Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN PRIMERA
Núm. de Recurso:0000198/2016
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:00971/2016
Demandante:CONSEJO GENERAL COLEGIOS DE MEDICOS
Procurador:ALEJANDRO GONZALEZ SALINAS
Demandado:AGENCIA PROTECCIÓN DE DATOS
Codemandado:GOBIERNODE CANTABRIA
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
Dª. LOURDES SANZ CALVO
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA
Madrid, a treinta y uno de enero de dos mil dieciocho.
Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo PO 198/2016 que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, ha promovido el Procurador D. ALEJANDRO GONZALEZ SALINAS, en nombre y representación de ILMO CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE MEDICOS frente a la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, contra la Resolución de 23 de diciembre de 2015 (que después se describirá en el primer Fundamento de Derecho), siendo Ponente la Ilma. Sra. Magistrado Dña FELISA ATIENZA RODRIGUEZ.
Antecedentes
PRIMERO.-Por la parte recurrente se interpuso recurso contencioso-administrativo mediante escrito presentado el 17 de febrero de 2016, acordándose por Decreto de 21 de junio de 2016, su tramitación de conformidad con las normas establecidas en la Ley 29/1998 y la reclamación del expediente administrativo.
SEGUNDO.-En el momento procesal oportuno la parte actora formalizó la demanda mediante escrito presentado el 16 de noviembre de 2016, en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó procedentes, terminó suplicando se dictara sentencia estimatoria de su pretensión y se revoque la resolución recurrida, obligando a la entidad demandada a llevar a cabo unas congruentes y verdaderas actuaciones de investigación de la denuncia formulada.
Mediante escrito de 21 de septiembre de 2016 se había personado en el procedimiento la Letrada de los servicios jurídicos del Gobierno de Cantabria
TERCERO.-El Sr. Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 28 de marzo de 2017, en el que, tras alegar los hechos y los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando se dictara sentencia de inadmisión del recurso por falta de legitimación de la actora o subsidiariamente sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo, confirmándose el acto administrativo impugnado, con expresa condena en costas a la parte actora.
El 19 de julio de 2017, se presentó escrito de contestación por la Letrada de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, formulando la misma solicitud de inadmisión que el representante del Estado.
CUARTO.-No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, ni trámite de vista o conclusiones, y conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 28 de noviembre de 2017.
El 29 de noviembre de 2017, se dictó Providencia en virtud de la cual, y a la vista de las peticiones de inadmisibilidad sobre las que la actora no se había pronunciado, se dejó sin efecto el señalamiento para que las partes procedieran a hacer sus alegaciones, en el plazo común de 10 días.
QUINTO.-Una vez presentadas sus alegaciones, se señaló de nuevo para votación y fallo el día 16 de enero de 2018, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación, habiendo sido ponente la Ilma. Magistrada doña FELISA ATIENZA RODRIGUEZ, quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
PRIMERO.-Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo, por la representación del ILMO CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE MEDICOS (CGCOM) la resolución de fecha 23 de diciembre de 2015, dictada por el Director de la Agencia Española de Protección de Datos, por la que se resuelve archivar las actuaciones en el procedimiento AP/00018/2015, al no quedar acreditada la vulneración del articulo 4.3 de la LOPD .
SEGUNDO.-La resolución recurrida trae causa de la denuncia formulada el 27 de enero de 2011, ante la Agencia Española de Protección de Datos, por el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos que había dado lugar a una resolución de la AEPD de 24 de febrero de 2011, acordando no incoar actuaciones inspectoras y no iniciar procedimiento sancionador o de infracción de Administraciones Públicas.
La hoy recurrente presentó recurso contencioso administrativo frente a dicha resolución, recurso 290/2011, que fue estimado por la Sala, mediante sentencia de 5 de mayo de 2014 , que anulaba la resolución de 24 de febrero de la AEPD y ordenaba la incoación de actuaciones inspectoras y el inicio de procedimiento sancionador con el fin de determinar la posible vulneración de la normativa sobre protección de datos referida en su fundamento jurídico cuarto.
Como consecuencia de la citada sentencia el Director de la Agencia Española de protección de Datos ordenó a la Subdirección General de Inspección de Datos la realización de las actuaciones previas de investigación para el esclarecimiento de los hechos denunciados.
