Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2390/2019 de 15 de Septiembre de 2022

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN PRIMERA

Núm. de Recurso:0002390/2019

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:17037/2019

Demandante: Felix

Procurador:NOEL ALAIN DE DORREMOCHEA GUIOT

Demandado:MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT

S E N T E N C I A Nº :

IIma. Sra. Presidente:

Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ

Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA

Madrid, a quince de septiembre de dos mil veintidós.

Visto el recurso contencioso administrativo número 2390/2019, que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Primera, ha promovido D. Felix, representado por el Procurador D. Noel Alain de Dorremochea Guiot, contra la Orden Ministerial de 8 octubre 2019 que rechaza un recurso de reposición formulado contra la OM de 27 septiembre 2018 adoptada por el Jefe del Servicio Provincial de Costas de Alicante, delegación de la Ministra para la Transición Ecológica que deniega la transferencia de concesión administrativa; se ha personado la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado. Siendo ponente la señora Dª Begoña Fernández Dozagarat, Magistrada de esta Sección.

Antecedentes

PRIMERO: Por D. Felix, representado por el Procurador D. Noel Alain de Dorremochea Guiot, se interpone recurso contencioso administrativo contra la Orden Ministerial de 8 octubre 2019 que deniega un recurso de reposición formulado contra la OM de 27 septiembre 2018 adoptada por el Jefe del Servicio Provincial de Costas de Alicante, delegación de la Ministra para la Transición Ecológica.

SEGUNDO: Por decreto de fecha 17 diciembre 2019 se admitió el precedente recurso y se reclamó a la Administración demandada que en el plazo de veinte días remitiese el expediente administrativo y realizase los emplazamientos legales.

TERCERO: Una vez recibido el expediente, por diligencia de ordenación se concedió a la parte recurrente el plazo de veinte días para que formalizase la demanda, y por diligencia de ordenación se dio traslado al Sr. Abogado del Estado para que contestase la demanda en el plazo de veinte días.

CUARTO: Por auto se recibió el presente recurso a prueba y una vez practicadas aquellas que se declararon pertinentes se declaró concluso el presente procedimiento.

Se señaló para deliberación y fallo el día 13 septiembre 2022.

Fundamentos

PRIMERO:La parte recurrente D. Felix, interpone recurso contencioso administrativo contra la Orden Ministerial de 8 octubre 2019 que resuelve el recurso de reposición frente a la OM de 27 septiembre 2018 adoptada por el Jefe del Servicio Provincial de Costas de Alicante, delegación de la Ministra para la Transición Ecológica que deniega la transferencia de la concesión administrativa otorgada a Dª Justo, parcela nº NUM000 de la playa y TM Guardamar de Segura.

En la citada OM se hace constar que por OM de 23 junio 1934 se otorga a D. Mateo la concesión administrativa sobre la parcela nº NUM000 de la AVENIDA000 de la playa y TM Guardamar de Segura y tras sucesivas transmisiones finalmente fue transferida a D. Justo por OM de 24 octubre 1975. El 22 octubre 1991 el Servicio Provincial de Costas en Alicante remite al Sr. Felix propuesta de actualización del canon. Y se contesta por el recurrente D. Felix, hijo del anterior que comparece en su nombre y en el de sus hermanos coherederos del título concesional. Se le requirió para aportar certificado de defunción.

El 29 octubre 1992, el actor presenta certificados de defunción de sus padres D. Justo y Dª Rafaela, comprobándose que el titular falleció el 2 agosto 1989 y su esposa el 24 noviembre 1982. Habiendo transcurrido el plazo previsto en el art. 70.2 Ley Costas para solicitar la transmisión mortis causa, y por el Servicio Provincial de Costas se dicta el 4 noviembre 1992 providencia de incoación de expediente de extinción anticipada. En OM de 9 diciembre 1996 se acuerda el sobreseimiento del expediente de extinción de la concesión al no haber resuelto dentro del plazo legalmente establecido y se ordena que se inicie el expediente de transferencia mortis causa solicitado por los herederos. El 24 enero 1997 los herederos solicitan formalmente la transferencia de la concesión. Y el 13 junio 1997 se eleva el expediente a la Dirección General de Costas junto a la propuesta actualizada del canon y no consta que dicho expediente fuera formalizado.

