Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1941/2019 de 18 de Mayo de 2022

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN PRIMERA

Núm. de Recurso:0001941/2019

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:14105/2019

Demandante:GENERALITAT DE CATALUNYA

Letrado:LETRADO DE LA GENERALITAT

Demandado:MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA

Codemandado:FUNDACIÓN MATRIX INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. LOURDES SANZ CALVO

D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ

Madrid, a dieciocho de mayo de dos mil veintidós.

Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo contencioso administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la Generalitat de Catalunya, representada por su Letrado,contra la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, sobre convocatoria de subvenciones. Ha intervenido como codemandado la Fundación Matrix Investigación y Desarrollo Sostenible, representada por el Procurador D. Ricard Simó Pascual. Ha sido Ponente el Presidente de esta Sección Iltmo. Sr. D. Eduardo Menéndez Rexach.

Antecedentes

PRIMERO.-El acto impugnado procede de la Ministra para la Transición Ecológica y es la Orden de 26 de abril de 2019.

SEGUNDO.-Interpuesto recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Audiencia Nacional, después de admitido a trámite y reclamado el expediente administrativo, se dio traslado al recurrente para que formalizara la demanda, solicitando en el suplico la estimación del recurso.

TERCERO.-Presentada la demanda, se dio traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo para que la contestara y, formalizada dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones del recurrente y que se confirmara el acto impugnado por ser conforme a Derecho.

En el mismo trámite, la codemandada no presentó escrito alguno.

CUARTO.-Contestada la demanda y se recibió el pleito a prueba, practicándose la propuesta y admitida a instancia del actor, con el resultado que obra en autos; tras la presentación de conclusiones por las partes y una vez finalizada la tramitación, quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el día 4 de mayo de 2022 en el que, efectivamente, se votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso tiene por objeto la Orden del Ministerio para la Transición Ecológica, de 26 de abril de 2019, por la que se convoca, para el año 2019, la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter ambiental.

SEGUNDO.-La recurrente solicita que se declare:

a) La nulidad, en todo el territorio español, de la Orden de 26 de abril de 2019, por la que se convoca, para el año 2019, la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental, con imposición de las costas procesales a la Administración demandada.

b) En todo caso, que se declare la obligación, por parte de la AGE, de llevar a cabo las modificaciones necesarias en el marco regulador de las subvenciones en el área de entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social para la protección del medio ambiente, de modo que se disponga la territorialización de los fondos estatales para que laGeneralitatde Cataluña pueda regular y convocar subvenciones en dicha área, por ser la Administración titular para el ejercicio de dicha competencia de fomento.

En defensa de su pretensión alega que, al amparo del artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), formuló requerimiento previo al recurso contencioso pidiendo la anulación de la Orden y la territorialización de las partidas presupuestarias, por entender que invadía las competencias de la Generalitat por la no adecuación de las subvenciones a la distribución de competencias en materia de medio ambiente, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, así como por la ilegalidad de determinadas previsiones, por incumplir lo establecido en el Real Decreto-ley 7/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes de naturaleza tributaria, presupuestaria y de fomento de la investigación, el desarrollo y la innovación.

Dicho requerimiento fue rechazado por la titular del departamento ministerial, por lo que interpone el presente recurso, en el que señala que la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 1948/2016, de 21 de julio de 2016, ha establecido que dichas subvenciones se sitúan en la materia de medio ambiente y ha anulado los artículos de las bases reguladoras contenidas en dicha disposición que invadían competencias de la Generalitat de Cataluña, y del resto de Comunidades Autónomas, al reservar centralizadamente al Estado las convocatorias de las subvenciones y la resolución de las mismas; en los años 2017, 2018 y 2019 se han publicado Ordenes de convocatoria de ayudas impugnadas ante esta Sala (recursos 563/2017, 96/2019 y el presente 1941/2019) de modo que la Administración General del Estado (AGE), año tras año, procede a convocar las ayudas a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de medio ambiente con cargo al 0'7% del IRPF incumpliendo, de forma sistemática en el tiempo, los diversos pronunciamientos judiciales de lo Contencioso Administrativo y, señaladamente, la sentencia del Tribunal Constitucional 113/2013, de 9 de mayo, donde se dice que de acuerdo con el artículo 149.1.23 de la Constitución y el artículo 144.1. del Estatuto de Autonomía de Cataluña, en esta materia corresponde al Estado la competencia sobre las bases y corresponden a la Generalitat las competencias de desarrollo normativo y de ejecución.

