Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN PRIMERA
Núm. de Recurso:0001817/2015
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:0006474/2015
Demandante:GENERALITAT DE CATALUNYA
Letrado:ABOGACÍA GENERALITAT DE CATALUÑA-BARCELONA-AUDIENCIA NACIONAL
Demandado:MINISTERIO DE AGRICULTURA Y PESCA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE
Codemandado:SOCIEDAD ESPAÑOLA DE ORNITOLOGÍA
CRUZ ROJA ESPAÑOLA
WWF-ADENA
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. LOURDES SANZ CALVO
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
Dª. LOURDES SANZ CALVO
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA
Madrid, a diecisiete de mayo de dos mil dieciocho.
Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso administrativo número1817/2015interpuesto por la Abogada de laGENERALITAT DE CATALUNYA,en la representación que legalmente ostenta, frente a la Orden AAA/1770/2015, de 28 de agosto, por la que se convoca para el año 2015 la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en la protección del medio ambiente; ha sido parte en autos, la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado y como codemandadas, Cruz Roja Española representada por el Procurador Sr. Anaya García; WWF-Adena representada por la Procuradora Sra. Fernández Redondo y a la Asociación Española de Ornitología, SEO/BirdLife, representada por la Procuradora Sr Calvo Villoria.
Antecedentes
PRIMERO.- Interpuesto el recurso Contencioso-administrativo ante esta Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Nacional y turnado a la Sección 8ª, lo remitió a esta Sección 1ª, siendo admitido a trámite, reclamándose el expediente administrativo, para, una vez recibido emplazar a la actora para que formalizara la demanda, lo que así se hizo en escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho qué consideró oportunos, terminó suplicando que se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso se declare la nulidad de la Orden recurrida, con imposición de las costas a la Administración demandada. Subsidiariamente, para el negado supuesto que se entienda que la invasión competencial sólo debe afectar a la esfera de la Generalitat de Cataluña, entonces se fije y ordene la territorialización de las correspondientes ayudas.
SEGUNDO.-El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho qué consideró aplicables, solicitó que se suspenda el presente recurso por prejudicialidad y, subsidiariamente, se desestime, con imposición de costas a la actora.
TERCERO.- Por la representación procesal de la codemandada Asociación Española de Ornitología, SEO/BirdLife, en su escrito de contestación a la demanda se solicitó que se inadmita la demanda por causa de litispendencia y subsidiariamente se desestime el recurso, confirmando en todos sus extremos la Orden impugnada.
CUARTO.-La representación procesal de Cruz Roja, en igual trámite solicitó que se dicte resolución por la que se acuerde la suspensión del presente recurso por prejudicialidad y subsidiariamente, se desestime, con imposición de costas a la actora.
QUINTO.-La representación procesal de WWF-Adena, en su escrito de contestación a la demanda, solicitó la desestimación del recurso interpuesto.
SEXTO.- Recibido el recurso a prueba, admitida la documental, y evacuado el trámite de conclusiones, se señaló para votación y fallo el día 31 de octubre de 2017, señalamiento que se dejó sin efecto por providencia de fecha 17 de octubre de 2017, teniendo en cuenta la influencia que puede tener en la presente causa la Sentencia que se dicte por la Sala 3ª del Tribunal Supremo, Sec. 4ª, en el Rec. 2813/2015 , en el que se impugna el Real Decreto 596/2015, hasta que se dictara sentencia por el Tribunal Supremo en la citada causa.
SÉPTIMO.-Di ctada sentencia por el Tribunal Supremo con fecha 7 de noviembre de 2017 y aportada al procedimiento, se acordó dar traslado de la misma a las partes para alegaciones, presentando escritos la parte actora y las codemandadas Cruz Roja Española, WWF-Adena, señalándose nuevamente para votación y fallo el día 8 de mayo de 2018 en que tuvo lugar.
Ha sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª. LOURDES SANZ CALVO.
