación del recurso.
TERCERO.-Presentada la demanda, se dio traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo para que la contestara y, formalizada dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones del recurrente y que se confirmara el acto impugnado por ser conforme a Derecho.
CUARTO.-Contestada la demanda se recibió el pleito a prueba, practicándose la propuesta y admitida a instancia de la actora; una vez finalizada la tramitación, quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el día 21 de noviembre de 2017 en el que, efectivamente, se votó y falló.
Fundamentos
PRIMERO.- El presente recurso tiene por objeto la Resolución de 8 de abril de 2014 del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, que desestima el recurso de reposición contra otra de 5 de diciembre de 2012, que declara el incumplimiento parcial de la justificación de la aplicación de la subvención concedida por Orden APA/1366/2006, de 11 de abril y acuerda la obligación de reintegro por un importe total de 35.216,63 euros.
SEGUNDO.-La recurrente solicita que se declaren no conformes a derecho las resoluciones y se anule el reintegro parcial de las ayudas concedidas en las veintiséis acciones formativas referenciadas por importe de 26.396,35 euros, más los intereses por importe de 9.220,28 euros.
En defensa de su pretensión alega que concurrió a la convocatoria de la Orden/APA/1366/2006, de 11 de abril y le fue concedida una ayuda para la realización de diferentes cursos, por importe de 174.889,99 euros; dentro del plazo establecido en la convocatoria remitió la acreditación de haber realizado las actividades, justificando un gasto total de 175.991,99 euros; iniciado el procedimiento de reintegro, presentó alegaciones que fueron desestimadas, tras los informes emitidos por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE).
Fundamenta sus alegaciones en la existencia de error en la aplicación de criterios en todos los informes de la IGAE; la totalidad de los cursos fue realizada con 'Ensino Profesional Galego SL' cuyo presupuesto fue remitido con la solicitud de ayuda y en ningún caso ha imputado coste superior al establecido en la Orden y desconoce los motivos por los que la Administración ha procedido al ajuste, lo que le ha producido indefensión; tras exponer los motivos por los que considera improcedente el ajuste realizado en cada uno de los cursos, entiende que no está obligada a aportar una documentación acreditativa de los gastos generados por el subcontratista, que fueron previamente presupuestados con plena aquiescencia de la Administración y, finalmente, facturados, por lo que la Administración debe exigir al subcontratista, y no al beneficiario, la documentación necesaria para verificar que se cumple la correcta justificación de los gastos, ya que aquél está obligado a colaborar en virtud de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley General de Subvenciones .
TERCERO.-La representación de la Administración demandada, por su parte, opone, en primer lugar, la inadmisibilidadad cautelamdel recurso en aplicación del art. 69 c) en relación con el 45.2.d) de la Ley de esta Jurisdicción , por no haber acreditado el cumplimiento de los requisitos para entablar acciones las personas jurídicas; en cuanto al fondo, señala que las alegaciones de la demanda son las mismas que las planteadas frente al recurso de reposición a cuyos fundamentos remite y la causa del reintegro es la misma en todas las acciones formativas, es decir, que no se ha demostrado el pago con anterioridad a la finalización del plazo fijado para la justificación de los gastos, tal y como establece el artículo 37.1 c) de la Ley General de Subvenciones ; por todo ello solicita la desestimación del recurso y la confirmación del acto impugnado.
CUARTO.-Pr ocede examinar en primer lugar la causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado con base en el artículo 69 c) en relación con el 45.2.d) de la Ley jurisdiccional ; a estos efectos resulta necesario recordar el principio espiritualista o antiformalista que ha caracterizado tradicionalmente la interpretación de las causas de inadmisibilidad, principio que resulta de la plena vigencia y efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24.2 de la Constitución , que se satisface normalmente mediante una resolución motivada de los tribunales que se pronuncie sobre el fondo de las pretensiones planteadas, aunque, como ya declaró el Tribunal Constitucional en su sentencia 126/1984 , «[...] este derecho se satisface también cuando la resolución es de inadmisión, siempre que se dicte en aplicación razonada de una causa legal, debiendo responder el razonamiento a una interpretación de las normas de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental [...]», debiendo ser objeto tal causa de una interpretación restrictiva; es cierto que el Tribunal Supremo, en las sentencias citadas en la contestación a la demanda y en otras posteriores (por ejemplo, sts. TS de 22-9-2014, R. 6.120/11 y de 23-1-2015, R. 1.619/12 ), ha perfilado los contornos de esta causa concreta de inadmisión regulada en el art. 69 b) de la Ley de esta Jurisdicción , lo que no exime a la parte que intenta valerse de ella de justificar su fundamento mediante el examen de los documentos que a estos efectos han de adjuntarse al escrito de interposición por la sociedad recurrente.