Considera que la Orden es nula de pleno derecho ( art. 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre) por vulnerar el marco legal de distribución competencial entre Administraciones públicas, así como la jurisprudencia; además, la Orden incumple lo establecido en el Real Decreto-ley 7/2013, en cuanto a la determinación de los fines de interés social en la protección del medio ambiente y en cuanto a la determinación de las entidades beneficiarias de las subvenciones; finalmente, dice que la Orden incurre en fraude de ley, prohibido por el artículo 6.4 del Código Civil, pues se aparenta un cambio regulatorio, que era obligado debido a la sentencia del Tribunal Constitucional, para que en realidad, jurídicamente, todo siga igual.

TERCERO.-La representación de la Administración demandada, por su parte, opone que la norma se adecúa al orden de distribución de competencias pues es el Estado el competente para materializar la ayuda para el fomento de la investigación, sin que la exigencia de que tal investigación se dirija a fines medioambientales de acuerdo con la normativa de aplicación, que la propia recurrente señala, impida su pleno ejercicio; así, la orden viene a dar cumplimiento de lo dispuesto en la orden de bases reguladoras, convocando a tal efecto las subvenciones para 2018, en que se exige como requisito ineludible que se trate de proyectos de investigación científica y técnica de carácter supraautonómico en los que la actividad principal es la investigación para la obtención de nuevos resultados en materia de protección del medio ambiente para la defensa del medio natural y la biodiversidad, la utilización sostenible de los recursos naturales y la prevención de la contaminación y del cambio climático, materia que resulta amparada por el título competencial reconocido en el artículo 149.1.15ª de la Constitución y que otorga la competencia exclusiva al Estado, como se ha dicho, en materia de fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica; en cuanto a la alegación de fraude de ley, señala que no se pretendió cambiar elementos meramente aparentes con el fin de mantener el estado de cosas, vulnerando con ello resoluciones jurisdiccionales, como se afirma en el cuerpo de la demanda, sino que, precisamente para ajustarse como corresponde a los pronunciamientos judiciales, se han modificado las orientaciones y fines de tales ayudas para que devengan en ayudas a la investigación: con ello se permite el correcto encaje en el orden de distribución competencial de la norma -y de su convocatoria- sin que quepa hablar de que se busque lograr un ' resultado prohibido por el ordenamiento jurídico o contrario a él';por todo ello solicita la desestimación íntegra del recurso, con imposición de las costas a la demandante.

CUARTO.-Se plantean en el presente recurso unas cuestiones sustancialmente idénticas a otras respecto de convocatorias de subvenciones de anualidades anteriores, tanto inicialmente ante el Tribunal Constitucional, como asimismo ante Tribunal Supremo y también ante esta misma Sala y Sección de la Audiencia Nacional; en todos los casos e instancias se ha considerado que el Estado, al realizar una regulación agotadora que no deja margen a la gestión y control que compete a las Comunidades Autónomas en materia de Medio Ambiente ha incurrido en extralimitación de sus competencias, sin que se pueda apreciar justificación de que se trata de un supuesto excepcional para la gestión centralizada. Ello, al considerar que el objeto de las subvenciones tiene naturaleza claramente ambiental, por lo que el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales, pero dejando margen a las referidas Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle su afección o destino, o completar las condiciones de otorgamiento. Así lo ha declarado la Sala en sentencias de 24 de enero de 2017 ( R. 331/2014), de 17 de mayo de 2018 R. (1.817/2015), de 20 de febrero de 2020 ( R. 563/2017), de 10 de diciembre de 2020 R. 58/2017) y de 17 de febrero de 2022 ( R.532/2020), en las que a su vez hemos seguido la jurisprudencia del Tribunal Supremo de las Sentencias de 7 de noviembre de 2017 (R. 2.813/2015) y de 21 de julio de 2016 (R. 215/2014).

