Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN PRIMERA
Núm. de Recurso:0000035/2016
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:0007088/2015
Demandante: Leocadia
Procurador:SOFÍA PEREDA GIL
Demandado:AGENCIA ESPAÑOLA DE PROTECCIÓN DE DATOS
Codemandado:AYUNTAMIENTO DE LAGARTERA
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
Dª. LOURDES SANZ CALVO
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA
Madrid, a dieciocho de mayo de dos mil dieciocho.
Vistos por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso contencioso-administrativo número 35/16, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Sofía Pereda Gil, en nombre y representación deDOÑA Leocadia , contra la resolución de 24 de septiembre de 2015 del Director de la Agencia Española de Protección de Datos, que confirma en reposición la resolución de 31 de marzo de 2015, por la que se acordó no incoar actuaciones inspectoras y no iniciar procedimiento sancionador o de infracción de las Administraciones Públicas. Han sido partesLA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADOyEL AYUNTAMIENTO DE LAGARTERA, representado por la Procuradora de los Tribunales doña Rosario Gómez Lora.La cuantía del recurso quedó fijada en indeterminada.
Antecedentes
PRIMERO.- Admitido el recurso y previos los oportunos trámites procedimentales, se confirió traslado a la parte actora para que, en el término de veinte días formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado el día 6 de febrero de 2016 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando que se dictara sentencia por la que se declarara:'1) La nulidad o, subsidiariamente, la anulabilidad de la resolución impugnada acordando revocar y dejar sin efecto la misma.
2) Se ordene a la Administración demandada la incoación de actuaciones inspectoras y procedimiento sancionador y de infracción de las Administraciones públicas contra D. Marco Antonio o, subsidiariamente, contra el Ayuntamiento de Lagartera y/o a las personas y Administraciones Públicas que se determinen responsables como consecuencia de los correspondientes procedimientos con imposición de las sanciones previstas en la legislación aplicable.
3) Se obligue a la Administración demandada a llevar todos y cuantos trámites sean necesarios para proceder a la retirada inmediata del anuncio o, al menos, de los datos personales de la actora (nombre y apellidos completos, profesión y cualquier alusión al procedimiento penal y a su solicitud de indemnización).
4) Se indemnice a la Dña. Leocadia , por los daños y perjuicios causados, en la cantidad de CINCO MIL EUROS (5.000 €).
5) En cualquiera de los casos, condene expresamente en costas a la Administración demandada'.
SEGUNDO.- Formalizada la demanda se dio traslado de la misma a las partes demandadas para que la contestaran en el plazo de veinte días, lo que realizaron mediante los pertinentes escritos, alegando los hechos y fundamentos jurídicos que estimaron pertinentes, solicitando la desestimación del recurso.
TERCERO.- Mediante Auto de 1 de febrero de 2017 se acordó el recibimiento del recurso a prueba, admitiéndose las pruebas propuestas por las partes, con la excepción de la prueba documental nº 6 y testifical propuestas por la parte actora. Una vez concluido el periodo probatorio, se concedieron diez días a las partes para la formulación de conclusiones, y una vez presentados los correspondientes escritos quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo para el día 3 de abril del año en curso. Por providencia de igual fecha, se dejó sin efecto el señalamiento para que en cumplimiento del art. 33 de la Ley de la Jurisdicción , conceder el plazo común de diez días a las partes para que alegaran sobre la falta de legitimación activa de la recurrente, sin que con ello se prejuzgara el fallo definitivo, señalándose nuevamente para votación y fallo para el día 16 de mayo del presente año, fecha en que tuvo lugar.
SIENDO PONENTEel Magistrado Ilmo. Sr. Don FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ.
Fundamentos
PRIMERO.- La demandante impugna la resolución de 24 de septiembre de 2015 del Director de la Agencia Española de Protección de Datos, que confirma en reposición la resolución de 31 de marzo de 2015, por la que se acordó no incoar actuaciones inspectoras y no iniciar procedimiento sancionador o de infracción de las Administraciones Públicas.
Se denunció ante la Agencia Española de Protección de Datos a don Marco Antonio , Alcalde del Ayuntamiento de Lagartera (Toledo), y a esta corporación local, por haber vulnerado la normativa de protección de datos al publicarse un decreto de delegación de competencias en el Boletín Oficial de la Provincia de Toledo, en el que aparecían los datos personales de la denunciante, por un procedimiento que se seguía en el citado Ayuntamiento a instancia de ésta, en reclamación de una indemnización por gastos por su defensa jurídica en un procedimiento penal, en el que fue querellada, en su condición de Secretaria-Interventora del repetido Ayuntamiento, el cual fue sobreseído.
