Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1652/2020 de 01 de Diciembre de 2022

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN PRIMERA

Núm. de Recurso:0001652/2020

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:13632/2020

Demandante:COMUNIDAD AUTONOMA DE LA REGION DE MURCIA

Letrado:SERVICIOS JURIDICOS DE LA COMUNIDAD

Demandado:MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA

Codemandado:GENERALITAT VALENCIANA

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. LOURDES SANZ CALVO

Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT

D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ

Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA

Madrid, a uno de diciembre de dos mil veintidós.

Vistos por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso contencioso-administrativo número 1.652/20, interpuesto por EL LETRADO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA, contra la Orden TED/1007/2020, de 27 de octubre, por la que se autoriza un trasvase desde los embalses de Entrepeñas-Buendía, a través del acueducto Tajo-Segura, de 13 hm³, para el mes de octubre de 2020. Han sido partes, LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, y LA GENERALITAT VALENCIANA, representada por la Abogada de la Generalitat. La cuantía del recurso quedó fijada en indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO.- Admitido el recurso contencioso-administrativo y previos los oportunos trámites procedimentales, se confirió traslado a la parte actora para que, en el término de veinte días formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado el día 25 de mayo de 2021 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando que se dictara sentencia 'por la que se estime el presente recurso y declare que la Orden impugnada no se ajusta a Derecho, reconociendo la situación jurídica individualizada consistente en que la Orden impugnada debía haber autorizado un trasvase de 20 hm³ para el mes de octubre de 2020'.

SEGUNDO.- Formalizada la demanda se dio traslado de la misma a las partes demandadas para que la contestaran en el plazo de veinte días. Por el representante legal de la Administración del Estado se presentó escrito alegando los hechos y fundamentos jurídicos que estimó pertinentes, solicitando la desestimación integra del recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada, con expresa imposición de costas.

Por su parte, el representante legal de la Generalitat Valenciana presentó escrito alegando: 'A tal efecto, y una vez examinados los argumentos esgrimidos por la demandante en su escrito de demanda, habida cuenta la falta de motivación en la autorización de 13 hm³ en lugar de los 20 previstos en el informe del CEDEX, y tomando en consideración nuestra personación en el presente procedimiento como interesados, a efectos de ser notificados, esta parte no tiene nada que manifestar a lo alegado por la Comunidad de Murcia en su escrito de demanda'.

TERCERO.- Mediante Auto de 28 de marzo de 2022, se acordó el recibimiento del recurso a prueba, admitiéndose la prueba documental propuesta por la parte actora. Y, no habiendo más pruebas que practicar, se declaró concluso el período probatorio, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, que tuvo lugar el 29 de noviembre del año en curso.

SIENDO PONENTEel Magistrado Ilmo. Sr. Don Fernando de Mateo Menéndez.

Fundamentos

PRIMERO.- La parte demandante impugna la Orden TED/1007/2020, de 27 de octubre, por la que se autoriza un trasvase desde los embalses de Entrepeñas-Buendía, a través del acueducto Tajo-Segura, de 13 hm³, para el mes de octubre de 2020.

La citada Orden, se basa en el informe-propuesta de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura (en lo sucesivo CCEATS) en sesión de 27 de octubre de 2020, en el que figura que las existencias en el conjunto de embalses de Entrepeñas-Buendía el día 1 de octubre de 2020 ascienden a 594,0 hm³, siendo este valor inferior al de referencia de 613 hm³ de paso entre los niveles 2 y 3 fijado en el Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, para el mes de enero y superior al umbral de 400 hm³ de reservas no trasvasables, por lo que se constata que se mantiene la situación hidrológica excepcional, nivel 3.

SEGUNDO.-La parte actora aduce, en síntesis, en la demanda los siguientes motivos de impugnación: Para la adopción de la decisión no se ha aplicado la regla de explotación y el criterio del tercio, contraviniendo la propuesta de la CCEATS, aprobada por unanimidad y basada en los estudios técnicos llevados a cabo por el Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (en adelante CEDEX). Como consta de forma expresa e inequívoca en el Acta, esta propuesta era de 20 hm³ para el mes de octubre. No hay motivación de la decisión adoptada, sino una mera enumeración de diversas circunstancias y datos aislados y variopintos, algunos incluso contradictorios con el objetivo que persiguen, que adquieren la forma peculiar de anotaciones, y sin argumentación que los vincule, sustancie, y permita fundamentar razonadamente una motivación coherente para la decisión adoptada.