Se interesa informe del Abogado del Estado en Alicante que se emite el 30 julio 2018 en el que concluye que no se cumplen los requisitos legales para formalizar la transferencia al no haberse solicitado la subrogación en el año siguiente al fallecimiento del titular concesional, tal y como exigía el art. 70 apartado 2º Ley Costas en la redacción vigente en el momento del fallecimiento.

Mediante OM de 27 septiembre 2018 dictada por el Servicio Provincial de Costas en Alicante, en uso de facultades delegadas de la Ministra para la Transición Ecológica se resuelve: Denegar la transferencia de la concesión otorgada a D. Justo por OM 24 octubre 1976, para ocupar la parcela nº NUM000 en la zona marítimo terrestre de la playa y TM Guardamar de Segura. Contra esta resolución se interpone recurso de reposición y en la resolución de fecha 8 octubre 2019 se deniega. Contra esta resolución se interpone el presente recurso contencioso administrativo.

SEGUNDO: La resolución impugnada expone que la Ley de Costas en el texto vigente al producirse el fallecimiento del titular de la concesión, decía en el art. 70 apartado 2 que los herederos y causahabientes se podrían subrogar en los derechos y obligaciones de aquél en el plazo de un año, transcurrido dicho plazo sin manifestación expresa se entenderá que renuncian a la concesión. Y la resolución recurrida fundamenta la denegación de la transferencia de la concesión en el transcurso de ese plazo de un año. Recoge la resolución impugnada las alegaciones de la parte referidas a que nada se dice sobre la transmisión efectuada por los propios actos del Servicio de Costas como es el cobro del canon, que presupone el reconocimiento expreso como titulares de la concesión. El canon se ha girado y se ha cobrado durante años, incluso en el año 2002 se denegaron la realización de unas obras. Y la resolución impugnada en el recurso de reposición nada dice al respecto lo que genera indefensión siendo nula por infringir los derechos adquiridos por silencio positivo. Se vulnera la doctrina de los actos propios.

Los arts. 70.2 Ley Costas y art 137 Reglamento de la Ley de Costas, establecen el plazo de un año para que se produzca la subrogación en los derechos y obligaciones del titular de la concesión desde su fallecimiento. Y la jurisprudencia del TS ha desarrollado el régimen de transmisión mortis causa en las concesiones sobre dominio marítimo terrestre, así destaca la sentencia de 25-2-2009, y en definitiva lo que se exige es el deber de comunicar de manera expresa a la Administración el fallecimiento y la voluntad de subrogarse en la concesión para que se pueda producir la transmisión mortis causa. En este caso, hasta el 24 enero 1997, no se solicitó la transmisión de la concesión mortis causa cuando el fallecimiento de su titular se había producido en agosto 1989 y su esposa el 24 noviembre 1982. Asimismo, expone que conforme al art. 157.4 Reglamento Ley de Costas el abono de cánones, tasas, y otros tributos como el impuesto de sucesiones, tras la extinción de la concesión no presupone su vigencia, y en idéntico sentido el art. 163.4 RD 876/2014 de 10 octubre. Y respecto a la supuesta indefensión, se rechaza esta alegación por cuanto con la sola manifestación del art. 70.2 Ley de Costas se está dando una respuesta, y no es necesario la respuesta pormenorizada a todas las alegaciones que se realicen cuya falta de respuesta no genera indefensión. En cuanto al silencio, conforme el art. 43 Ley 30/1992 ( art. 24 Ley 39/2015), tiene efecto desestimatorio aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros, facultades relativas al dominio público. También se rechaza el principio de confianza legítima, y se hace alusión a la doctrina del TS, sentencia de 24-11-2015 y las que en ella se citan. Y en consecuencia, se desestima el recurso de reposición.