En ejecución de dicha orden, el 13 de noviembre de 2014, se realizó una inspección en los locales de la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales de Cantabria y el 16 de diciembre de 2014 se solicita al Servicio Cántabro de Salud copia de la información relativa a pacientes reales y qué queda en la historia clínica del paciente una vez modificado el medicamento prescrito por el principio activo.
El 24 de julio de 2015, el Director de la AEPD acordó iniciar procedimiento de declaración de infracción de Administraciones Públicas al Servicio Cántabro de Salud por la presunta infracción del articulo 4.3 de la LOPD , tipificada como grave en el articulo 44.3 c).
En dicho procedimiento se acordó por el Instructor la apertura de un periodo de práctica de prueba, formulando el denunciante, y la denunciada, Servicio Cántabro de Salud sus respectivas proposiciones prueba.
El 30 de octubre de 2015, el Instructor del procedimiento emitió propuesta de resolución, en el sentido de que por la Directora de la AEPD se archiven las actuaciones practicadas ante el servicio Cántabro de Salud al no quedar acreditada la vulneración del articulo 4.3 de la LOPD , y el 23 de diciembre de 2015, se dictó la resolución en este acto combatida que acordó el archivo de las actuaciones practicadas.
En el presente recurso interpuesto contra dicha resolución, la actora manifiesta su desacuerdo con el archivo insistiendo en que la modificación del medicamento prescrito inicialmente por el principio activo no contó con el consentimiento de los médicos ni fue realizada por personal sanitario sino de manera automática por un sistema informático dirigido por personal de los Servicios del Centro de Salud, por lo que considera que se ha cometido la infracción que había dado lugar al inicio del procedimiento de declaración de infracción de Administraciones Públicas frente al Servicio Cántabro de Salud.
Tanto el representante del Estado como la representante del servicio Cántabro de Salud, opusieron en sus escritos de contestación, la falta de legitimación activa de la recurrente, conforme a lo dispuesto en el art. 69 b) de la LJCA e invocando la doctrina del tribunal Supremo al respecto.
La actora en sus alegaciones posteriores a dicha contestación, reiteró su petición y reafirmó su legitimación activa para recurrir, alegando que así lo había entendido esta misma Sala y sección en la sentencia de 5 de mayo de 2014 . Reitera la parte que el tratamiento de datos realizado supone una vulneración de los artículos 6 y 7 de la LOPD , por lo que la resolución impugnada ha incurrido en una causa de nulidad del articulo 48.3 de la Ley 39/2015 .
TERCERO.-En relación a la primera de las cuestiones suscitadas, la Sala se ha pronunciado respecto al tema de la legitimación activa de los denunciantes, en numerosas sentencias; citamos por todas, la de 2 de junio de 2015, dictada en el recurso 206/2014 , y 22 de diciembre de 2017( recurso 518/2016 ), en las que decíamos:
"Por lo que respecta a la intervención de los denunciantes en expedientes disciplinarios o sancionadores tramitados por las Administraciones Públicas y su legitimación para personarse y acudir a la vía contencioso-administrativa con el propósito de que se sancione la conducta denunciada existe una copiosa jurisprudencia (véanse las SSTS de 12 de diciembre de 2012 , Rec. 887/2011, de 5 de diciembre de 2012 , Rec. 3/2012 , de 1 y 12 de octubre de 2012 , Rec. 310/2012 , 342/2012 , y 882/2011 , y de 31 de enero de 2012 , Rec. 252/2011 , entre otras), de cuyo análisis cabe extraer las siguientes conclusiones:
1.- La existencia de legitimación en el proceso contencioso-administrativo viene ligada a la de un derecho o interés legítimo de la parte, como relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, a cuya satisfacción sirva el proceso, que equivale a una titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta.
Más concretamente, el interés legítimo se concreta en la obtención de cualquier beneficio concreto o la eliminación de un perjuicio derivados del resultado del proceso, que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial, produciendo una ventaja que ha de ser real, concreta y efectiva.
Ahora bien, la legitimación activa no puede extenderse a los casos en que se trata de satisfacer apetencias, deseos o gustos personales, por lo que no basta una recompensa de orden moral o el beneficio de carácter cívico o de otra índole que lleve aparejado el cumplimiento de la legalidad ( SSTS 20 de enero de 2012 , Rec. 856/2008, de 9 de diciembre de 2011 , Rec. 317/2008, de 25 de septiembre de 2009 , Rec. 2166/2005 , y de 18 de enero de 2005 , Rec. 22/2003 ).