Se añade, que se hace una interpretación incorrecta y un uso espurio de la regla para alcanzar el objetivo político de reducción de los trasvases, tomando como caso concreto la supresión de aguas para riego en el campo de Cartagena.

Y se alude al desvío inmotivado de la propuesta de la CCEATS, que no solo convierte en arbitraria, y, por tanto, nula, la decisión adoptada, sino que es además contraria al mandato legal de proporcionar una mayor estabilidad en los envíos.

Por su parte, la Generalitat Valenciana, en la contestación a la demanda aduce a la falta de motivación en la autorización de 13 hm³ en lugar de 20 hm³ previstos en el informe del CEDEX, así como que nada tenía que manifestar a lo alegado por la Comunidad de Murcia en su escrito de demanda. Pues bien, no vamos a entrar a analizar dichas alegaciones ya que la Sala aceptó su personación como parte demandada conforme al art. 21.1.b) de al Ley de la Jurisdicción, única posible al no existir la figura del coadyuvante del demandante, estando proscrito dicho cambio procesal en el recurso, no pudiendo reconocer otra actividad procesal que la dirigida a defender la legalidad del acto impugnado ( Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 2006 -recurso nº. 5472003-).

TERCERO.-El primer motivo de impugnación hace referencia a que en la Orden Ministerial recurrida, no se ha aplicado la regla de explotación y el criterio del tercio, contraviniendo la propuesta de la CCEATS.

Tenemos que partir que la Ley 21/2015, de 20 de julio, indica en su Preámbulo que incorpora la Disposición adicional quinta para dar cumplimiento a la Sentencia del Tribunal Constitucional 13/2015, de 5 de febrero. Esta Sentencia del Tribunal Constitucional, declaró la inconstitucionalidad de varias disposiciones relativas al trasvase Tajo-Segura, que fueron introducidas mediante enmiendas en el curso de la tramitación parlamentaria de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, por haberse omitido el preceptivo trámite de audiencia a la Comunidad Autónoma de Aragón, y precisamente en ejecución de esta última Ley se dictó el citado Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, que el punto 2 de la Disposición derogatoria de la Ley 21/2015, de 20 de julio, mantiene en vigor.

En concreto, establece la reseñada Disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio, sobre 'Reglas de explotación del Trasvase Tajo-Segura':

'1. En función de las existencias conjuntas en Entrepeñas y Buendía a comienzos de cada mes, se establecen los siguientes niveles mensuales con arreglo a los que se acordará la realización de los trasvases, con un máximo anual total de 650 hectómetros cúbicos en cada año hidrológico (600 para el Segura y 50 para el Guadiana):

Nivel 1. ....

Nivel 2. ....

Nivel 3. De situaciones hidrológicas excepcionales, se dará cuando las existencias conjuntas en Entrepeñas y Buendía no superen, a comienzos de cada mes, los valores que se determinen por el Plan hidrológico del Tajo vigente. El Gobierno, mediante el real decreto previsto posteriormente en este apartado, establecerá para el nivel 3 el trasvase máximo mensual que el órgano competente podrá autorizar discrecionalmente y de forma motivada, así como los valores mensuales antes referidos, definitorios del nivel 3, con el objetivo único que se indica posteriormente.

Nivel 4. Se dará esta situación cuando las existencias conjuntas en Entrepeñas y Buendía sean inferiores a 400 hectómetros cúbicos, en cuyo caso no cabe aprobar trasvase alguno.

(...).

A efectos de favorecer el desarrollo de los municipios ribereños, se explotará el sistema de forma que el volumen de trasvase ya autorizado y pendiente de aplicación se mantenga preferentemente en los embalses de cabecera, antes que en otros almacenamientos en tránsito o destino, siempre que tal explotación sea compatible con una gestión racional e integrada del sistema conjunto.

(...)

Los recursos cuyo trasvase haya sido ya autorizado podrán ser utilizados por sus usuarios a lo largo del año hidrológico, hasta el final del mismo. En el caso de que al término del año hidrológico exista en la cuenca receptora algún volumen disponible de agua trasvasada, será objeto de una nueva distribución, considerándose como recurso aprovechable para los usos del trasvase a que correspondan en el año hidrológico siguiente.

Los volúmenes cuyo trasvase haya sido autorizado se distribuirán entre abastecimientos y regadíos, en la proporción de un 25 por ciento para abastecimiento y el 75 por ciento restante para regadío, hasta el máximo de sus dotaciones anuales, y asegurando siempre al menos 7,5 hectómetros cúbicos/mes para los abastecimientos urbanos.

2. La Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura autorizará los trasvases cuando concurran las condiciones hidrológicas de los Niveles 1 y 2, y el Ministro que tenga atribuidas las competencias en materia de agua, previo informe de esta Comisión, cuando concurran las condiciones del Nivel 3. En el caso de los niveles 1 y 2 la autorización de los trasvases se efectuará preferentemente por semestres, mientras que en el caso del nivel 3 se realizará preferentemente por trimestres, salvo que el órgano competente justifique en cualquiera de los niveles la utilización de plazos distintos'.

Por otro lado, el art. 1 del Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, señala los valores mensuales de reservas conjuntas en los embalses de Entrepeñas y Buendía que definen el nivel 3 y, asimismo, establece que en esta situación el órgano competente podrá autorizar discrecionalmente y de forma motivada un trasvase de hasta 20 hm3/mes.

Es decir, en la situación hidrológica excepcional de nivel 3, según la normativa expuesta, corresponde a la Ministra de Transición Ecológica autorizar un trasvase de 'hasta' 20 hm3, discrecionalmente y de forma motivada.

CUARTO.-En el caso que nos ocupa, la CCEATS se reunió el 27 de octubre de 2020 para, entre otros puntos, efectuar el análisis de la situación hidrológica y propuesta de actuaciones. En dicha reunión, se constató según el informe de situación del CEDEX, conforme a la información facilitada por la Confederación Hidrográfica del Tajo, las existencias en el conjunto de embalses de Entrepeñas-Buendía el día 1 de octubre de 2020 ascienden a 594,0 hm³, inferior al de referencia de 613 hm³, límite de situación hidrológica excepcional en octubre, y superior a 400 hm³ de reserva no trasvasable, por lo que se constata que se mantiene la situación hidrológica excepcional, nivel 3.

Por tanto, a tenor de la citada normativa, y como señala el informe del CEDEX, tal y como establece la regla de explotación, la determinación del volumen que se puede trasvasar en situación hidrológica excepcional (nivel 3) es discrecional, estando comprendido entre 0 y 20 hm³/mes. Ello, a diferencia de lo que sucede en la situación de nivel 1 o nivel 2, en que la cantidad de trasvase mensual se encuentra determinada directamente por la norma.

Al objeto de formular la correspondiente propuesta, la CCEATS en la citada reunión de 27 de octubre de 2020, realizó una valoración técnica de la situación de existencias en Entrepeñas-Buendía y su posible evolución en los próximos meses, tomando en consideración el informe de situación realizado por el CEDEX.

La previsión hidrológica realizada por el CEDEX conforme al procedimiento establecido en el art. 2 del Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, muestra que la aplicación trimestral de la regla de explotación permite deducir que el sistema se encuentra en una situación hidrológica excepcional (nivel 3) durante los meses de enero y febrero y podría alcanzar el nivel 2 (normalidad hidrológica) en marzo.

Es cierto, que como se desprende del acta de la reunión de 27 de octubre de 2020, se propuso un trasvase de 20 hm³ para el mes de enero de 2020, mientras que en la Orden impugnada se acuerda un trasvase de 13 hm³, pero tenemos que tener en cuenta que, conforme a la normativa anteriormente reseñada, únicamente se define las magnitudes básicas para la aplicación de la regla de explotación y concurriendo el nivel 3, la cantidad a trasvasar se determina mediante una decisión discrecional y motivada entre 0 y 20 hm³/mes.

Conforme a la citada Disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio, la autorización del trasvase desde los embalses Entrepeñas-Buendía a través del Acueducto Tajo-Segura, corresponde al Ministro competente en materia de aguas, previo informe favorable de la CCEATS. Y, en el acaso que nos ocupa, como ha quedado reseñado, existe un informe favorable de la CCEATS para realizar el trasvase para el mes de enero de 2020, al concurrir el nivel 3.

Pero, el Ministro competente para ello, de manera discrecional, dentro de la propuesta favorable al trasvase de la CCEATS, puede determinar la cantidad del caudal de agua del mismo, como ha acontecido en el presente supuesto. Cuestión de la discrecionalidad, que como bien dice la parte actora, no implica arbitrariedad, y debe darse a través de hechos determinantes que lo justifiquen.

Por lo que conforme a lo expuesto, la Orden recurrida ha tenido en cuenta la regla de explotación aplicada por la CCEATS, basada en estudios técnicos del CEDEX, pero lo que ha acontecido es que se ha reducido el caudal de agua que se puede trasvasar entre los parámetros fijados para la situación de nivel 3.

Dicha disminución se encuentra permitida, siempre que la misma este debidamente justificada, por lo que entramos a continuación a analizar las cuestiones suscitadas por la parte actora, respecto a la falta de motivación, y las consecuencias de la misma, imputada a la Orden recurrida.

QUINTO.-Así las cosas, respecto a la motivación de la Orden impugnada, tenemos que recordar el deber de la Administración de motivar sus actos, como señala entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 2001 -recurso nº. 6.690/2000-, tiene su engarce constitucional en el principio de legalidad que establece el art. 103 CE, así como en la efectividad del control jurisdiccional de la actuación de la Administración reconocido en el art. 106 CE, siendo en el plano legal, el art. 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, el precepto que concreta con amplitud los actos que han de ser motivados, con suscita referencia a los hechos y fundamentos de derecho.

La exigencia de la motivación de los actos administrativos responde, según reiterada doctrina jurisprudencial, de la que es exponente la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2001 -recurso nº. 92/1994-, a la finalidad de que el interesado pueda conocer el cuándo, cómo y por qué de lo establecido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses, permitiendo también, a su vez, a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos que les permitan resolver la impugnación judicial del acto, en el juicio de su facultad de revisión y control de la actividad administrativa. De tal modo que la falta de esa motivación o su insuficiencia notoria, en la medida que impiden impugnar ese acto con seria posibilidad de criticar las bases y criterios en que se funda, integran un vicio de anulabilidad, en cuanto dejan al interesado en situación de indefensión.

Motivación de los actos administrativos, que como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de marzo de 2012 -recurso nº. 2.940/2010-, por todas, no exige ningún razonamiento exhaustivo y pormenorizado, debiendo expresar las razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentales de la decisión 'facilitando a los interesados el conocimiento necesario para valorar la corrección o incorrección jurídica del acto a los efectos de ejercitar las acciones de impugnación que el ordenamiento jurídico establece y articular adecuadamente sus medios de defensa'.

Examinada la Orden Ministerial recurrida, consideramos que la misma sí se ajusta a la exigencia de motivación desarrollada por la doctrina constitucional, en relación con el referido art. 1 del Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, y la citada Disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio, dado que se sustenta en la propuesta de la CCEATS reunida el 27 de octubre de 2020, que es el órgano competente para formularla, y ha seguido la normativa establecida al respecto. Se razona en dicha Orden, que la Comisión ha constatado una situación hidrológica excepcional de nivel 3 tomando en consideración el informe de situación realizado por el CEDEX.

Se dice en la Orden recurrida: 'Dada la situación hidrológica excepcional existente en los embalses de cabecera, es razonable tomar en consideración las reservas existentes procedentes del trasvase en la cuenca receptora. El análisis histórico de estos volúmenes en el periodo 1997-2012 presenta una media de alrededor de 70 hm³, con máximos de hasta 160 hm³, si bien en el periodo 2012-2018 los valores almacenados han sido muy inferiores a los del periodo anterior, con máximos que no alcanzan los 60hm³ y numerosos valores nulos. Por tanto, puede concluirse que el volumen actual de reservas en la cuenca del Segura procedente del trasvase de 104,4hm³ supone un valor apreciablemente superior a la media histórica'.

Por otra parte, se pone de manifiesto, la regla de explotación aplicada por el CEDEX, y la previsión que se contiene para el trimestre, que indica que el sistema se mantendrá en situación hidrológica excepcional (nivel 3), previsión que se mantendrá durante todo el semestre.

Y, se realiza en la Orden impugnada, las siguientes consideraciones para autorizar un trasvase para el mes de octubre de 2020 de 13 hm³: '1. Se constata que a fecha 1 de octubre de 2020 la situación del sistema es la correspondiente al Nivel 3, referida a situaciones hidrológicas excepcionales.

2. Se toma nota de la previsión para el trimestre, que indica que el sistema se mantendrá en situación hidrológica excepcional, previsión que se mantendría también para todo el semestre.

3. Se toma nota de que, a fecha de 1 de octubre de 2020 existe un volumen de agua trasvasada disponible en la cuenca del Segura para abastecimientos y regadíos de 104,4 hm³, valor apreciablemente superior a la media histórica de estas reservas en la cuenca.

4. Se toma nota de la propuesta de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura celebrada el 27 de octubre del 2020 que, a la vista del informe del CEDEX, concluye que se podría autorizar hasta un volumen máximo de 20,0 hm³ para el mes de octubre de 2020.

5. Se toma en consideración la imposibilidad técnica de realizar envíos de agua hacia el acueducto Tajo-Segura debido a las reparaciones que se llevan a cabo en el embalse de La Bujeda.

6. Se toma en consideración que de acuerdo con la disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio , por la que se modifica le Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, los volúmenes cuyo trasvase haya sido autorizado se distribuirán entre abastecimientos y regadíos, asegurando siempre al menos 7,5 hm³/mes para los abastecimientos urbanos.

Por todo ello, en aplicación de los principios de prevención y precaución que deben presidir la acción de las Administraciones Públicas, y considerando la conveniencia, dada la situación hidrológica excepcional del sistema de la cabecera del Tajo, de ir aprovechando parte de las reservas de volúmenes de agua trasvasada disponibles en la cuenca del Segura a fecha 1 de octubre para abastecimiento y regadíos, autorizo un trasvase desde los embalses de Entrepeñas-Buendía a través del acueducto Tajo-Segura, de 13 hm³ para el mes de octubre de 2020. De ellos, 7,5 hm³ se destinarán a abastecimientos urbanos y 5,5hm³ para regadío'.

A tenor de lo expuesto, la Sala llega a la conclusión que la determinación del trasvase de 13 hm³, se encuentra debidamente justificada, y, por otro lado, la resolución recurrida al expresar las razones que permiten conocer cuales han sido los criterios jurídicos esenciales de al decisión, que han podido así ser combatidos en la demanda, no genera ningún tipo de indefensión, cumple las exigencias de motivación y satisface el derecho a la tutela judicial efectiva del reconocido en el art. 24 de la Constitución, siendo cuestión distinta, el que la parte actora no comparta dicha motivación.

En consecuencia, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo.

SEXTO.-De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte demandante, excluidas las de la Generalitat Valenciana codemandada, dado que no ha efectuado alegación en defensa de su posición de codemandado.

VISTOSlos artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por EL LETRADO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA, contra la Orden TED/1007/2020, de 27 de octubre, por la que se autoriza un trasvase desde los embalses de Entrepeñas-Buendía, a través del acueducto Tajo-Segura, de 13 hm³, para el mes de octubre de 2020, declaramos la citada resolución conforme a derecho; con imposición de costas a la parte actora, excluidas las de la parte codemandada Generalitat Valenciana.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.