TERCERO: La parte actora en su demanda expone que la concesión administrativa sobre la parcela nº NUM000 sita en dominio de zona marítimo terrestre, TM Guardamar de Segura, tras diversas transmisiones se transfirió a D. Justo, en OM 24 octubre 1975. Se instó la solicitud de transferencia a favor de los herederos de D. Justo siendo denegada por haber transcurrido el plazo previsto en la Ley de Costas en su redacción vigente en el momento del fallecimiento. Que la Ley de costas por Ley 2/ 2013 sufrió una modificación que permite la subrogación en el plazo de cuatro años. Además, la Administración ha aceptado el pago del canon y ha actualizado su cuantía, a sabiendas del fallecimiento y de la existencia de unos herederos que manifestaron su deseo de transferencia. Así cuando en 1991 la Administración se dirige a D. Justo notificándole la actualización del canon, son los herederos los que se personan. Y la Administración ha ido cobrando el canon y notificando a los herederos la actualización del mismo. La resolución impugnada desprecia los derechos de los interesados, art. 53 Ley 39/2015 y esos derechos en la resolución impugnada han quedado vacíos de contenido pues no solo no se han contestado a sus alegaciones, sino que se han tenido por no hechas, infringiendo el art. 88. Se ha vulnerado el principio de congruencia y el principio de confianza legítima. Que la Ley 2/2013 modificativa de la Ley de 1988 es más beneficiosa para la actora e insiste en el silencio positivo. Y suplica que se tenga por formulada demanda en el presente recurso contencioso administrativo y se dicte sentencia en la que se declare la nulidad de la resolución dictada por vulneración del principio de congruencia y no de indefensión, la anule y ordene la retroacción del procedimiento y su devolución para que devuelva a dictar otra resolviendo todas las cuestiones planteadas. Subsidiariamente a lo anterior que se dicte resolución expresa por la que se acuerde la transferencia de la concesión administrativa por cualquiera de los motivos expuestos.

El Abogado del estado en su escrito de contestación a la demanda se opuso a su estimación con imposición de costas a la parte actora. Primeramente, manifiesta que se parte de que el recurrente está autorizado por sus hermanos ya que, en caso contrario, existiría falta de legitimación activa en las 2/3 partes. Que el recurso sería extemporáneo conforme a la Ley 39/2015 pero no efectúa alegaciones al respecto. Que la parte confunde alegaciones con pretensiones. Y añade que:'en orden a que se incurre en este tipo de incongruencia cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda, lo que puede determinar indefensión con infracción del art. 24 CE . Para apreciar esta lesión constitucional debe distinguirse, en primer lugar, entre lo que son meras alegaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas. Con respecto a las primeras puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada a todas ellas. Respecto de las segundas la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo rigor si bien es posible la desestimación tácita de la pretensión cuando la respuesta puede deducirse del conjunto de los razonamientos de la decisión'. ( STS 4210/14 ).

Y la sentencia de fecha 30 de junio de 2015 (RJ 2015, 3220) , recurso n. º 2288/2013, que: '[...] en relación con el deber de motivación, constituye doctrina de esta Sala, siguiendo la jurisprudencia del TC (SSTS de 27 de junio de 2011 , RCIP n.º 633/2009 ; 30 de junio de 2011 , RCIP n.º 16/2008 ; 26 de mayo de 2011 , RCIP n.º 435/2006 ; 18 de julio de 2007, RCIP n.º 2043/2007 ; 26 de octubre de 2011 , RCIP n.º 1345/2008 y 10 de noviembre de 2011 , RIP n.º 271/2009 , entre las más recientes), que la exigencia constitucional de motivación exige exponer los elementos y razones de juicio, tanto fácticas como jurídicas, que permiten conocer cuáles han sido los criterios que fundamentan la decisión, pero no impone ni una argumentación extensa ni una respuesta pormenorizada, punto por punto, a cada una de las alegaciones de las partes, sino únicamente que la respuesta judicial esté argumentada en Derecho y que se vincule a los extremos sometidos por las partes a debate, al margen de que pueda ser escueta y concisa, de manera que solo una motivación que, por arbitraria, deviniese inexistente o extremadamente formal, quebrantaría el artículo 24 de la Constitución . En línea con la jurisprudencia constitucional, esta Sala admite la motivación por remisión de la sentencia de apelación a la de primera instancia ( STS de 15 de abril de 2011, RC n. º 1905/2007).'

En cuanto al pago del canon y el acto que deniega una licencia de obras, supuestos sobre los que asienta los actos propios, el pago del canon no presupone derecho alguno y menos de dominio público: 'El hecho de la pacifica posesión no sirve, ni bajo la vigencia de la Ley de Puertos de 1928 ni bajo la vigencia de la actual Ley de Costas para adquirir la concesión y ello pues no está previsto la adquisición de la concesión mediante la prescripción adquisitiva o usucapión. -El pago del canon confesional durante los años en que el recurrente viene poseyendo los bienes objeto de concesión tampoco pueden servir para adquirir una concesión que no ha llegado a adquirir y ello pues resulta que dicho pago no es sino la justa compensación al disfrute que se viene produciendo de las instalaciones que integran la concesión en cuestión'. Y respecto a la no legalización de unas obras, no se aporta documentación acreditativa de ello, ni quién la solicita ni con quién se entiende la Administración, y ese solo acto, en su caso, difícilmente, generaría la aplicación de la doctrina de los actos propios y mucho menos en dominio público marítimo terrestre, declarado por el art 132 de la CE como imprescriptible.

La sentencia del Tribunal Supremo de 14 mayo de 2002 (RJ 2002/ 7895), citando a su vez la precedente de 1 de febrero de 1999 [RJ 1999/1633], 'es reiterada la doctrina jurisprudencial que recuerda que no se pueden crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina de los «actos propios» sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta'. STS 19 diciembre de 2014 'señala STS de 1-2-99 Az 1633, se recuerda que 'este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una. conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma 'O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los «actos propios» sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 [RCL 1992 2512, 2775 y RCL 1993246], modificada por Ley 4/1999 [RCL 1999114]), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa'. STS 6 abril de 2017, rec 453/16 Según expusimos en la sentencia de esta Sala de 21 de febrero de 2006 (RC 5959/2001), y que reprodujimos en la sentencia de 15 de diciembre de 2007 (RC 1830/2005), tiene el siguiente ámbito de protección, condicionado a la concurrencia de estos presupuestos.' 'En la S.T.C. de 21 de abril de 1988, nº 73/1988, se afirma que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum propium surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos. El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990 (fº.jº. 1 º y 2º), 13 de febrero de 1992 ( fº.jº. 4 º), 17 de febrero, 5 de junio y 28 de julio de 1997. Un día antes de la fecha de esta sentencia se ha publicado en el BOE la Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Uno de los artículos modificados es el 3º, cuyo nº 1, párrafo 2º, pasa a tener la siguiente redacción: 'Igualmente, deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima', expresándose en el Apartado II de la Exposición de Motivos de la citada Ley lo siguiente: 'En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente.'

En cuanto a la transmisión mortis causa de la concesión, hay que estar al art. 70 Ley Costas, y DT3ª Ley 2/2013 y ha transcurrido en exceso el plazo de un año, y el art. 141.3 Reglamento Costas: En caso de fallecimiento del concesionario, sus causahabientes, a título de herencia o de legado, podrán subrogarse en los derechos y obligaciones de aquél, siempre que en el plazo de cuatro años desde el fallecimiento, comuniquen expresamente a la Administración este hecho y la voluntad de subrogarse. A lo largo de ese plazo, mientras no se produzca la referida comunicación, la comunidad hereditaria resultará responsable de modo solidario de todas las obligaciones del causante. Transcurrido dicho plazo sin que se hubiera hecho la comunicación, la concesión quedará extinguida.

Hay una exigencia de comunicación a la Administración tanto del fallecimiento del causante como de la voluntad de subrogarse en los derechos concesionales en un plazo de 4 años que no se ha hecho.

CUARTO: Una de las primeras cuestiones que se suscitan en la demanda consiste en la vulneración del art. 88 Ley 39/2015: 1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.

Y poco podemos decir tras la respuesta ofrecida por el Abogado del Estado, debiendo añadir que la congruencia, a la que se refiere el citado precepto, exige la adecuación entre lo planteado y lo resuelto. Estamos ante una resolución administrativa resolutoria de un recurso de reposición que abarca las cuestiones relevantes suscitadas en el contexto de la cuestión de fondo y no estamos ante un parecer ilógico o arbitrario, estamos ante una resolución administrativa perfectamente motivada con criterios razonables y razonados que declara la denegación de la transferencia de la concesión administrativa que es el punto nuclear de este recurso.

QUINTO: El Artículo 70.2 Ley de Costas, en la redacción originaria de la Ley 22/1988, de Costas establece:'Las concesiones no serán transmisibles por actos inter vivos. En caso de fallecimiento del concesionario, sus causahabientes, a título de herencia o de legado, podrán subrogarse en los derechos y obligaciones de aquel en el plazo de un año. Trascurrido dicho plazo sin manifestación expresa a la Administración concedente, se entenderá que renuncian a la concesión'.

Precepto que desarrolla el Art 137.1 del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, que además establece que la transmisión no será eficaz hasta que no se haya producido el reconocimiento del cumplimiento de las condiciones establecidas en la concesión, completándose este régimen jurídico con lo previsto en el artículo 157 de dicho Reglamento General para el Desarrollo y Ejecución de la Ley de Costas.

Dicho artículo ha sido modificado por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral, que establece ' en caso de fallecimiento del concesionario, sus causahabientes, a título de herencia o legado, podrán subrogarse en los derechos y obligaciones de aquel en el plazo de cuatro años, siempre que comuniquen expresamente a la Administración el fallecimiento, y su voluntad de subrogarse, transcurrido el cual, sin haber efectuado la comunicación, la concesión quedará extinguida'.

El régimen de transmisión mortis causa de las concesiones sobre dominio público marítimo terrestre se desarrolla por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en la Sentencia de 25 de febrero de 2009 (Rec.9917/2004). En la Sentencia que, tras indicar que el régimen jurídico de las concesiones de dominio público contenido en la Ley de Costas se impone con independencia de la fecha desde que la Administración conociera el fallecimiento del titular de la concesión, se declara lo siguiente: "Téngase en cuenta que la norma contenida en el mentado precepto ( artículo 70 .2 de la Ley de Costas ) además de establecer una prohibición general de transmisión 'inter vivos', en relación con las transmisiones 'mortis causa', establece una presunción de renuncia a la subrogación en los derechos y obligaciones del titular cuando se ha dejado transcurrir el plazo de un año desde el fallecimiento.

Este régimen jurídico se completa con lo dispuesto en el artículo 137 del Reglamento General para el Desarrollo y Ejecución de la Ley de Costas, cuya infracción también se aduce, que además establece que 'la transmisión no será eficaz hasta que no se haya producido el reconocimiento del cumplimiento de las condiciones establecidas en la concesión' (apartado 1). Derivando en el apartado 5 alguna consecuencia a destacar como es que no se inscribirá en el Registro de la Propiedad la transmisión de las concesiones o la constitución de derechos reales sobre las mismas, sin que se acompañe certificación del Servicio periférico de Costas acreditativas del cumplimiento de los requisitos exigidos en dicho artículo y de las cláusulas de la concesión.

De modo que se diseña un régimen de transmisión 'mortis causa' mediante el establecimiento de algunas prevenciones, esenciales cuando se trata de proteger el interés público y salvaguardar la seguridad jurídica, mediante la 'ficción' de la renuncia producida por el transcurso del plazo de un año, unida a la falta de reconocimiento de las condiciones en los términos expuestos.

No está de más añadir, en relación con el abono del canon e impuestos que se alega, que el artículo 157.4 del Reglamento General del Desarrollo y Ejecución de la Ley de Costas dispone que el abono de cánones, tasas y otros tributos tras la extinción de la concesión, en este caso por fallecimiento del titular,' no presupone su vigencia'.

La citada STS de 25 de febrero de 2009 determina también que: el régimen jurídico público de este tipo de concesiones, que permiten la utilización del dominio público marítimo terrestre a un particular, precisa, por evidentes razones de interés público, de una intensa ordenación administrativa. De manera que el otorgamiento de la concesión, el establecimiento de sus derechos y obligaciones concretas en el titulo concesión y el régimen financiero de la misma se establecen -dentro del marco normativo que fija la Ley de Costas y el Reglamento de aplicación- tomando en consideración el tipo de concesión, la finalidad y su titular, sin que los pactos privados ajenos a la relación concesional puedan interferir en el normal desenvolvimiento de la concesión, ni en las relaciones entre el concesionario con la Administración que ni siquiera ha conocido sucesión alguna en la posición del concesionario, y sin que, en definitiva, puedan esgrimirse frente a la citada Administración. Repárese que mediante la utilización del dominio público marítimo-terrestre prevista en la Ley de Costas se pretende una regulación eficaz de los diferentes usos, que incluye, tanto el uso común natural, libre y gratuito, como el uso especial, objeto de autorización, que abarca los casos de intensidad, peligrosidad, rentabilidad y las instalaciones desmontables y las ocupaciones con obras fijas, objeto estas de concesión'.

Esta sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha analizado esta cuestión en reiteradas ocasiones, así podemos señalar sentencias, entre otras, de fecha 8-7-16, 26-5-17, 23-5-18, en las que se indica que: ' ese derecho a subrogarse en la concesión recogido en el artículo 70.2 de la Ley de Costas , es un derecho potestativo, para cuyo ejercicio es necesaria una declaración de voluntad unilateral, que debe ser expresa, y dirigida a la Administración en el plazo de un año desde el fallecimiento, en la redacción anterior a la Ley 2/2013, o cuatro en la redacción dada por dicha norma. Y transcurrido tal plazo desde el fallecimiento sin que se haya comunicado a la Administración la voluntad de subrogarse, se produce la extinción de la concesión y determina la imposibilidad de la subrogación del causahabiente en la titularidad de la concesión'.

En el caso presente, la modificación operada por la ley 2/2013determina un plazo de cuatro años, pero en el momento del fallecimiento del causante el plazo en vigor era de un año.

SEXTO: En el presente caso, la concesión administrativa de la parcela nº NUM000 de la AVENIDA000 playa y TM Guardamar del Segura (Alicante) se otorgó por OM de 23 junio 1934 a D. Mateo, y tras sucesivas transmisiones, fue transferida a D. Justo, por OM de 24 octubre 1975. El 22 octubre 1991 se produjo una actualización del canon contestado por el recurrente D. Felix hijo del titular compareciendo en su nombre y en el de sus hermanos como herederos. Se le requirió para aportar el certificado de defunción, comprobándose que D. Justo falleció el 2 agosto 1989 y su esposa el 24 noviembre 1982. Al haber transcurrido el plazo previsto en el art. 70 de la Ley de Costas se inicia la incoación del expediente de extinción anticipada que en OM 1996 se declara sobreseído por caducidad al transcurrir el tiempo para su resolución. Es en fecha 24 enero 1997 cuando los herederos de D. Justo solicitan formalmente la transmisión de la concesión.

En atención a estas fechas, es fácil comprobar que la solicitud formal de transferencia de la concesión se ha efectuado por los herederos fuera de plazo, y es indiferente que se compute bajo el plazo de 1 año del art. 70 en vigor a la fecha de fallecimiento del causante, como tras el plazo de cuatro años previsto tras la modificación por la ley 2/2013.

No obstante, son ' las normas previstas en la ley de costas de 1988, vigente al tiempo del fallecimiento del titular de la concesión, las que disponen el régimen jurídico de la concesión',como señala la ya mentada STS de 25 de febrero de 2009 que transcribe la SAN de 19 de enero de 2018. En consecuencia, la solicitud de transferencia el 24 enero 1997 cuando el fallecimiento del titular de la concesión se produjo en 1989 supera con creces el plazo de 1 año previsto en la Ley de Costas en la redacción aquí aplicable.

SÉPTIMO: Este Tribunal considera que es preciso, de nuevo, reflejar que en los términos en que está redactado el art. 70 ley Costas, anteriormente transcrito, resulta claramente que para la transmisión de la concesión mortis causaes preciso que se manifieste expresamente por los herederos o causahabientes del anterior titular su voluntad de subrogarse, quienes deberán comunicar también el hecho del fallecimiento y su fecha y presentar la solicitud en el plazo legal desde la muerte del anterior concesionario. Y es relevante recordar que es necesario esa expresión de voluntad de subrogación porque la misma no es susceptible de ser sustituida por el pago de la actualización del canon o denegación de licencias de obras, o pago de multas que es en lo que parece que apoya la vulneración del principio de confianza legítima.

Esta sección se ha manifestado en múltiples ocasiones sobre esta cuestión, así en las sentencias de 12 de febrero de 2016 y de 26 de mayo de 2017 (R. 1820/2015), que: «[...]' toda ocupación del dominio público marítimo-terrestre estatal con obras o instalaciones no desmontables estará sujeta a previa concesión otorgada por la Administración General del Estado, a tenor del art. 64 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Concesión que, en este caso, se había otorgado, inicialmente en 1947 y, posteriormente, en 1982.

Pues bien, este derecho a ocupar el dominio público se extingue por la caducidad ( art. 78.1.h), que puede ser declarada por la Administración en los casos previstos en el art. 79.1 de la expresada Ley, así como en el supuesto de fallecimiento del titular sin que sus causahabientes manifiesten expresamente su intención de subrogarse en el plazo de cuatro años desde el fallecimiento, en que se presume que renuncian a la concesión.

Esta ocupación, mediante concesión, del demanio costero, como cualquier actuación sobre el dominio público marítimo-terrestre, ha de perseguir los fines previstos en el art. 2 de la Ley de Costas de 1988. Teniendo en cuenta que, a tenor de lo declarado por la exposición de motivos de la mentada Ley, en la utilización del dominio público marítimo-terrestre, se ha de establecer una ' regulación eficaz de los diferentes usos, que incluye, tanto el uso común natural, libre y gratuito, como el uso especial, objeto de autorización, que abarca los casos de intensidad, peligrosidad, rentabilidad y las instalaciones desmontables y las ocupaciones con obras fijas, objeto de concesión. [...] se impide el privilegio que significaría la ocupación del dominio público por parte de aquellas actividades cuyo emplazamiento en el mismo no sea necesario'[...]».

Como anteriormente expusimos, en base a la sentencia del TS de 25 febrero 2009, el régimen de transmisión 'mortis causa' de las concesiones sobre dominio público marítimo terrestre se desarrolla por la jurisprudencia del Tribunal Supremo que dice: 'Téngase en cuenta que la norma contenida en el mentado precepto ( artículo 70 .2 de la Ley de Costas ) además de establecer una prohibición general de transmisión 'inter vivos', en relación con las transmisiones 'mortis causa', establece una presunción de renuncia a la subrogación en los derechos y obligaciones del titular cuando se ha dejado transcurrir el plazo de un año desde el fallecimiento.

Este régimen jurídico se completa con lo dispuesto en el artículo 137 del Reglamento General para el Desarrollo y Ejecución de la Ley de Costas, cuya infracción también se aduce, que además establece que 'la transmisión no será eficaz hasta que no se haya producido el reconocimiento del cumplimiento de las condiciones establecidas en la concesión' (apartado 1). Derivando en el apartado 5 alguna consecuencia a destacar como es que no se inscribirá en el Registro de la Propiedad la transmisión de las concesiones o la constitución de derechos reales sobre las mismas, sin que se acompañe certificación del Servicio periférico de Costas acreditativas del cumplimiento de los requisitos exigidos en dicho artículo y de las cláusulas de la concesión.

De modo que se diseña un régimen de transmisión 'mortis causa' mediante el establecimiento de algunas prevenciones, esenciales cuando se trata de proteger el interés público y salvaguardar la seguridad jurídica, mediante la 'ficción' de la renuncia producida por el transcurso del plazo de un año, unida a la falta de reconocimiento de las condiciones en los términos expuestos.

No está de más añadir, en relación con el abono del canon e impuestos que se alega, que el artículo 157.4 del Reglamento General del Desarrollo y Ejecución de la Ley de Costas dispone que el abono de cánones, tasas y otros tributos tras la extinción de la concesión, en este caso por fallecimiento del titular, 'no presupone su vigencia' [...]».

En consecuencia, debemos concluir con la exigencia de un procedimiento iniciado dentro del plazo previsto por la ley para la transferencia de la concesión administrativa en el que se expresa de manera expresa esa voluntad de subrogación, rechazándose aquellos actos que no sean expresos e inequívocos puesto que la ley exige la solicitud expresa, la manifestación de voluntad del recurrente para hacer efectiva la transmisión, y ello porque ''la transmisión no será eficaz hasta que no se haya producido el reconocimiento del cumplimiento de las condiciones establecidas en la concesión'. Las concesiones que implican la utilización del dominio público de la zona marítimo terrestre están sometidas al establecimiento y cumplimiento de unas obligaciones y unos derechos que se comprenden en el título concesional de ahí la necesidad de una voluntad expresa en esa subrogación que impide cualquier supuesta subrogación tácita o presunta que no se contempla en el régimen jurídico de utilización del dominio público marítimo terrestre.

Por consiguiente, el principio de confianza legítima no resulta de aplicación pues estamos ante una situación regulada que establece un plazo y unas condiciones para manifestar la voluntad de subrogarse en la concesión, lo que ha sido incumplido por la parte demandante, y que no otorga a la Administración un margen de discrecionalidad para decidir de forma diferente a la contemplada.

Por lo expuesto, se desestima el recurso contencioso administrativo y en aplicación del art. 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción, imponer las costas a la parte demandante cuyas pretensiones han sido totalmente desestimadas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación;

Fallo

Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 2390/2019, promovido por D. Felix, representado por el Procurador D. Noel Alain de Dorremochea Guiot, contra la Orden Ministerial de 8 octubre 2019 que rechaza un recurso de reposición formulado contra la OM de 27 septiembre 2018 adoptada por el Jefe del Servicio Provincial de Costas de Alicante, delegación de la Ministra para la Transición Ecológica que deniega la transferencia de concesión administrativa.

Con expresa imposición de costas a la parte demandante.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.

Así por esta sentencia, lo acordamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior Sentencia en Audiencia Pública. Doy fe.

Madrid a

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