Fundamentos
PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo por la Generalitat de Cataluña, la Orden AAA/1770/2015, de 28 de agosto (BOE de 2 de septiembre de 2015), por la que se convoca para el año 2015 la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en la protección del medio ambiente.
Dicha Orden se dicta de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre (BOE de 21 de septiembre) modificado por el Real Decreto 596/2015, de 3 de julio (BOE de 4 de julio), por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en la protección del medio ambiente.
SEGUNDO.-La actora sustenta su pretensión impugnatoria, en esencia, en los siguientes alegatos:
1º- Nulidad de pleno derecho de dicha orden ex artículo 62.2 LRJPAC, por la no adecuación a la distribución de competencias en materia de medio ambiente y a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional al respecto.
Señala al respecto que a la vista del contenido de la Orden, al igual que del R.D. 699/2013, se constata que los mismos constituyen una actividad de fomento para la que el Estado ofrece una regulación completa y exhaustiva y se atribuye su íntegra gestión y ejecución en términos equivalentes a la establecida en las bases reguladoras anteriores sobre esta misma línea de subvenciones, cuando no deben ser de gestión centralizada por el Estado. Disposiciones que no se ajustan a la legalidad en tanto que no respetan las competencias de la Generalitat sobre medio ambiente, vulneran lo dispuesto en el artículo 144.1 de la Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio , de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña y contravienen la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, haciendo especial referencia a las SsSTC 113 y 163/2013 , relativas a subvenciones de medio ambiente.
2º.- Nulidad de dicha orden por incumplimiento de lo establecido en el Real decreto Ley 7/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes de naturaleza tributaria, presupuestaria y de fomento de la investigación, el desarrollo y la innovación, por cuanto la inclusión de programas de investigación científica y técnica entre las actividades subvencionables por el RD 699/2013 y la Orden impugnada, no se mencionan en el citado RDLey. El RD 699/201, en tanto que aprueba unas bases reguladoras de subvenciones, no era el instrumento adecuado para dar cumplimiento a la remisión a reglamento contenida en el artículo 2 del citado RDL y por tanto sus previsiones no pueden desplazar lo establecido en el RD 825/1988, de 15 de julio , y el RD 195/1989, siendo por tanto las actividades de interés general declaradas de interés social a los efectos del caso, las establecidas en dichos RDs, en los cuales no se incluye la investigación cientifica.
3º.- La nueva regulación dictada por el Estado incurre en fraude de Ley, pues cualquier comparativa que se haga de la regulación de la convocatoria previamente anulada y la aquí objeto del recurso, llevan a la conclusión jurídica que a pesar del cambio de denominación estamos ante la misma regulación que el Tribunal Constitucional no ha considerado suficientemente justificativa de la atribución a la Administración General del Estado de una actividad de fomento allí donde no tiene competencias.
4º.- Deslealtad institucional y vulneración del deber de respeto de las sentencias del Tribunal Constitucional.
El Abogado del Estado, por su parte, opuso, entre otros motivos, la existencia de prejudicialidad, por cuanto al haber impugnado la Generalitat de Catalunya el citado Real Decreto 596/2015 ante el Tribunal Supremo, caso de que el Alto Tribunal decidiera anulara el mentado RD, la anulación debería extenderse a la Orden impugnada, como así lo expresó el Tribunal Supremo en la Sentencia de 4 de mayo de 2016 .
Prejudicialidad que también es invocada en similar sentido por Cruz Roja Española, en tanto que la Asociación Española de Ornitología, SEO/BirdLife, también codemandada, invocó litispendencia debido a la existencia del citado procedimiento ante el Tribunal Supremo.
TERCERO.-El Abogado del Estado y las codemandadas citadas más arriba, reconocen en sus escritos de contestación a la demanda, como ya se ha expuesto, la estrecha vinculación del presente recurso con el seguido ante el Tribunal Supremo con el número 2813 /2015 en el que la Generalitat de Catalunya impugna el R.D. 596/2015, de 20 de septiembre (en concreto sus artículos 8.a.2 y 9), por el que se modifica el Real Decreto 699/2013 , de bases reguladoras para la concesión de ayudas.
Pues bien, el Tribunal Supremo con fecha 7 de noviembre de 2017 ha dictado sentencia en el citado Rec. 2813/2015 , atendiendo a lo expuesto en su sentencia de 21 de julio de 2016 (Rec. 215/2014 ) donde examina la misma pretensión de nulidad respecto del RD 699/2013, que modifica el RD 596/2015 impugnado en el Rec. 2813/2015, por lo que reitera lo dicho en su precedente sentencia de julio de 2016, en los siguientes términos:
'SEGUNDO.- Para enfocar adecuadamente este asunto, es preciso señalar que esta Sala ya se ha ocupado en dos ocasiones de normas reglamentarias dictadas en desarrollo del Real Decreto-ley 7/2013 y reguladoras de subvenciones estatales: se trata de nuestras sentencias de 21 de mayo de 2015 (rec. nº 499/2013 ) y de 15 de marzo de 2016 (rec. nº 507/2013 ), relativas respectivamente al Real Decreto 535/2014, de 12 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del Tercer Sector en el ámbito estatal colaboradoras de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, y al Real Decreto 536/2013, de 12 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en el ámbito de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad. En ambos casos, la impugnación provenía también de la Generalitat de Catalunya.
Pues bien, la primera de dichas sentencias estimó el recurso contencioso-administrativo dirigido contra el Real Decreto 535/2013, mientras que la segunda desestimó el dirigido contra el Real Decreto 536/2013. La diferencia de resultado deriva de los distintos objetos susceptibles de ser subvencionados en uno y otro caso. El Real Decreto 535/2013 regulaba subvenciones estatales para sufragar los gastos de funcionamiento de entidades del Tercer Sector; algo que la Sala consideró incluido dentro de la asistencia social, que el art. 148.1.20 de la Constitución caracteriza como competencia típicamente autonómica. La razón es que el Tercer Sector cumple un cometido filantrópico y desinteresado de auxilio en diversas situaciones de necesidad, especialmente en aquellos sectores a los que no alcanza el sistema público de bienestar. Debe concluirse, así, que los gastos de funcionamiento de esas entidades (personal, sede, etc.) son un elemento necesario para el ejercicio de la asistencia social. El Real Decreto 536/2013, por el contrario, regulaba subvenciones estatales a actividades sustantivas; no meros gastos internos de entidades sin ánimo de lucro. Y dado que las actividades susceptibles de ser subvencionadas (atención a personas con necesidades educativas o de inserción laboral, fomento de la seguridad ciudadana y prevención de la delincuencia) corresponden a materias sobre las que el Estado ostenta diversos títulos competenciales, esta Sala entendió que la gestión de dichas subvenciones no tiene que ser autonómica de conformidad con la arriba mencionada jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
En resumen, el criterio seguido para determinar si una norma reglamentaria puede reservar la gestión de subvenciones financiadas con fondos estatales a la Administración del Estado es el de la naturaleza de la actividad susceptible de ser subvencionada y, en concreto, los títulos competenciales que sobre la misma ostenta el Estado.
TERCERO.- Cuanto se acaba de decir permite resolver el presente recurso contencioso-administrativo: el papel del Estado en materia de medio ambiente, como señala la recurrente, consiste esencialmente en dictar la legislación básica ( art. 149.1.23 de la Constitución ), por no mencionar que la gestión medioambiental está configurada como una responsabilidad intrínsecamente autonómica ( art. 148.1.9 de la Constitución ). A ello debe añadirse que el Tribunal Constitucional, en supuestos similares al aquí examinado, ha afirmado que la gestión de subvenciones en materia medioambiental corresponde a las Comunidades Autónomas, por ser de competencia autonómica el objeto subvencionado ( STC 113/2013 y STC 163/2013 ). Y ha subrayado que la circunstancia de que «las actividades a desarrollar afecten a un ámbito geográfico supraautonómico tampoco puede justificar, por sí misma, la excepcional asunción de competencias de gestión por el Estado y el correlativo desplazamiento de las competencias autonómicas».
Así las cosas, es claro que el Real Decreto 699/2013 invade la competencia autonómica al reservar al Estado la gestión de subvenciones en una materia en que carece de competencia ejecutiva. Ello debe conducir a la estimación del recurso contencioso-administrativo, con la consiguiente anulación de la disposición general impugnada. Esta anulación ha de extenderse, por obvias razones, a la Orden AAA/1903/2013, que es un mero acto de aplicación del Real Decreto 699/2013.
Hay que señalar, por lo demás, que el Abogado del Estado había solicitado subsidiariamente que, en el supuesto de que se estimase el reproche competencial formulado contra el Real Decreto 699/2013, el fallo no fuese anulatorio, sino que se limitase a declarar la inaplicabilidad de dicha disposición general en el territorio catalán. Esta pretensión no puede prosperar: el Abogado del Estado no da razón alguna por la que quepa pensar que en otras partes del territorio nacional la distribución de competencias en materia de medio ambiente es distinta, existiendo más bien constancia de que es sustancialmente similar con respecto a todas las Comunidades Autónomas.
CUARTO.- La estimación del recurso contencioso-administrativo por las razones expuestas hace innecesario abordar los otros argumentos esgrimidos por la recurrente».
Por tanto, atendiendo a la anulación efectuada de los citados preceptos del RD 596/2015, téngase en cuenta que el artículo 9 se refiere a la Ordenación, instrucción y resolución del procedimiento de la concesión de las subvenciones, dicha anulación debe extenderse por razones obvias a la Orden aquí impugnada.
En este sentido, la STS de 21 de julio de 2016 que anuló los preceptos del RD 699/2013 impugnados por la Generalitat de Catalunya, señala que: 'está anulación debe entenderse por razones obvias a la Orden AAA/1903/2013', por la que se convocaban las subvenciones para el año 2013, que también había sido impugnada por la Generalitat de Catalunya.
Siguiendo ese mismo criterio, esta Sala y Sección en sentencia de 24 de enero de 2017 (Rec. 331/2014 ) anuló la Orden AAA/1284/2014, de 10 de julio, referida a la convocatoria de 2014 y procede ahora anular la Orden impugnada sobre la convocatoria de 2015, a la vista de la STS de 7 de noviembre de 2017 (Rec. 2813/2015 ).
Por tanto, procede estimar, en definitiva, el recurso interpuesto.
CUARTO.-En cuanto a las costas, debe tenerse en cuenta que esta Sala por providencia de fecha 17 de octubre de 2017, dejó sin efecto el señalamiento efectuado para deliberación y fallo, hasta que se dictara sentencia por la Sala 3ª del Tribunal Supremo en el citado Rec. 2813/2015 , teniendo en cuenta la influencia de dicha sentencia en la presente causa, por lo que habiendo efectuado el Abogado del Estado y las codemandadas pretensiones con carácter principal de suspensión e inadmisión del procedimiento, por prejudicialidad y litispendencia, debido a la pendencia de dicho Rec. 2813/2015 ante el Tribunal Supremo , no procede efectuar imposición de costas ex artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción .
Fallo
ESTIMARel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Abogada de laGENERALITAT DE CATALUNYA,en la representación que legalmente ostenta, frente a la Orden AAA/1770/2015, de 28 de agosto, que se anula por ser contraria a Derecho; sin imposición de costas.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación ante el Tribunal Supremo que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de sunotificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional que presenta.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior Sentencia en Audiencia Pública. Doy fe.
Madrid a
LA LETRADA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
