Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN PRIMERA
Núm. de Recurso:0000193/2017
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:01589/2017
Demandante:GENERALITAT DE CATALUNYA
Letrado:ABOGACÍA GENERAL DE CATALUNYA
Demandado:MINISTERIO DE AGRICULTURA ALIMENTACION Y MEDIO AMBIENTE
Codemandado:CRUZ ROJA ESPAÑOLA
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. LOURDES SANZ CALVO
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA
Madrid, a quince de noviembre de dos mil diecinueve.
Vistos por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados reseñados al margen, los autos del recurso contencioso-administrativo número 193/2017, interpuesto por el Abogado de la GENERALITAT DE CATALUNYA, contra la inactividad del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente por no haber procedido a la territorialización de las subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de medio ambiente. Ha sido parte demandada LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado y parte codemandada CRUZ ROJA ESPAÑOLA representada por el Procurador D. Fernando Anaya García. La cuantía del recurso se fijó como indeterminada.
Antecedentes
PRIMERO.-Por la representación de la Generalitat de Catalunya se interpuso recurso contencioso administrativo mediante escrito presentado el 16 de marzo de 2017, acordándose su tramitación de conformidad con las normas establecidas en la Ley 29/1998, y la reclamación del expediente administrativo.
SEGUNDO.-En el momento procesal oportuno dicha actora formalizó la demanda mediante escrito presentado el 2 de noviembre de 2017 en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimaron procedentes, terminaron suplicando se dictara sentencia por la que, con la estimación del presente recurso, se ordene a la AGE que proceda a la territorialización de las subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de medio ambiente, que se corresponde con la partida presupuestaria del año 2017: Sección 23, Programa 451O, dotación 485 'Actividades de interés general consideradas de interés social reguladas por el artículo 2 del Real Decreto Ley 7/2013, de 28 de junio ' con un importe inicial de 8.227.093,36 €, o la partida que corresponda del año en que se dicte sentencia, con el fin que sean las Comunidades Autónomas las que procedan a la convocatoria de las subvenciones al amparo de las bases previstas en el Real decreto 699/2013, de 20 de septiembre.
TERCERO. -Contesto el Abogado del Estado a la demanda, mediante escrito de 5 de marzo de 2018 en el que, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando se dictara sentencia en la que se inadmitiera o, subsidiariamente, se desestimara íntegramente el recurso contencioso-administrativo, con expresa imposición de costas.
Contestó asimismo a la demanda la entidad Cruz Roja Española, mediante escrito de 19 de abril de 2018, en el que asimismo estimo o bien la inadmisión o bien la desestimación íntegra del presente recurso contencioso-administrativo, con imposición de costas procesales a la Administración demandante.
CUARTO. -No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, y no considerándose necesaria la celebración de vista pública, ni tampoco el trámite de conclusiones a las partes, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.
QUINTO. -Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 5 de noviembre de 2019, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación, habiendo sido ponente la Ilma. Magistrada. Dª. Nieves Buisán García, quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
PRIMERO.-Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo por la representación de la Generalitat de Catalunya contra la inactividad del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente por no haber procedido a la territorialización de las subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de medio ambiente 'que se corresponde con la partida presupuestaria del año 2017 (...) con un importe inicial de 8.227.093,36 €, o la partida que corresponda del año en que se dicte sentencia, con el fin que sean las Comunidades Autónomas las que procedan a la convocatoria de las subvenciones al amparo de las bases previstas en el Real decreto 699/2013, de 20 de septiembre'.
Resultan datos fácticos trascendentes para la resolución del litigio los que se exponen a continuación:
-La Generalitat de Catalunya interpuso requerimiento previo ante el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente con fecha de 19 de diciembre de 2016 en el que solicitó:
1. Se tengan por formulados los requerimientos previos a la Ministra de Medio Ambiente (...) por una parte por la inactividad de la Administración al no territorializar el concepto presupuestario 23.01.4510.485 de los presupuestos generales del Estado para 2016, para dar debido cumplimiento a la sentencia TS 21 de julio de 2016 y, por otra parte, contra la Orden de 19 de octubre de 2016 por la que se convoca para 2016 la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental.