Se aduce, en síntesis, por la recurrente, los siguiente: 1º.- Falta de motivación de las resoluciones, habiéndose vulnerando los arts. 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y 9 , 24 y 25 de la Constitución , ya que le ha provocado indefensión; 2º.- Infracción por incorrecta aplicación del art. 44 del Real Decreto 2.568/1986 , e infracción por inaplicación del art. 28 de la Ley 30/1992 , de 6 de noviembre, en relación con los arts. 76 de la Ley 7/1985 y 21 , 96 y 182 y siguientes del Reglamento y Régimen Jurídico de las entidades locales. Supuesto de abstención y no de delegación; 3º.- Vulneración de los derechos de la actora amparados por la legislación vigente: la supuesta obligación de publicación no eximiría en ningún caso, el cumplimiento de la ley; 4º.- Infracción del principio de proporcionalidad: Infracción del art. 4 de la Ley 15/1999 , en relación con el art. 44.2 del Reglamento de Organización , Funcionamiento y Régimen Jurídico de las entidades locales; 5º- Vulneración de los arts. 7.5 y siguientes de la Ley Orgánica de Protección de Datos y violación de la protección especial de ciertos datos: infracción muy grave; 6º.- Vulneración del art. 24 de la Constitución : Indefensión material efectiva causada a la administrada al no haber sido iniciado el correspondiente procedimiento ni haberse cumplido las garantáis legales; 7º.- Vulneración de la Ley Orgánica de Protección de Datos: La protección no se limita a la publicación de los mismos en buscadores de internet, sino que lo que la Ley proscribe es el acceso a terceros, y 8º.- Aplicación del principio 'iura novit curia'.
SEGUNDO.- Mediante la providencia de 3 de abril de 2018, por la Sala se hizo uso de la facultad concedida en el art. 33 de la Ley de la Jurisdicción , y se concedió el plazo común de diez días a las partes para que alegaran sobre la falta de legitimación activa de la recurrente, sin que con ello se prejuzgara el fallo definitivo.
En los escritos de alegaciones presentados, la parte actora y el representante legal del Ayuntamiento de Lagartera adujeron que, aquella ostentaba la legitimación activa correspondiente por interés legítimo. Por su parte, el representante legal de la Administración del Estado alegó la falta de legitimidad de la recurrente.
Para analizar dicha causa de inadmisibilidad, debemos partir de que la legitimación es presupuesto inexcusable de proceso, disponiendo el art. 19.1.a) de la Ley de la Jurisdicción , que:'Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo'. El citado precepto alude así al interés legítimo como superador del inicial interés directo (al que hacía referencia la Ley de la Jurisdicción de 1956) que en el orden contencioso-administrativo, había sido reiteradamente declarado tanto por la jurisprudencia del Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional.
En este sentido la Sentencia del Tribunal Constitucional 52/2007, de 12 de marzo , ha precisado que el interés legítimo, al que se refiere el art. 24.1 de la Constitución 'se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida ( SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3 ; 173/2004, de 18 de octubre, FJ 3 ; y 73/2006, de 13 de marzo , FJ 4; con relación a un sindicato, STC 28/2005, de 14 de febrero , FJ 3)'.
Como declaramos en nuestra Sentencia de 20 de octubre de 2014 -recurso nº. 419/2013 :"Por lo que respecta a la intervención de los denunciantes en expedientes disciplinarios o sancionadores tramitados por las Administraciones Públicas y su legitimación para personarse acudir a la vía contencioso-administrativa con el propósito de que se sancione la conducta denunciada existe una copiosa jurisprudencia (véanse las SSTS de 12 de diciembre de 2012 , Rec. 887/2011, de 5 de diciembre de 2012 , Rec. 3/2012 , de 1 y 12 de octubre de 2012 , Rec. 310/2012 , 342/2012 , y 882/2011 , y de 31 de enero de 2012 , Rec. 252/2011 ), de cuyo análisis cabe extraer las siguientes conclusiones:
1.- La existencia de legitimación en el proceso contencioso-administrativo viene ligada a la de un derecho o interés legítimo de la parte, como relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, a cuya satisfacción sirva el proceso, que equivale a una titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta.
Más concretamente, el interés legítimo se concreta en la obtención de cualquier beneficio concreto o la eliminación de un perjuicio derivados del resultado del proceso, que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial, produciendo una ventaja que ha de ser real, concreta y efectiva.
Ahora bien, la legitimación activa no puede extenderse a los casos en que se trata de satisfacer apetencias, deseos o gustos personales, por lo que no basta una recompensa de orden moral o el beneficio de carácter cívico o de otra índole que lleve aparejado el cumplimiento de la legalidad ( SSTS 20 de enero de 2012 , Rec. 856/2008, de 9 de diciembre de 2011 , Rec. 317/2008, de 25 de septiembre de 2009 , Rec. 2166/2005 , y de 18 de enero de 2005 , Rec. 22/2003 ).
2.- La existencia de interés legítimo en el proceso de impugnación de una resolución de archivo, dictada en el seno de un expediente sancionador o disciplinario abierto en virtud de una denuncia de un particular por una hipotética responsabilidad del denunciado, dependerá de que la imposición o no de la sanción al denunciado pueda producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante, o eliminar una carga o gravamen en esa esfera, no resultando admisible que la imposición de la sanción constituya por sí misma la satisfacción de un interés, ni cabe sustentar ese interés en la corrección de las irregularidades cometidas, en que en el futuro no se produzcan, en la satisfacción moral que comportaría la sanción, o en la mera averiguación de los hechos para el denunciante.
3.- El problema de la legitimación tiene un carácter casuístico, lo que no permite una respuesta indiferenciada para todos los casos, y hace que en cada uno de ellos deba realizarse la búsqueda del concreto interés legítimo que pueda servir de soporte a la legitimación, incumbiendo su alegación y prueba a quien se lo arrogue. Así, si bien no existe legitimación para pretender en abstracto la imposición de una sanción y, por tanto, para incoar un expediente sancionador, no puede excluirse que en determinados asuntos el solicitante pueda resultar beneficiado en sus derechos o intereses como consecuencia de la apertura de un expediente sancionador (reconocimiento de daños, derecho a indemnizaciones), lo que le otorgaría legitimación para solicitar una determinada actuación inspectora o sancionadora (en este sentido, Sentencia de 14 de diciembre de 2005, Rec. 101/2004 ).
4.- El propósito de ejercitar la pretensión de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas no puede servir de base a una legitimación para reclamar la imposición de sanción en un expediente sancionador o disciplinario, pues la existencia de responsabilidad patrimonial no deriva de la previa sanción al denunciado (en análogo sentido STS de 12 de diciembre de 2012, Rec. 887/2011 , en relación con la responsabilidad patrimonial del Estado, ex art 121 CE y la sanción a un juez).
5.- La jurisprudencia no ha dudado en reconocer legitimación para demandar de la Administración actuante el desarrollo de la actividad investigadora que resulte conveniente para la debida averiguación de los hechos que hayan sido denunciados, pero no para que esa actividad necesariamente finalice en un procedimiento disciplinario o sancionador. De modo que dicha actividad investigadora ha de resultar acorde o proporcionada con los hechos que fueron denunciados, y la decisión de archivo ha de ser razonablemente motivada para considerar cumplido en ella el canon constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( art. 9.3 CE ) ( STS de 14 de noviembre de 2012, Rec. 192/2012 ).
6.- En concreto, en relación con el procedimiento sancionador en materia de protección de datos de carácter personal se ha afirmado que quien denuncia hechos que considera constitutivos de infracción de la legislación de protección de datos carece de legitimación activa para impugnar en vía jurisdiccional lo que resuelva la Agencia. La razón es que ni la Ley Orgánica de Protección de Datos ni su Reglamento de desarrollo reconocen al denunciante la condición de interesado en el procedimiento sancionador que se pueda incoar a resultas de su denuncia.
El denunciante, incluso cuando se considere a sí mismo 'víctima' de la infracción denunciada, no tiene un derecho subjetivo ni un interés legítimo a que el denunciado sea sancionado, luego no se admite que el denunciante pueda impugnar la resolución administrativa final. El poder punitivo pertenece únicamente a la Administración que tiene encomendada la correspondiente potestad sancionadora -en este caso, la Agencia Española de Protección de Datos- y, por consiguiente, sólo la Administración tiene un interés tutelado por el ordenamiento jurídico en que el infractor sea sancionado.
No obstante, deben hacerse dos precisiones a) el denunciante puede impugnar el archivo de la denuncia por la Administración para demandar la debida averiguación de los hechos denunciados, y b) aunque el denunciante de una infracción de la legislación de protección de datos carece de legitimación activa para impugnar la resolución de la Agencia en lo que concierne al resultado sancionador mismo (imposición de una sanción, cuantía de la misma, exculpación, etc.), puede tener legitimación activa con respecto a aspectos de la resolución distintos del específicamente sancionador siempre que, por supuesto, pueda mostrar algún genuino interés digno de tutela (véase la STS de 6 de octubre de 2009, Rec. 4712/2005 )".
