Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 184/2017 de 03 de Mayo de 2018

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN PRIMERA

Núm. de Recurso:0000184/2017

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:01520/2017

Demandante:FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE CRIADORES DE GANADO VACUNO DE RAZA LIMUSÍN

Procurador:JAVIER PÉREZ-CASTAÑO RIVAS

Demandado:MINISTERIO DE AGRICULTURA Y PESCA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. LOURDES SANZ CALVO

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ

Dª. LOURDES SANZ CALVO

D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ

Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA

Madrid, a tres de mayo de dos mil dieciocho.

Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso administrativo número184/2017interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Pérez-Castaño Rivas en nombre y representación de laFEDERACIÓN ESPAÑOLA DE CRIADORES DE GANADO VACUNO DE RAZA LIMUSÍN, frente a la resolución de 16 de enero de 2017 dictada por el Secretario General Técnico, por delegación de la Ministra de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, que confirma en reposición la Orden de 8 de septiembre de 2016; ha sido parte en autos, la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso Contencioso-administrativo ante esta Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Nacional y turnado a esta Sección, fue admitido a trámite, reclamándose el expediente administrativo, para, una vez recibido emplazar a la actora para que formalizara la demanda, lo que así se hizo en escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho qué consideró oportunos, terminó suplicando que se dicte sentencia, por la que estimando las pretensiones de dicha parte, declare la nulidad y/o anule y/o revoque dejando sin efecto la resolución recurrida y consecuentemente la Orden por la que se exige el reintegro de la subvención impugnada.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho qué consideró aplicables, postuló una sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso contencioso administrativo, con expresa imposición de costas.

TERCERO.Recibido el recurso a prueba, admitida la documental y evacuado el trámite de conclusiones, se señaló para votación y fallo el día 24 de abril 2018, en que tuvo lugar.

Ha sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª. LOURDES SANZ CALVO.

Fundamentos

PRIMERO.-Co nstituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo la resolución de 16 de enero de 2017 dictada por el Secretario General Técnico, por delegación de la Ministra de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, que confirma en reposición la Orden de fecha 8 de septiembre de 2016, mediante la que se declara el incumplimiento parcial en la justificación de la aplicación de la subvención concedida a la Federación Española de Criadores de Ganado Vacuno de Raza Limusín y acuerda al amparo del articulo 37.1.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), el reintegro de la cantidad de 8.572,55 € de principal, más 1.935,36 € de intereses de demora.

La parte actora sustenta su pretensión impugnatoria en dos motivos:

a) Nulidad de pleno derecho de la notificación de la propuesta de resolución y de la Orden que pone fin al procedimiento de reintegro de la subvención, pues ni la notificación de dichas resoluciones admons por correo electrónico ni su envío a través de fax pueden suponer que se tengan por debidamente notificadas a la recurrente.

b) Improcedente cuantificación de la subvención indebidamente percibida, pues la factura OTRI/11036, de 18 de mayo de 2011 por importe de 12.246,50 € erróneamente imputada a la obtención de la subvención debe ser sustituida por la OTRI/11046, de 27 de junio de 2011 de 9.732,50 €. Por lo que si la recurrente obtuvo una subvención del 70% de la factura incorrecta de 12.246,50€, es decir una subvención de 8.572,55 €, que es el importe cuyo reintegro se ha exigido, pero debió haber obtenido una subvención del 70% de la factura de 9.732,50 €, es decir de 6.812,75 €, el importe que debería ser reintegrado como subvención incorrectamente obtenida debería ascender a la diferencia entre ambos importes es decir 1.759,80 €.

SEGUNDO.-Si guiendo el orden expuesto y por razones de orden procesal, se va a examinar en primer lugar la invocada nulidad de pleno derecho de la notificación e la propuesta de resolución y de la resolución de 8 de septiembre de 2016 que declara la procedencia del reintegro parcial de la subvención por importe de 8.572,55 €, más intereses.

La notificación, como afirma la STS de 2 de octubre 2014 (Rec. 2010/2012 ), es el acto por el que se pone en conocimiento de las personas a quienes afecta un acto administrativo previo.