2.- La existencia de interés legítimo en el proceso de impugnación de una resolución de archivo, dictada en el seno de un expediente sancionador o disciplinario abierto en virtud de una denuncia de un particular por una hipotética responsabilidad del denunciado, dependerá de que la imposición o no de la sanción al denunciado pueda producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante, o eliminar una carga o gravamen en esa esfera, no resultando admisible que la imposición de la sanción constituya por si misma la satisfacción de un interés, ni cabe sustentar ese interés la corrección de las irregularidades cometidas, o en que en el futuro no se produzcan, o a la satisfacción moral que comportaría la sanción, o la averiguación de los hechos para el denunciante.
3.- El problema de la legitimación tiene un carácter casuístico, lo que no permite una respuesta indiferenciada para todos los casos, y hace que en cada uno de ellos deba realizarse la búsqueda del concreto interés legítimo que pueda servir de soporte a la legitimación, incumbiendo su alegación y prueba a quien se lo arrogue. Así, si bien no existe legitimación para pretender en abstracto la imposición de una sanción y, por tanto, para incoar un expediente sancionador, no puede excluirse que en determinados asuntos el solicitante pueda resultar beneficiado en sus derechos o intereses como consecuencia de la apertura de un expediente sancionador (reconocimiento de daños, derecho a indemnizaciones), lo que le otorgaría legitimación para solicitar una determinada actuación inspectora o sancionadora (en este sentido, Sentencia de 14 de diciembre de 2005, Rec. 101/2004 ).
4.- El propósito de ejercitar la pretensión de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas no puede servir de base a una legitimación para reclamar la imposición de sanción en un expediente sancionador o disciplinario, pues la existencia de responsabilidad patrimonial no deriva de la previa sanción al denunciado (en análogo sentido STS de 12 de diciembre de 2012, Rec. 887/2011 , en relación con la responsabilidad patrimonial del Estado, ex art 121 CE y la sanción a un juez).
5.- La jurisprudencia no ha dudado en reconocer legitimación para demandar de la Administración actuante el desarrollo de la actividad investigadora que resulte conveniente para la debida averiguación de los hechos que hayan sido denunciados, pero no para que esa actividad necesariamente finalice en un procedimiento disciplinario o sancionador. De modo que dicha actividad investigadora ha de resultar acorde o proporcionada con los hechos que fueron denunciados, y la decisión de archivo ha de ser razonablemente motivada para considerar cumplido en ella el canon constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( artículo 9.3 CE ) ( STS de 14 de noviembre de 2012, Rec. 192/2012 )
6.- En concreto, en relación con el procedimiento sancionador en materia de protección de datos de carácter personal se ha afirmado que quien denuncia hechos que considera constitutivos de infracción de la legislación de protección de datos carece de legitimación activa para impugnar en vía jurisdiccional lo que resuelva la Agencia. La razón es que ni la Ley Orgánica de Protección de Datos ni su Reglamento de desarrollo reconocen al denunciante la condición de interesado en el procedimiento sancionador que se pueda incoar a resultas de su denuncia.
El denunciante, incluso cuando se considere a sí mismo 'víctima' de la infracción denunciada, no tiene un derecho subjetivo ni un interés legítimo a que el denunciado sea sancionado, luego no se admite que el denunciante pueda impugnar la resolución administrativa final. El poder punitivo pertenece únicamente a la Administración que tiene encomendada la correspondiente potestad sancionadora -en este caso, la Agencia Española de Protección de Datos- y, por consiguiente, sólo la Administración tiene un interés tutelado por el ordenamiento jurídico en que el infractor sea sancionado.
No obstante, deben hacerse dos precisiones a) el denunciante puede impugnar el archivo de la denuncia por la Administración para demandar la debida averiguación de los hechos denunciados, y b) aunque el denunciante de una infracción de la legislación de protección de datos carece de legitimación activa para impugnar la resolución de la Agencia en lo que concierne al resultado sancionador mismo (imposición de una sanción, cuantía de la misma, exculpación, etc.), puede tener legitimación activa con respecto a aspectos de la resolución distintos del específicamente sancionador siempre que, por supuesto, pueda mostrar algún genuino interés digno de tutela (véase la STS de 6 de octubre de 2009, Rec. 4712/2005 ).