QUINTO.-As í, por razones de seguridad jurídica y unidad de doctrina, procede ahora recordar los fundamentos de las anteriores sentencias que expresan el reiterado criterio de la Sala respecto de la cuestión planteada.

En la última de las sentencias de esta Sala acabadas de citar se recoge la fundamentación de la sentencia de 4 de diciembre de 2020 (R. 96/2019), que tenía como objeto la Orden de 28 de agosto de 2018, por la que se convoca, para el año 2018, la concesión de subvenciones a entidades del Tercer Sector u Organizaciones no Gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental,se declaró lo siguiente:

«[...]En resumen, el criterio seguido para determinar si una norma reglamentaria puede reservar la gestión de subvenciones financiadas con fondos estatales a la Administración del Estado es el de la naturaleza de la actividad susceptible de ser subvencionada y, en concreto, los títulos competenciales que sobre la misma ostenta el Estado.

Cuanto se acaba de decir permite resolver el presente recurso contencioso-administrativo: el papel del Estado en materia de medio ambiente, como señala la recurrente, consiste esencialmente en dictar la legislación básica ( art. 149.1.23 de la Constitución ), por no mencionar que la gestión medioambiental está configurada como una responsabilidad intrínsecamente autonómica ( art. 148.1.9 de la Constitución ). A ello debe añadirse que el Tribunal Constitucional, en supuestos similares al aquí examinado, ha afirmado que la gestión de subvenciones en materia medioambiental corresponde a las Comunidades Autónomas, por ser de competencia autonómica el objeto subvencionado ( STC 113/2013 y STC 163/2013 ). Y ha subrayado que la circunstancia de que «las actividades a desarrollar afecten a un ámbito geográfico supra autonómico tampoco puede justificar, por sí misma, la excepcional asunción de competencias de gestión por el Estado y el correlativo desplazamiento de las competencias autonómicas»' En este sentido hemos de recordar que este Tribunal ha afirmado que la supraterritorialidad no es un título competencial ( STC 178/2011, de 8 de noviembre , FJ 5). Así, en la STC 194/2004, de 4 de noviembre , FJ 16, recogiendo doctrina anterior, afirmamos que 'es evidente que la supraterritorialidad no configura título competencial alguno en esta materia (...) [ STC 38/2012, de 26 de marzo , FJ 7]'.

TERCERO.-Resulta igualmente aplicable la doctrina del Tribunal Constitucional ( STC 113/2013, de 9 de mayo), de la que se desprende que respecto de las repetidas ayudas en materia de Medio Ambiente, de acuerdo con el artículo 149.1.23 CE y artículo 144.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, corresponde al Estado la competencia sobre las bases y a la Generalitat de Cataluña el desarrollo normativo y de ejecución. Sentencia que a tal efecto razona que: 'la centralización de las funciones de ejecución solo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados, pues la regla general ha de ser la de que las Comunidades Autónomas competentes desarrollen y gestionen las ayudas, incluso cuando su ejecución pueda tener un alcance supraterritorial, pues es responsabilidad del Estado en estos casos fijar los puntos de conexión que permitan la gestión autonómica' (FJ 7).

(...) 'En efecto, concretando los términos de la excepcionalidad requerida, este Tribunal ha afirmado que «el traslado al Estado de la titularidad de la competencia de gestión sólo puede tener lugar, 'cuando, además del alcance territorial superior al de una Comunidad Autónoma del objeto de la competencia, la actividad pública que sobre él se ejerza no sea susceptible de fraccionamiento y, aun en este caso, cuando dicha actuación no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación, sino que requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un solo titular, que forzosamente deba ser el Estado, o cuando sea necesario recurrir a un ente con capacidad de integrar intereses contrapuestos de varias Comunidades Autónomas ( STC 243/1994 , FJ 6) 'Por tanto, el carácter supra autonómico de las ayudas 'no justifica la competencia estatal, ya que la persecución del interés general se ha de materializar a través de, no a pesar de, los sistemas de reparto de competencias articulados en la Constitución' [ STC 77/2004, de 29 de abril , FJ 6 b)].» ( STC 38/2012, de 26 de marzo ).

Materia que igualmente fue tratada ya en la STC 13/1992, de 6 de febrero, fundamento jurídico 8º. Para llegar a la conclusión de que las subvenciones reguladas en la disposición impugnada se encuentran en el segundo supuesto (apartado b) de dicho FJ 8º ( y no en el cuarto o d), como se sostiene en la apelación), el Tribunal Constitucional analiza y valora previamente si concurren las razones que motivarían situarlas en el cuarto supuesto, es decir, las razones para justificar la asunción por el Estado de la regulación y gestión centralizada de tales subvenciones, recordando deentrada ( FJ6º) que 'la centralización en el Estado de funciones relacionadas con la regulación del régimen de otorgamiento y de la gestión de las ayudas solo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados'.Llegando a la conclusión de que se encuentran contenidas en el referido apartado b) del fundamento de derecho 8º, razón por la cual la orden allí impugnada 'al centralizar en el Estado la gestión de las ayudas que en ella se establecen, invadió las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña'.

Debiendo asimismo traerse a colación la doctrina de la STC 144/2014, de 22 de septiembre de 2014, que consideró que la Orden ARM/2876/2008, de 2 de octubre, por la que se establecían las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a asociaciones declaradas de utilidad pública para la realización de actividades relativas a programas que se desarrollen en relación con la defensa del medio natural y la biodiversidad, la utilización sostenible de los recursos naturales y la prevención de la contaminación y del cambio climático, y asimismo la ARM/3020/2008, de 22 de octubre, por la que se convocaban esas ayudas para el ejercicio 2008, vulneraban las competencias autonómicas de gestión de subvenciones.

Siendo importante, por último, hacer referencia a las recientes sentencias de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo núm. 873, 900, 930, 931 y 950, todas de 2018, en los recursos de casación, respectivamente, 1739, 1184, 1175, 1301 y 1303/2016, en las que se asimismo se recoge la doctrina constitucional sobre delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, todas las cuales concluyen afirmando que el Estado ha incurrido en extralimitación de las competencias que tiene constitucionalmente atribuidas al no respetar el margen de actuación que corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña en la gestión de subvenciones, lo que comporta la nulidad de pleno derecho de las Ordenes impugnadas.

Doctrina tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo, contenida en las sentencias citadas, que no ha sido tomada en consideración por el gobierno del Estado en el dictado de la resolución impugnada, por lo que la misma ha de ser anulada. Declaración de nulidad, no obstante, que no puede extenderse a la estimación íntegra de la amplia pretensión contenida en el suplico de la demanda, tomando en consideración tanto los efectos de la declaración de nulidad en vía judicial como asimismo el carácter revisor de esta jurisdicción contencioso-administrativo, que limitan el presente pronunciamiento estimatorio, estrictamente a dicha declaración de nulidad de la Orden de 28 de octubre de 2018, en cuanto es el acto administrativo recurrido y por ende el objeto del recurso, lo que conlleva la estimación parcial de la demanda [...] ».

En consecuencia, en virtud de lo expuesto, procede estimar en parte el recurso contencioso-administrativo, ya que se desestima, por lo que se acaba de reseñar, la pretensión de que se obligue a la AGE de llevar a cabo las modificaciones necesarias en el marco regulador de las subvenciones en el área de entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social para la protección del medio ambiente, de modo que se dispusiera la territorialización de los fondos estatales para que la Generalitat de Cataluña pudiese regular y convocar subvenciones en dicha área, por ser la Administración titular para el ejercicio de dicha competencia de fomento.

QUINTO.-Po r todo lo anterior procede estimar parcialmente el recurso y, en aplicación del art. 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción, no hacer imposición de costas a ninguna de las partes ante la estimación parcial del recurso.

Fallo

PRIMERO.-Estimar parcialmente el presente recurso nº 1941/2019, interpuesto por el Letrado de la Generalitat de Catalunya, en la representación que ostenta, contra la Orden del Ministerio para la Transición Ecológica de 26 de abril de 2019, descrita en el primer Fundamento de Derecho, que se anula por ser contraria a derecho.

SEGUNDO.-Desestimar las restantes pretensiones de la demandante.

TERCERO.-No hacer una expresa imposición de costas.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.

Así, por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual se remitirá junto con el expediente administrativo a su oficina de origen para su ejecución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.