2. Que se lleve a cabo la territorialización del concepto presupuestario 23.01.4510.485 de los presupuestos generales del Estado para 2016, para que por el Departamento de Territorio y Sostenibilidad de la Generalitat de Cataluña, en aplicación las previsiones del Real Decreto 699/2013, pueda desarrollar y complementar y las condiciones de otorgamiento y gestionar las subvenciones destinadas a actividades de interés general consideradas de interés social para la protección del medio ambiente y proceder a su convocatoria.
3. Que se anule la Orden de 19 de octubre de 2016 por no respetar la doctrina del Tribunal Constitucional sobre las competencias autonómicas de gestión de subvenciones en materia de medio ambiente, en particular (...)
-Requerimiento que fue contestado por la Ministra de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente con fecha de 16 de enero de 2017.
- La Generalitat de Catalunya interpone dos recursos en vía contencioso-administrativa. El que es objeto de la presente resolución, seguido con el número 193/2017, contra la inactividad de dicho Ministerio de Medio Ambiente por no haber procedido a la territorialización de las subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de Medio Ambiente.
- En la misma fecha, el recurso seguido ante esta misma Sala y Sección con el número 192/2017, contra la Orden de 19 de octubre de 2016 por la que se convocan para 2016 las referidas subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales.
- Por otra parte, con fecha de 18/01/2017 la misma Generalitat de Catalunya interpuso ante esta misma Sala y Sección el recurso 58/2017 contra la Orden AAA/1433/2016, de 5 de septiembre, por la que se establecen las bases reguladoras de concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental.
SEGUNDO.-Ar gumenta la entidad actora en la demanda, esencialmente, que el hecho de no haber realizado la citada territorialización comporta una inactividad por parte de la Administración General del Estado, prevista en el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción en relación con la doctrina de la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2006, a cuyo tenor tal inactividad supone un incumplimiento que da lugar a reclamar el referido cumplimiento.
El Abogado del Estado en la contestación, además de oponerse a la pretensión de la demanda por motivos de fondo, invoca previamente las siguientes causas de inadmisibilidad: la desviación procesal (por exceso de la pretensión contencioso-administrativa respecto del requerimiento previo); la falta de legitimación del recurrente para pretender una territorialización que afecte a otras comunidades autónomas diferentes; la ausencia de conducta impugnable, por haberse interpuesto el recurso contencioso- administrativo de forma prematura (al no respetar el plazo de tres meses entre el requerimiento de 19/12/2016 y la interposición del presente recurso contencioso el 17/03/2017); razonándose igualmente respecto de la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por inexistencia de obligación ninguna.
De conformidad con el artículo 29.1 de la LJCA, no existe en el presente caso ninguna ' disposición general que no precise de actos de aplicación' que haya hecho nacer ninguna obligación de la Administración demandada, que suponga un correlativo derecho de crédito del recurrente. En consecuencia, no existe conducta administrativa impugnable, y que el recurso contencioso-administrativo es inadmisible,ex artículo 69.c) de la LJCA.
TERCERO.-A fin de centrar la controversia es importante poner de manifiesto que, tal y como explica el propio recurrente en su demanda, el presente pleito se circunscribe a la primera conducta cuestionada mediante el requerimiento previo efectuado por la Generalitat de Cataluña al Ministerio de Medio Ambiente, con fecha de 19/12/2016, en cuanto impugna la inactividad de la Administración al no territorializar el concepto presupuestario (...) de los presupuestos generales del Estado para 2016. Y ello dado que la segunda pretensión ejercitada en el referido requerimiento previo, en cuanto impugnación de la Orden de 19 de octubre de 2016 por la que se convocan para 2016 las repetidas subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general, ya ha sido objeto del recurso contencioso administrativo tramitado por esta misma Sala y Sección con el número 192/2017, tal y como se recoge en el fundamento jurídico primero.