Tal y como expone la STS del 9 de junio de 2014, Rec. 5216/2011 , conforme a la doctrina jurisprudencial de esa Sala, recogida en las sentencias de 17 de marzo de 2010 (recurso 322/2009 ), 10 de noviembre de 2010 (recurso 66/2010 ), 10 de octubre de 2012 (recurso 367/2011 ), 14 de noviembre de 2012 (recurso 192/2012 ), 8 y 9 de mayo de 2013 ( recursos 266/2012 y 412/2012 ), y otras muchas, recaídas en relación con expedientes sancionadores del Consejo General del Poder Judicial, que también ha sido aplicada en el ámbito que nos ocupa del ejercicio de las potestades sancionadoras de la AEPD, en sentencia de 24 de enero de 2013 (recurso 51/2010 ), se 'reconoce legitimación al denunciante para demandar el desarrollo de la actividad investigadora que resulte conveniente para la debida averiguación de los hechos que hayan sido denunciados,pero no para que esa actividad necesariamente finalice en una resolución sancionadora: y esto último porque la imposición de una sanción a la persona denunciada, al no producir efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni eliminar carga o gravamen de clase alguna en dicha esfera, no encarna el interés real que resulta necesario para que pueda ser apreciada la legitimación que, como inexcusable presupuesto del proceso contencioso administrativo, exige el artículo 19 de la Ley Jurisdiccional .'
Ante lo hasta ahora expuesto y teniendo en cuenta la actividad desplegada en la tramitación de las actuaciones previas de inspección seguidas, debe declararse que la actividad investigadora realizada por la Agencia Española de Protección de Datos ha sido acorde o proporcionada con los hechos que fueron denunciados, y debe estimarse conforme con las funciones que el artículo 37.1, letras a), d ) y g) de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal , asigna a la Agencia Española de Protección de Datos de velar por el cumplimiento de la legislación sobre protección de datos, atender las peticiones y reclamaciones formuladas por las personas afectadas y ejercer la potestad sancionadora, así como con el diseño del procedimiento sancionador en el Reglamento de Desarrollo de la LOPD, aprobado por Real Decreto 172/2007, de 21 de diciembre.
Por otro lado, la resolución de archivo de las actuaciones resulta acorde a la actividad probatoria desplegada en el procedimiento administrativo y los documentos aportados por la entidad denunciada para acreditar el cumplimiento de las exigencias legales, establecidas para la inclusión de datos personales de los deudores en los ficheros de solvencia patrimonial y crédito, como el fichero Asnef. La resolución ha procedido a valorar las pruebas aportadas y concluye razonablemente, en aplicación del principio de presunción de inocencia que ampara a la entidad denunciada, que las actuaciones deben ser archivadas, no estimando acreditada la comisión de la infracción denunciada.
Por todo lo expuesto, procede la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.".
CUARTO.-Pues bien, en aplicación de la doctrina expuesta, considera la Sala que debe declararse la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la parte recurrente, por cuanto, en efecto, la AEPD desplegó una actividad investigadora de los hechos denunciados, que concluyó con la resolución de archivo, sin que el denunciante esté legitimado 'para que esa actividad necesariamente finalice en una resolución sancionadora',como así solicita en el Suplico de su demanda.
Debe señalarse que el hecho de que la Sala considerara a la hoy recurrente con legitimación para recurrir en el primero de los recursos promovidos, era porque en aquella ocasión, como se expone en la sentencia estimatoria de 5 de mayo de 2014 , los hechos denunciados, modificación automática de la prescripción de los medicamentos recetados por el facultativo en las historias clínicas de los pacientes, sin el consentimiento del médico, 'podrían implicar' un acceso a tales historias y una modificación de unos datos de salud, especialmente sensibles, que solo pueden ser modificados por el médico, y que dicha 'posible contravención' de la Ley de Protección de Datos, había sido escasamente analizada por la AEPD, que ante la denuncia presentada por el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, el 27 de enero de 2011, había procedido en fecha 24 de febrero de 2011, a acordar no incoar actuaciones y no iniciar procedimiento sancionador o de infracción, ordenando el archivo.