El acto de notificación presenta, en consecuencia, una naturaleza independiente del acto que se notifica o publica, determinando el comienzo de la eficacia de este último. Presenta una doble finalidad, que resalta la citada STS. En lo que respecta al administrado notificado, pretende que éste tenga conocimiento pleno del concreto acto administrativo que le afecta para que pueda cumplimentarlo y, en su caso, ejercitar los derechos de que se crea asistido en vía de recurso. Desde la perspectiva de la Administración actuante, la notificación o publicación supone que la misma tenga constancia de que el particular conoce el acto y pueda exigir su cumplimiento.

Subraya el Alto Tribunal que debe tenerse siempre presente el principio antiformalista que rige en materia de comunicaciones y que viene a implicar que, en este ámbito, lo decisivo no es que se cumplan las formalidades legales, sino que el interesado haya tenido o haya podido tener conocimiento tempestivo del acto, sin olvidar el principio de buena fe que debe imperar en las relaciones entre la Administración y los administrados ( STS de 12 de mayo de 2011; Rec. 2697/2008 ).

Añade la citada STS de 2 de octubre 2014 (Rec. 2010/2012 ), lo siguiente:

'Para que se produzca la vulneración del derecho constitucional consagrado en el artículo 24 de la Constituciónhttps://www3.poderjudicial.es/search/juez/ index.jsp , que alega la recurrente, es necesario que la notificación en domicilio distinto del indicado haya causado indefensión al interesado. Por eso esta Sala ha dicho en sentencias de 12 de mayo de 2011 https://www3.poderjudicial.es/search/juez/ index.jsp ( casa. 2697/2008 ) y 2 de febrero de 2012 ( casa. 5932/2010 https://www3.poderjudicial.es/search/juez/index.jsp ) que 'una vez reconocida la aplicación del derecho a la tutela judicial efectiva en el ámbito del procedimiento administrativo, resulta necesario poner de manifiesto que es doctrina del Tribunal Constitucional que, en materia de notificaciones, únicamente lesiona el artículo 24 de la Constitución Españolahttps://www3.poderjudicial.es/search/juez/ index.jsp la llamada indefensión material y no la formal, impidiendo 'el cumplimiento de su finalidad, tendente a comunicar la resolución en términos que permitan mantener las alegaciones o formular los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico frente a dicha resolución' ( SSTC 155/1989, de 5 de octubre , FJ 3 ; 184/2000, de 10 de julio , FJ 2https://www3.poderjudicial.es/search/juez/ index.jsp ; y 113/2001, de 7 de mayohttps://www3.poderjudicial.es/search/juez/ index.jsp , FJ 3), con el 'consiguiente perjuicio real y efectivo para los interesados afectados' ( SSTC 155/1988 , FJ 4 ; 112/1989 , FJ 2 ; 91/2000 , de 30 de marzohttps://www3.poderjudicial.es/search/juez/ index.jsp ; 184/2000, de 10 de julio , FJ 2https://www3.poderjudicial.es/search/juez/ index.jsp ; 19/2004, de 23 de febrerohttps://www3.poderjudicial.es/search/juez/ index.jsp ; y 130/2006, de 24 de abril , FJ 6. En igual sentido sentencias de esta Sala de 25 de octubre de 1996 (rec. apel. núm. 13199/1991), FD Cuartohttps://www3.poderjudicial.es/search/juez/ index.jsp ; y de 22 de marzo de 1997 https://www3.poderjudicial.es/search/juez/ index.jsp (rec. de apel. núm. 12960/1991), FD Segundo).

Lo anterior implica, básicamente, en lo que aquí interesa, que si, pese a los vicios de cualquier gravedad en la notificación, puede afirmarse que el interesado llegó a conocer el acto o resolución por cualquier medio -y, por lo tanto, pudo defenderse frente al mismo-, o no lo hizo exclusivamente por su negligencia o mala fe, no cabe alegar lesión alguna de las garantías constitucionales, dado el principio antiformalista y el principio general de buena fe que rigen en esta materia [ SSTC 101/1990, de 4 de junio , 126/1996, de 9 de julio , 34/2001, de 12 de febrero https://www3.poderjudicial.es/search/juez/ index.jsp , 55/2003, de 24 de marzo https://www3.poderjudicial.es/search/juez/ index.jsp , 90/2003, de 19 de mayo https://www3.poderjudicial.es/search/juez/ index.jsp , y 43/2006, de 13 de febrero]'.