En este caso el Abogado del Estado basa su alegación, realizadaad cautelamy no concretada en el suplico, en que'la entidad recurrente ha incurrido en la citada causa de inadmisión de su recurso, al no aportar el acuerdo autorizatorio del ejercicio de acciones otorgado por el órgano que estatutariamente tiene atribuida esta facultad, certificado por el secretario del órgano de administración (o por quien haga sus veces), documento que ha de ser de fecha anterior a la de interposición del recurso jurisdiccional'.
Al respecto consta en las actuaciones una Diligencia de Ordenación, de 16 de junio de 2014, en la que se requiere a la recurrente para que aporte el acuerdo de la Junta General autorizando la interposición del recurso; en cumplimiento de este requerimiento, la representación de AGAMAR, con escrito de 2 de julio de 2014, aportó la certificación emitida por la secretaria de la Asociación en la que se recoge el acuerdo adoptado por la comisión ejecutiva en su reunión de 26 de marzo de 2014 cuyo tenor es el siguiente:
'Se autoriza a la Presidenta y al Secretario General a fin de que, si lo consideran oportuno, representen a AGAMAR ante cualquier acto o cuestión jurídica que se plantee contra las resoluciones dictadas por la Secretaria General de Pesca -Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, en los expedientes de reintegro de subvenciones según Orden ARM/1789/2011, de 17 de junio, por importe de 143.581,86 € y Orden APA/1366/2006 por importe de 35.616,31 €, ejercitando las acciones legales oportunas para la impugnación de las resoluciones judiciales ante los órganos administrativos y/o judiciales competentes, habilitándole a tal efecto para que designe a los profesionales que considere oportunos y se adopten las medidas necesarias para ello'.
Consta, además, en el expediente (Folios 25-30) copia de los estatutos de AGAMAR, vigentes en ese momento, de cuyo artículo 19 resulta que la comisión ejecutiva es el órgano de gobierno y dirección permanente de la asociación y es el órgano competente para acordar el ejercicio de acciones; por estas consideraciones procede rechazar la causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado y así lo entendió la Sala en la sentencia de 7 de marzo de 2017, recurso 164/2014 , interpuesto por la misma recurrente contra la orden de reintegro por importe de 143.581,86 €, incluida en el mismo acuerdo que se acaba de transcribir, y que desestimó el recurso.
QUINTO.-Es objeto del presente recurso la Resolución antes indicada, por la que se acuerda el reintegro parcial de la subvención concedida a la demandante por resolución del Secretario General de Pesca Marítima, de 28 de septiembre de 2006, en concepto de ayuda destinada al fomento de actividades de formación profesional náutico-pesquera, convocada por Orden APA/1366/2006, de 11 de abril que, a su vez, remite en su artículo 7 a la Orden APA/1234/2005, de 22 de abril, que contiene las bases reguladoras para la concesión de estas ayudas, en lo concerniente a la justificación de la actividad que se detalla en el artículo 13 de esta última Orden; en la Resolución impugnada se detallan las cantidades que han de ser objeto del reintegro en cada uno de los cursos subvencionados, exponiendo las razones para ello, que varían en cada caso, siguiendo el informe de control financiero realizado por la IGAE.
Con carácter general hay que recordar la doctrina consolidada del Tribunal Supremo expuesta, por ejemplo, en las Sentencias de 6 de junio de 2007 (Recurso 8246/2004 ) y de 16 de marzo de 2012 (Recurso 1680/ 2010 ), conforme a la cual «[...] quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos [...]».
Así, el cumplimiento de las condiciones es una obligación de todo beneficiario de una subvención ( art. 14.1 a) LGS ), pero no lo es menos que también está obligado a justificar ese cumplimiento y a someterse a las actuaciones de comprobación y control financiero ( art. 14.1 b ) y c)) cuyo incumplimiento está configurado como una causa de reintegro por el art. 37.1.c) LGS ; a su vez, el art. 44 LGS establece los objetivos del control financiero para determinar, entre otros aspectos,'La realidad y la regularidad de las operaciones que, de acuerdo con la justificación presentada por beneficiarios y entidades colaboradoras, han sido financiadas con la subvención'(art. 44.2.d)), para lo que el párrafo 4 de este artículo enumera una serie de actuaciones y concluye con una fórmula abierta que permite llevar a cabo las comprobaciones necesarias en atención a las características especiales de las actividades subvencionadas; tales objetivos y actividades constituyen la base legal de la actuación del órgano de control financiero, junto con las bases de la convocatoria a las que remite.