Sin embargo, la situación en el presente recurso es bien distinta, pues la AEPD inició unas actuaciones previas de investigación, realizando el 13 de noviembre de 2014, una inspección en los locales de la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales de Cantabria, con el resultado que consta en el antecedente segundo de la resolución. Posteriormente, el 16 de diciembre de 2014, solicitó al Servicio Cántabro de Salud, copia de la información relativa a pacientes reales, y a raíz de dichas actuaciones, en fecha 24 de julio de 2015, se inició un procedimiento de declaración de infracción de Administraciones Públicas al Servicio Cántabro de Salud, por la presunta infracción del art. 4.3 de la LOPD .
En el curso de dicho procedimiento AP/00018/2015, el Servicio Cántabro de Salud presentó sus alegaciones, que constan en el antecedente cuarto de la resolución, y después se abrió un periodo de prueba, en el que se dio por reproducida la denuncia interpuesta por la recurrente, los documentos obtenidos y generados por los Servicios de Inspección ante el Servicio Cántabro de Salud, el informe de actuaciones previas de Inspección que forma parte del expediente E/06022/2014, se dieron asimismo por reproducidas las alegaciones presentadas por el Servicio Cántabro de Salud, y la documentación que a ellas se acompaña, y se requirió al Servicio Cántabro de Salud información sobre la mejora en el OMI-AP en la que se está trabajando 'que permita la visualización de la especialidad médica registrada y consolidada en cada receta por los profesionales' , para mejorar la interpretación de la información clínica del paciente, según se informa en su escrito de alegaciones. La respuesta a este requerimiento tuvo entrada en la Agencia el 14 de octubre de 2015.
Finalmente, como resultado de dicha investigación, el Instructor del expediente formuló una propuesta de resolución de archivo de las actuaciones, que dio lugar a la resolución de 23 de diciembre impugnada.
En dicha resolución la AEPD, argumenta ampliamente sobre los hechos constatados y llega a la conclusión de que la modificación realizada por el Servicio Cántabro de Salud, supuso un tratamiento de los datos de salud de los pacientes sin su consentimiento, que encuentra habilitación legal en el articulo 85 de la ley 29/2006, de 26 de julio , de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios y resulta por tanto conforme a la normativa de protección de datos de carácter personal.
Concluye la AEPD que después del escrito enviado por el Servicio Cántabro de Salud el 25 de octubre de 2015, se ha constatado que la información recogida en el fichero histórico de prescripciones recoge con veracidad la situación del afectado. El fichero si dispone de la información de cuál fue el medicamento que se prescribió en cada momento al paciente, el de marca o el genérico y que el problema fue la forma en que se visualizaba la información en la pantalla que se proporcionó a solicitud de la Agencia y que el problema ha quedado resuelto con la nueva tabla aportada que permite la visualización del medicamento prescrito en cada momento a los pacientes.
Por todo lo anterior, considera la Sala que debe acogerse la solicitud de inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa del recurrente, ya que, conforme a la doctrina expuesta, si bien 'el denunciante puede impugnar el archivo de la denuncia por la Administración para demandar la debida averiguación de los hechos denunciados',carece de legitimación activa 'para que esa actividad necesariamente finalice en una resolución sancionadora'y en el presente supuesto, la AEPD ha efectuado una exhaustiva investigación sobre los hechos denunciados, procediendo incluso a iniciar un expediente de infracción de las Administraciones Públicas, que sin embargo, y después de su tramitación y la práctica de la pertinente prueba, concluyó con una resolución de archivo.
SEXTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , procede imponer las costas causadas en este procedimiento a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones.
En atención a lo expuesto y en nombre de Su Majestad El Rey, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia nacional, ha decidido:
Fallo
INADMITIRel recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Alejandro González Salinas, en nombre y representación del ILMO CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE MEDICOS, contra la resolución de fecha 23 de diciembre de 2015, dictada por el Director de la Agencia Española de Protección de Datos, por la que se resuelve archivar las actuaciones al Servicio Cántabro de Salud en el expediente AP/00018/2015, por concurrir la causa de inadmisibilidad prevista en el articulo 69 b) de la LJCA .
Se condena al pago de las costas causadas a la parte demandante.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el articulo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Dada. leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública. Doy fe. Madrid a
LA LETRADO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