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Abundando en lo expuesto, señala la STS 27 noviembre 2014 (Rec. 4484/2012 ) que el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones, como en la sentencia de 26 de mayo de 2011 ha puesto de manifiesto que:

'La eficacia las notificaciones se encuentra estrechamente ligada a las circunstancias concretas del caso, lo que comporta inevitablemente un importante grado de casuismo en la materia.

Resulta necesario poner de manifiesto que es doctrina del Tribunal Constitucional que, en materia de notificaciones, únicamente lesiona el art. 24 de la CE https://www3.poderjudicial.es/search/juez/ index.jsp la llamada indefensión material y no la formal, impidiendo «el cumplimiento de su finalidad, tendente a comunicar la resolución en términos que permitan mantener las alegaciones o formular los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico frente a dicha resolución».

Pues bien, la pretensión de la parte es contraria, tanto a la doctrina de este Tribunal como a la del TC, de conformidad con la cual: 1º) no cabe que el interesado alegue que la notificación se produjo en un lugar o con persona improcedente cuando recibió sin problemas y sin reparo alguno otras recogidas en el mismo sitio o por la misma persona [ STC 155/1989, de 5 de octubre , FJ 3; ATC 89/2004, de 22 de marzo , FJ 3; ATC 387/2005, de 13 de noviembre , FJ 3; Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 2004 (rec. cas. en interés de ley núm. 70/2003), FD Cuarto; de 27 de noviembre de 2008 (rec. cas. núm. 5565/2006), FD Cuarto; y de 22 de marzo de 1997 (rec. de apelación. núm. 12960/1991), FD Segundo] y 2º)....'< /o:p>

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Pues bien, en el caso de autos es un hecho incuestionado que tanto la propuesta de resolución como la resolución acordando el reintegro parcial de la subvención se notificaron vía fax y mediante remisión de correo electrónico a la Federación demandante, remitiendo junto con la propuesta de resolución relación de documentos del expediente.

Es importante subrayar al respecto, como señala la resolución recurrida, que se han desarrollado con frecuencia comunicaciones entre la Dirección General de Producciones y Mercados Agrarios y la Federación, para las que se utiliza habitualmente el número de fax y correo electrónico al que se han dirigido las notificaciones que nos ocupan. Además, se utilizaron conjuntamente ambas vías para garantizar su recepción por la Federación destinataria de las comunicaciones.

Se ha constatado que la Federación recurrente recibió la notificación de la propuesta de resolución remitida el 22 de agosto de 2016, como lo revela la presentación del escrito de alegaciones el 31 de agosto de 2016 ante Correos (dentro del término de 15 días conferido), en el que expresa: 'Que en fecha reciente a mi representada le han sido puestos de manifiesto para alegaciones los expedientes de referencia relativos a la (...) propuesta de resolución del procedimiento de reintegro de subvención pública por importe de 8.572,55 euros más los intereses de demora devengados desde el momento del pago de la subvención'.

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Así mismo recibió también la notificación de la resolución de reintegro de 8 de septiembre de 2016, como lo evidencia la interposición en plazo del recurso de reposición contra la misma.

Es decir, los medios utilizados para notificar el trámite de audiencia y la resolución de reintegro fueron eficaces, y el artículo 59.1 de la LRJPAC entonces vigente, establece, que 'Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante'.

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Por tanto, aunque las notificaciones no se efectuaron en el domicilio señalado como indica el artículo 59.2 de la citad Ley, habiendo tenido conocimiento tempestivo la recurrente tanto de la propuesta de resolución como de la resolución de reintegro que se le pretendían notificar, en aplicación de la doctrina jurisprudencial citada no cabe apreciar indefensión ni vulneración del artículo 24 de la Constitución invocado por la actora.