Ya en el ámbito propio de protección de datos en el que nos encontramos, cabe citar la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de octubre de 2009 -recurso nº.4.712/2005 -, que señala que'quien denuncia hechos que considera constitutivos de infracción de la legislación de protección de datos carece de legitimación activa para impugnar en vía jurisdiccional lo que resuelva la Agencia. Así se desprende de las sentencias de esta Sala de 6 de noviembre de 2007 y, con mayor nitidez aún, de 10 de diciembre de 2008 '.
La razón de dicha falta de legitimación radica, según la citada Sentencia, en que el denunciante carece de la condición de interesado en el procedimiento sancionador que se puede incoar a resultas de su denuncia, pues ni la Ley Orgánica de Protección de Datos ni su Reglamento de desarrollo le reconocen esa condición. Y por lo que se refiere a los principios generales del derecho administrativo sancionador, prosigue la citada Sentencia'aunque en algunas ocasiones esta Sala ha dicho que el denunciante puede impugnar el archivo de la denuncia por la Administración, no se admite que el denunciante pueda impugnar la resolución administrativa final. El argumento crucial en esta materia es que el denunciante, incluso cuando se considere a sí mismo 'víctima' de la infracción denunciada, no tiene un derecho subjetivo ni un interés legítimo a que el denunciado sea sancionado. El poder punitivo pertenece únicamente a la Administración que tiene encomendada la correspondiente potestad sancionadora -en este caso, la Agencia Española de Protección de Datos- y por consiguiente, sólo la Administración tiene un interés tutelado por el ordenamiento jurídico en que el infractor sea sancionado. Es verdad que las cosas no son así en el derecho penal propiamente dicho, donde existe incluso la acción popular, pero ello es debido a que hay normas que expresamente establecen excepciones que no aparecen en el derecho administrativo sancionador y, por lo que ahora específicamente interesa, en la legislación sobre protección de datos. Es más: aceptar la legitimación activa del denunciante no sólo conduciría a sostener que ostenta un interés que el ordenamiento jurídico no le reconoce ni protege, sino que llevaría también a transformar a los tribunales contencioso- administrativos en una especie de órganos de apelación en materia sancionadora. Esto último supondría dar por bueno que pueden imponer las sanciones administrativas que no impuso la Administración, lo que chocaría con el llamado 'carácter revisor' de la jurisdicción contencioso administrativo. En otras palabras, los tribunales contencioso-administrativos pueden y deben controlar la legalidad de los actos administrativos en materia sancionadora; pero no pueden sustituir a la Administración en el ejercicio de las potestades sancionadoras que la ley encomienda a aquélla.
Cuanto se acaba de decir debe ser objeto de una precisión: el denunciante de una infracción de la legislación de protección de datos carece de legitimación activa para impugnar la resolución de la Agencia en lo que concierne al resultado sancionador mismo (imposición de una sanción, cuantía de la misma, exculpación, etc); pero llegado el caso, puede tener legitimación activa con respecto a aspectos de la resolución distintos del específicamente sancionador siempre que, por supuesto, pueda mostrar algún genuino interés digno de tutela'. En el mismo sentido, se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2018 -recurso nº. 2.029/2016 -.
En el caso que nos ocupa, se solicita por la parte actora que se incoen los correspondientes procedimientos con imposición de las sanciones previstas en la legislación aplicable, que se obligue a la Administración demandada a llevar todos y cuantos trámites sean necesarios para proceder a la retirada inmediata del anuncio o, al menos, de los datos personales de la actora (nombre y apellidos completos, profesión y cualquier alusión al procedimiento penal y a su solicitud de indemnización), y que se indemnice a la actora, por los daños y perjuicios causados, en la cantidad de 5.000 euros. Por tanto, dichas pretensiones, a tenor de la reseñada jurisprudencia, son inadmisibles por falta de legitimación activa en base al art. 69.b) de la Ley de la Jurisdicción , y en consecuencia, procede la inadmisión del presente recurso contencioso-administrativo.
TERCERO.-A tenor del art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas procesales a la parte actora.
VISTOSlos artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.
Fallo
Que procede inadmitir por falta de legitimación activa el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Sofía Pereda Gil, en nombre y representación deDOÑA Leocadia , contra la resolución de 24 de septiembre de 2015 del Director de la Agencia Española de Protección de Datos, que confirma en reposición la resolución de 31 de marzo de 2015, por la que se acordó no incoar actuaciones inspectoras y no iniciar procedimiento sancionador o de infracción de las Administraciones Públicas; con expresa imposición de las costas procesales a la parte actora.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior Sentencia en Audiencia Pública. Doy fe.
Madrid a
LA LETRADA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