La demandante viene a reproducir las mismas alegaciones presentadas en el procedimiento de reintegro y en el recurso de reposición contra la resolución que le puso fin; en la resolución que desestima el recurso administrativo se analizan detalladamente tales alegaciones con referencia a los informes de la IGAE y a los del órgano de gestión, en los que se exponen pormenorizadamente, para cada actividad, las razones por las que procede el reintegro de las cantidades que, a su vez, se basa en el análisis de las facturas y documentación presentada por la beneficiaria y por la subcontratista, sin que se aprecie la existencia de error material o de apreciación en sus resultados.
En el presente recurso la demandante propuso como prueba que se solicitara de ENPROGA la documentación acreditativa de los gastos generados por los docentes de la entidad, a lo que respondió que no disponía de tal documentación, dado el tiempo transcurrido, por haber prescrito el deber de custodia de la misma, lo que la demandante valora en su escrito de conclusiones señalando el deber de colaboración de la subcontratista que contiene el artículo 46 de la Ley General de Subvenciones .
Si bien es cierto que la posibilidad de que los beneficiarios de la subvención puedan subcontratar las actividades objeto de la ayuda está prevista por la Ley General de Subvenciones, no lo es menos que la propia norma establece claramente que el beneficiario asume frente a la Administración la total responsabilidad de la ejecución de la actividad subvencionada ( artículo 29.5. LGS ), lo que determina el rechazo de la alegación de que es la Administración la que debe exigir a los subcontratistas, y no al beneficiario, la justificación de los gastos.
SEXTO.-En la demanda se exponen los distintos cursos y actividades formativas objeto de la subvención y se señalan las discrepancias con la valoración realizada por la Administración, que determina el reintegro; en la resolución de reposición se opta, en un enfoque más comprensivo, por analizar las alegaciones que se repiten en cada curso a la luz de las bases de la convocatoria, en particular de lo dispuesto en los artículos 6 y 13 de la Orden APA/1234/2005, a la que remite la Orden/APA/1366/2006, de convocatoria de ayudas para 2006. Además, para determinar y comprobar el fundamento de las alegaciones, el órgano competente para resolver el recurso pidió informes complementarios tanto a la IGAE como al órgano de gestión sobre los criterios de colaboración del personal auxiliar y los ajustes practicados por la existencia de mayor número de alumnos, así como los criterios y documentos tenidos en cuenta para practicar los ajustes en gastos de coordinación, cuyo resultado obra en el expediente (Folios 195 a 214 y Hecho Cuarto de la resolución del recurso). No procede, por ello, volver a reiterar aquí las operaciones materiales realizadas por los órganos de control.
Su valoración se expone detalladamente en la resolución impugnada en la que se da respuesta razonada y fundada a las alegaciones de AGAMAR, lo que excluye la alegación de indefensión basada en que desconoce los motivos por los que la Administración realiza el ajuste, lo que es diferente a que no comparta esos motivos; sin embargo, la discrepancia mostrada por la demandante no se acompaña de la prueba necesaria para demostrar el error en las conclusiones y en la cuantía del reintegro, por lo que no pueden tener ahora acogida; tampoco resulta de la pretendida oscuridad de los criterios y métodos empleados o la discordancia entre las operaciones realizadas por los órganos de control financiero y de gestión, aclaradas tras los informes complementarios solicitados a ambos a que se ha aludido antes, así como en la propia resolución en que, tras manifestar que hubiera sido'deseable mayor sencillez en la explicación, primando la claridad, tanto conceptual como cuantitativa, sobre la extensión explicativa'(Fundamento de derecho Sexto), proporciona las explicaciones pertinentes.
SÉPTIMO.-En aplicación del art. 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción no procede imponer las costas a ninguna de las partes al haber sido rechazada la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada con la consiguiente aceptación de una de las pretensiones de la parte demandante.
Fallo
PRIMERO.-Desestimar el presente recurso nº 161/2014 interpuesto por la Procuradora Sra. Fernández Meiriño, en la representación que ostenta, contra la Resolución del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, descrita en el primer Fundamento de Derecho, que se confirma por ser conforme a derecho.
SEGUNDO.-No hacer una expresa imposición de costas.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así, por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual se remitirá junto con el expediente administrativo a su oficina de origen para su ejecución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.-Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública. Doy fe. En Madrid, a
LA LETRADA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