TERCERO.-En cuanto al fondo, como hemos visto, la Federación recurrente no cuestiona la procedencia del reintegro sino su cuantificación, estimándose de interés señalar, con carácter previo, los siguientes datos relevantes para el enjuiciamiento de la cuestión suscitada:

Mediante Orden APA/3181/2007, de 30 de octubre, se establecieron las bases reguladoras de las subvenciones destinadas a las organizaciones y asociaciones de criadores para la conservación, mejora y fomento de las razas puras de ganado de producción.

La resolución de 31 de enero de 2011 de la Secretaria de Estado de Medio Rural y Agua convocó las citadas subvenciones para el ejercicio 2011, dictándose resolución de 26 de julio de 2011 otorgándose a la Federación Española de Criadores de Ganado Vacuno de Raza Limusín una subvención por importe total de 175.264 €, si bien analizada la justificación realizada en un primer momento se acordó realizar el pago de 146.844,53 € el 27 de diciembre de 2011.

Posteriormente, el 11 de mayo de 2015 se iniciaron las correspondientes actividades de control y comprobación de la documentación justificativa de la aplicación de la subvención, fueron detectados por la Intervención General de la Administración del Estado defectos de justificación que se pusieron de manifiesto en el informe de control financiero de 31 de agosto de 2015.

Se acordó el 11 de septiembre de 2015 iniciar el procedimiento de reintegro por importe de 8.572,55 € más intereses de demora, por la falta de justificación de dicha suma. Presentadas alegaciones fueron remitidas a la División de auditoria y control financiero de subvenciones de la IGAE, que emitió informe en fecha 29 de julio de 2016 reiterando la procedencia del reintegro.

Tras otorgarse trámite de audiencia, el 8 de septiembre de 2016 se dictó la resolución acordando la procedencia del reintegro por el citado importe.

Contra dicha resolución se interpuso recurso de reposición el 10 de octubre de 2016 siendo desestimado por la resolución de 16 de enero de 2017 aquí recurrida.

CUARTO.-De termina el artículo 37.1.c) de la Ley General de Subvenciones que procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en el caso de:'c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta Ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención'.

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La jurisprudencia (véase STS de 25 de octubre 2017, Rec. 1868/2015 , entre las más recientes) ha mantenido de modo constante que 'quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. Y, en fin, que el incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe'.

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En el caso de autos, la División de Auditoría y Control Financiero, de la Intervención General del Estado, efectuó el control de la citada subvención, circunscribiéndose a analizar exclusivamente el documento o factura OTRI/11036 por importe de 12.246,50 €, emitida por el Instituto Nacional de Investigaciones Agronómicas (INIA), limitándose a la verificación de esa única operación, como permite el la letra b) del apartado 4 del artículo 44 de la LGS .

Tras poner de manifiesto al beneficiario las irregularidades detectadas en dicho documento y requerido para que aportara explicaciones sobre dichas irregularidades, reconoció al Control mediante escrito de 18 de mayo de 2015 que el citado documento había sido alterado y alegó que el error en cuanto a la imputación de dicha factura a la subvención fue provocado por una persona que no se encuentra ni en la plantilla ni en el organigrama de la Federación y que dicha factura debe ser sustituida por la OTRI/11046 de 27 de junio de 2011 por importe de 9.732,50 €, con lo que la parte pretendía limitar la cuantía del reintegro exigible.

El informe de Control concluyó que procedía el reintegro de la cantidad de 8.572,55 €, es decir el 70% de la cantidad abonada o porcentaje de la ayuda que corresponde a aquellos gastos incluidos en la línea de 'pruebas destinadas a mejorar la calidad genética' en que se justificó la citada factura OTRI/11036. Analizadas las citadas alegaciones presentadas por el beneficiario junto con las manifestaciones realizadas por el órgano gestor de las ayudas, el órgano de control reiteró sus conclusiones en cuanto a la exigencia de reintegro de la subvención por importe de 8.572,55 €.

Efectivamente, tal y como señala la resolución recurrida, la Federación ha reconocido que se imputó como justificación del gasto subvencionable la factura OTRI/11036, fechada el 11 de mayo de 2011, por importe de 12.246,50 €, que supuestamente correspondía a un pago realizado al INIA derivado del Convenio suscrito entre éste y la Federación para el desarrollo de un procedimiento integral de valoración genética en el ganado de raza limousin; factura que no se ajustaba a la realidad sino que el documento aportado era una manipulación de una factura distinta del año 2010 en la que se había modificado su importe y fecha.