El Artículo 29.1 de la LJCA establece que ' cuando la Administración, en virtud de unadisposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de unacto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar unaprestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienestuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimientode dicha obligación'.
Existe una consolidada Jurisprudencia del Tribunal Supremo (expuesta en la STS de 8/01/2013, Rec. 7097/2010, por todas), según la cual:
(...) Prescindiendo ahora del supuesto de los actos, contratos o convenios administrativos como origen de la eventual obligación cuyo cumplimiento puede exigirse acogiéndose al artículo 29-1, puesto que la que aquí se demanda se hace derivar directamente de una disposición general, como lo es un Tratado con contenido normativo, en todo caso lo que no ofrece duda es que para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquél tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general».
Es decir, ha de tratarse de incumplimiento de obligaciones strictu sensu: de situaciones jurídicas correlativas de derechos subjetivos que terceros pueden ostentar frente a una Administración, siempre que los referidos derechos tengan las características que se especifica. Pues como también indica la STS de 24/07/2000 (Rec. 408/1999), la prestación ha de tener un contenido concreto y determinado, no necesitando de ulterior especificación (...) por lo que no cabe el empleo de este recurso contra la inactividad cuando el contenido de la prestación no sea discrecional, ya sea por su contenido, cuantía, intensidad o cualquier otro aspecto. Y ello dado que el recurso ( STS de 29/03/2011, Rec. 262/2010) se dirige contra la 'inactividad material' de la Administración, que se define como la omisión de actuaciones materiales, físicas, o intelectuales de alcance externo que constituyen la prestación de un servicio o realizan una función para la satisfacción de los intereses públicos.
CUARTO.-En el presente supuesto concurre, de un lado, la desviación procesal invocada por el Abogado del Estado, pues aunque el requerimiento interadministrativo previo se refería exclusivamente al ejercicio 2016 y a la Administración recurrente, sin embargo en el suplico de la demanda se pretende que el pronunciamiento afecte también a ' la partida que corresponda del año en que se dicte sentencia',y no solo a Cataluña, sino a todas las Comunidades Autónomas. De donde resulta manifiesta la desvinculación de la pretensión contencioso-administrativa respecto del requerimiento administrativo previo.
Y por otra parte, y dados los términos en los que se pronuncia la jurisprudencia, al no derivar de la normativa invocada un derecho incondicional a favor del recurrente que le permita accionar con éxito sobre la base del artículo 29 de la LRJCA, no puede considerarse que en el presente supuesto concurran los requisitos exigidos en tal artículo 29, pues en definitiva el mismo no se plantea frente a una disposición general constitutiva de una obligación con un concreto y determinado contenido prestacional.
La Administración no se encuentra obligada a la territorialización de las subvenciones tantas veces citadas en abstracto, que es lo que en definitiva se pretende en la demanda, por lo que no concurre la 'inactividad material' de la Administración en los términos definidos por la normativa y Jurisprudencia de aplicación.
Se desprende de lo anterior, dada la pretensión ejercitada en éste recurso contencioso-administrativo, que no existe conducta administrativa impugnable, por lo que el mismo ha de ser inadmitido, de conformidad con lo previsto en el artículo 69.c) de la LJCA.
QUINTO.-A tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA procede imponer las costas procesales a la entidad recurrente, al no apreciarse por la Sala la existencia de serias dudas que justifiquen un especial pronunciamiento sobre esta materia.
Vistos los preceptos citados por las partes y demás de pertinente y general aplicación, venimos a pronunciar el siguiente
Fallo
Inadmitir el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la Generalitat de Catalunya contra la inactividad del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente por no haber procedido a la territorialización de las subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de Medio Ambiente, con imposición de las costas procesales a dicha parte actora.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior Sentencia en Audiencia Pública. Doy fe.
Madrid a
EL LETRADO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