La pretensión de la recurrente, de sustituir la factura OTRI/11036 por la OTRI/11046, no puede aceptarse por la Sala, en línea con la resolución impugnada y los informes de Control y de Reintegro de la subvención obrantes en el expediente.

Así, debe tenerse en cuenta que según el artículo 31.2 LGS : 'Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del periodo de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención'.

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Por su parte, la Orden APA/318/2007, de las Bases Reguladoras de la subvención, en su artículo 14, apartado 4 º, dispone: ' A efectos del artículo 31.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , se considerará realizado el gasto si se ha comprometido durante el periodo subvencionable, aunque no se haya pagado efectivamente dentro del mismo'.

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Precepto que se completa con el apartado 2º del mismo artículo 14, según el cual: '2. No obstante en lo que se refiere a aquellos gastos efectuados en periodo subvencionable, pero que por su propia naturaleza no puedan abonarse antes del 30 de septiembre de cada año, incluidas las obligaciones con la Seguridad Social y pagos periódicos de contratos de suministro, y cuya verificación no se incluya en el informe del auditor, se justificará el gasto y el pago hasta el 1 de noviembre del ejercicio de que se trate'.

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De otro lado, las Instrucciones de la justificación referidas a dicha convocatoria 2011, mencionan como fecha límite de realización y pago de actividades: 30 de septiembre; fecha límite de presentación del informe de auditor: 30 de octubre y como fecha límite de la presentación de la justificación: 3 de noviembre.

Pues bien, en el caso de autos resulta que la citada factura OTRI/11046 que la parte pretende sustituir por la OTRI/11036, fue aportada en 2015 y no se ha pagado ni durante el periodo de la realización de la actividad, ni antes del periodo de justificación (3 de noviembre de 2011), sino más de tres años después, el 2 de febrero de 2015, fuera del plazo establecido, con incumplimiento de las bases de la convocatoria.

Además, según el artículo 12 letra f) de las Bases Reguladoras, los beneficiarios de la subvención deben: 'f) Disponer de los libros contables, registros diligenciados y demás documentos debidamente auditados, en los términos exigidos por la legislación mercantil y sectorial aplicable al beneficiario en cada caso, con la finalidad de garantizar el adecuado ejercicio de las facultades de comprobación y control'.

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Sin embargo, de acuerdo con el informe de Reintegro la citada factura OTRI/11046 no fue sentada o reflejada en la contabilidad de la Federación del ejercicio 2011.

A mayor abundamiento, no se ha acreditado si la contraprestación de la factura se corresponde con el periodo subvencionado, ya que no expresa cual es el periodo temporal concreto a que corresponde la prestación facturada

Finalmente, se estima de interés hacer mención de la STS de 8 de mayo de 2017 (Rec. 4146/2014 ) que expresa: 'Una justificación del plazo casi tres años después del plazo previsto para ello constituye un incumplimiento manifiesto, que supera cualquier interpretación benévola en cuanto a plazos de lo dispuesto en el artículo 70 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones ' .

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Por todo lo cual, a la vista de lo expuesto y a tenor de la jurisprudencia citada, no puede sino declararse ajustado a derecho el reintegro parcial de la subvención de la subvención acordado al amparo del artículo 37.1.c) de la LGS .

QUINTO.-La desestimación del recurso conlleva, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , la imposición de costas a la parte demandante.

Vi stos los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación

Fallo

DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Pérez-Castaño Rivas en nombre y representación de laFEDERACIÓN ESPAÑOLA DE CRIADORES DE GANADO VACUNODE RAZA LIMUSÍN, frente a la resolución de 16 de enero de 2017 dictada por el Secretario General Técnico, por delegación de la Ministra de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, que confirma en reposición la Orden de 8 de septiembre de 2016; con imposición de costas a la parte demandante.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación ante el Tribunal Supremo que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de sunotificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional que presenta.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior Sentencia en Audiencia Pública. Doy fe.

Madrid a

LA LETRADA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA