Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 45/2020 de 17 de Septiembre de 2021

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN PRIMERA

Núm. de Recurso:0000045/2020

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:00491/2020

Demandante:AJUNTAMENT DE PALMA

Letrado:ASESORÍA JURÍDICA AYUNTAMIENTO PALMA DE MALLORCA

Demandado:MINISTERIO PARA LA TRANSICION ECOLOGICA, DEMARCACION DE COSTAS EN BALEARES

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ

D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ

Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA

Madrid, a diecisiete de septiembre de dos mil veintiuno.

Vistos por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso contencioso-administrativo número 45/20, interpuesto Don Miguel Alejandro Dot Ramis, Letrado municipal director de los Servicios Jurídicos del AYUNTAMIENTO DE PALMA, contra la desestimación por silencio administrativo del requerimiento por inactividad frente a la Demarcación de Costas en las Illes Balears, respecto de la reparación de los daños ocasionados por los temporales marítimos en el muro de contención del paseo de Cala Gamba del Municipio de Palma. Ha sido parte LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado. La cuantía del recurso se fijó en 195.735,06 euros.

Antecedentes

PRIMERO.- Admitido el recurso contencioso-administrativo, y previos los oportunos trámites procedimentales, se confirió traslado a la parte actora para que, en el término de veinte días formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado el día 2 de octubre de 2020, en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando que se dictara sentencia, 'por la que, estimado el presente recurso, declare disconforme a Derecho la inactividad de la Administración demandada y la condene a indemnizar a mi representado los daños ocasionados al Ayuntamiento de Palma, concretados en la cantidad de 195.735,06 €'.

SEGUNDO.- Dado traslado de la demanda a la parte demandada para que la contestara en el plazo de veinte días, lo que realizó mediante el pertinente escrito, alegando los hechos y fundamentos jurídicos que estimó pertinentes, solicitando que se dictara sentencia por la que se desestimara el recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

TERCERO.- Por Auto de 1 de marzo de 2021, se acordó el recibimiento del recurso a prueba, admitiéndose la prueba documental propuesta por la parte actora, y no habiendo más pruebas que practicar, se concedió el plazo de diez días a las partes para la formulación de conclusiones. Una vez presentados los correspondientes escritos, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento y votación, acordándose el mismo para el 14 de septiembre del presente año, fecha en que tuvo lugar.

SIENDO PONENTEel Magistrado Ilmo. Sr. Don Fernando de Mateo Menéndez.

Fundamentos

PRIMERO.- La parte actora impugna la desestimación por silencio administrativo del requerimiento por inactividad frente a la Demarcación de Costas en las Illes Balears, respecto de la reparación de los daños ocasionados por los temporales marítimos en el muro de contención del paseo de Cala Gamba del Municipio de Palma.

El 16 de mayo de 2005, la Demarcación de Costas en las Illes Balears y el Ayuntamiento de Palma, suscribieron un convenio en cuya virtud el Ayuntamiento de Palma se hacía cargo de la utilización, conservación y mantenimiento de unas obras de recuperación ambiental ejecutadas en el 2004 por el Estado, en un tramo de costa comprendida entre las playas de Can Pere Antoni y el espacio natural de Es Carnatge (municipio de Palma), afectando en gran parte al demanio marítimo-terrestre. Entre las obras ejecutadas figuraba el llamado paseo de Cala Gamba, que se asienta íntegramente sobre dicho demanio.

En febrero de 2017 los temporales marítimos causaron una serie de daños en el paseo de Cala Gamba. La parte recurrente lo puso en conocimiento de la Demarcación de Costas en las Illes Balears, y ante la inactividad de dicha Demarcación, acometió las obras por razones de seguridad el Ayuntamiento aquí recurrente, con la debida autorización de la citada Demarcación de Costas, ascendiendo el coste final de las obras a 195.735,06 euros, que es lo que se reclama en este recurso, sin intereses de dicha cantidad como expresamente se dice en el escrito de conclusiones de la parte actora.

SEGUNDO.-La parte actora ejercita la vía del art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción por la inactividad de la Administración del Estado para acometer las obras de reparación del muro del paseo de Cala Gamba en Palma, por los daños ocasionados debidos a los temporales habidos en febrero de 2017.

El art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción establece: 'Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración'.

El precepto trascrito, introduce en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa una nueva posibilidad para el administrado que, en virtud de un título determinado -acto, contrato o convenio administrativo- cuya existencia no sea controvertida, tiene derecho a una prestación concreta por parte de la Administración, de manera que, comprobada la existencia del título, y a continuación del derecho a la prestación concreta, entendida esta última expresión en el sentido que al término se le da en el Derecho Civil - dar, hacer o no hacer alguna cosa -, la consecuencia es que el administrado puede interesar a la Administración el cumplimiento de esa prestación concreta, y si transcurridos tres meses desde dicha petición la Administración no cumple lo solicitado, los interesados pueden interponer recurso contencioso-administrativo en el que no se ejercitará una pretensión de anulación de un acto administrativo, es decir que el Juez o Tribunal no va a enjuiciar acto administrativo alguno, no va a determinar si el acto es o no contrario a Derecho sino que, verificada la existencia de una obligación de la Administración hacia el administrado y el correlativo derecho de éste a una prestación concreta, el plazo de tres meses al que se refiere el art. 29.1 se le concede a la Administración para que proceda al cumplimiento de tal prestación, y si no lo hace podrá acudir a esta Jurisdicción ejercitando una pretensión de condena frente a la Administración, como acredita cumplidamente el tenor literal del art. 32.1 de la Ley de la Jurisdicción.

Sin embargo, el ejercicio conforme a Derecho de la pretensión de condena regulada en el tan citado art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción, pasa por el cumplimiento de los requisitos que para su ejercicio ante esta Jurisdicción previene el precepto, esto es, que quien quiera hacer uso ante los Tribunales de esta peculiar pretensión de condena, tiene que cumplir con los requisitos anteriores al proceso que impone el precepto, para que así la Administración tenga la oportunidad de conocer que el reclamante le está pidiendo que ejecute en su favor una prestación concreta a que la tiene derecho, y pueda, en consecuencia, cumplir aquello a lo que está obligada o, bien denegar el derecho del reclamante a la prestación concreta bien por estimar que no tiene ese derecho, bien que lo tiene pero en unos términos distintos a los pretendidos, pero, en todo caso, lo que es necesario en el escrito a la Administración del reclamante es identificar la concreta prestación a la que tiene derecho y el precepto en el que ampara su ejercicio.

Por otro lado, El Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre el procedimiento de control de inactividad de la Administración establecido en el art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción, reconociendo su carácter singular, y sosteniendo que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución ( Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 2008 -recurso nº. 1.920/2006-).

Y sobre los requisitos necesarios para que pueda ser acogida la pretensión fundada en la inactividad administrativa que regula este precepto, ha declarado el mencionado Tribunal que, 'para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración'( Sentencias del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2007 -recurso nº. 7.081/2004- y 1 de octubre de 2008 -recurso nº. 1.698/2006-, entre otras).

TERCERO.-El Abogado del Estado opone que no nos encontramos ante una presunta inactividad de la Administración del Estado, sino que lo que se ejercita por la parte actora es una acción de responsabilidad patrimonial, ya que ni la Ley, ni el Convenio de 16 de mayo de 2005, establecen obligación directa de prestación para el Estado sin necesidad de apreciaciones.

Dicha cuestión no se puede acoger, ya que la inactividad imputada a la Administración del Estado, la funda el Ayuntamiento recurrente directamente en el art. 111 de la Ley de Costas, como se dice en su escrito de conclusiones, es decir, en una disposición general, por lo que pasamos a analizar si la Administración del Estado se encuentra obligada en virtud de lo establecido en la normativa de costas a reparar los daños ocasionados en el muro del paseo marítimo.

CUARTO.-Empezando por el análisis de la titularidad estatal del dominio público, derivada del art. 132 de la Constitución ha de traerse a colación, lo establecido en la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio, que resuelve los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 22/1988, de Costas de 1988, y en la que entre otras consideraciones se indica que: '(...) la titularidad del dominio público no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad. Tal doctrina no significa, sin embargo, que la Constitución no establezca con absoluta precisión que es competencia propia del Estado la determinación de aquellas categorías de bienes que integran el dominio público natural y que atribuyen al Estado la titularidad del mismo'.Y más adelante, prosigue la citada Sentencia: 'Aun a riesgo de incurrir en reiteraciones, no es superfluo advertir, también en este punto, que esas facultades dominicales sólo pueden ser legítimamente utilizadas en atención a los fines públicos que justifican la existencia del dominio público, esto es, para asegurar la protección de la integridad del demanio, la preservación de sus características naturales y la libre utilización pública y gratuita, no para condicionar abusivamente la utilización de competencias ajenas y en lo que aquí más directamente nos ocupa, de la competencia autonómica para la ordenación territorial'.

La Ley de Costas dedica su Título VI (arts. 110 a 117) a las competencias administrativas, distinguiendo las que corresponden a la Administración General del Estado, a las Comunidades Autónomas y a los Municipios, de donde se deduce, en primer término, que sobre el dominio público marítimo-terrestre, aún siendo de titularidad estatal, se ejercen competencias por todas las Administraciones territoriales y no sólo por la Administración General del Estado, como, por otra parte, señaló el propio Tribunal Constitucional en su Sentencia 149/1991 al examinar la constitucionalidad de la propia Ley de Costas.

Así las cosas, le corresponde al Estado la tutela y policía del dominio público marítimo-terrestre y de sus servidumbres, así como la vigilancia del cumplimiento de las condiciones con arreglo a las cuales hayan sido otorgadas las concesiones y autorizaciones correspondientes - art. 110.c) de la Ley de Costas-, y las obras y actuaciones de interés general -art. 110.g)-. Por otro lado, tiene la calificación de obras de interés general y serán competencia de la Administración del Estado, las que sean necesarias para la protección, defensa y conservación del dominio público marítimo-terrestre, así como su uso - art. 111.1.a) de la Ley de Costas-, y la titularidad de las obras de acceso público al mar que no estén previstas en el planeamiento urbanístico - art. 111.1.c) de la Ley de Costas-, en tanto que a los Municipios les corresponde mantener las playas y lugares públicos de baño en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad, así como vigilar la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la Administración General del Estado sobre salvamento y seguridad de las vidas humanas - art. 115.d) de la Ley de Costas-. En este mismo sentido, se pronuncia el art. 25 de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local, de 2 de abril de 1985, que establece en su apartado d) como competencia municipal, la infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad. y en su apartado j) la protección de la salubridad pública.

Pues bien, como se deriva del expediente administrativo, los daños ocasionados por los temporales de 2017 se produjeron en el muro del cantil que da al mar y que sostenía al paseo, y su existencia en el año 1956 se constata en la fotografía aérea de ese año recogida en el Visor del Mapa Urbanístico de Illes Balears, del Govern Balear. Y, las obras realizadas por la Administración del Estado en 2004, y que dieron origen al Convenio de 16 de mayo de 2005, consistieron en la remodelación del paseo existente, sin afectar al muro que ya había excepto en su bordillo.

Por otra parte, en relación al Convenio de 16 de mayo de 2005, referente a las obras de 'Recuperación ambiental de la zona de costa entre Can Pere Antoni y Es Carnatge en Palma de Mallorca (Baleares)', consta lo siguiente: '... el Excelentísimo Ayuntamiento de Palma, se hace cargo de la totalidad da las mismas, a excepción de aquellas ejecutadas sobre terrenos da la zona de dominio público portuario (Ámbito del Portixol) del Puerto de Palma de Mallorca, en cuanto a su utilización, conservación y mantenimiento, corriendo a su cargo los gastos que ello origine y sin perjuicio de lo establecido en el Artículo 148 del Real Decreto Legislativo citado y del cumplimiento, en cuanto al dominio público, de la legalidad vigente'.

Y, en el informe de la Jefa de la Demarcación de Costas en las Illes Balears de 16 de octubre de 2019, se dice en relación con los daños en el muro ocasionados por los temporales de 2017: "En tercer lugar, es constatado que los daños, como bien afirmaba el Ayuntamiento en sus propios informes elaborados por el técnico Nemesio y la concejala Candelaria,' se han producido en obras muy anteriores, esto es, el muro de cantil que da al mar y que sostenía al paseo'". Y se añade más adelante, se señala: 'Teniendo todo ello en cuenta, esta Demarcación se muestra conforme en que en efecto los daños se producen en muro anterior a las obras recepcionadas en 2005 y, por ello, no es en virtud del acuerdo de 16 de mayo de 2005 que el Ayuntamiento esté obligado a ejecutar dicha reparación'.Pero, a continuación, en base a las previsiones contenidas en la Ley de Costas, se llega a la conclusión que no era competencia estatal la reparación del muro.

Así las cosas, en la autorización de 8 de enero de 2020 dada por la Jefa de la Demarcación de Costas de las Illas Balears, para que realizase las obras el Ayuntamiento demandante por los daños ocasionados en el muro de contención, se pone de manifiesto que dicho muro resultó imprescindible para la urbanización del frente marítimo de ese tramo de costa, y forman parte del conocido como Paseo Marítimo de Cala Gamba.

Es decir, si bien las obras realizadas por la Administración del Estado en 2004, del paseo marítimo y a cuya conservación se obligó el Ayuntamiento de Palma en virtud del Convenio de 2005, no se realizaron en el muro, que ya existía, en donde posteriormente en el año 2017 se produjeron los daños, lo cierto es que el citado muro resulta necesario para la urbanización del frente marítimo, formando un todo con el paseo marítimo de Cala Gamba. Así, encima del muro se encuentra construido el citado paseo para peatones, un carril bici y una vía para la circulación de vehículos. Por otro lado, como se puede observar en las fotografías existentes en el expediente administrativo, existen conducciones de suministros dentro del muro en cuestión.

Además, abundando en lo dicho, en que no se puede separar el muro del paseo marítimo que se encuentra encima, el objeto de las obras realizadas por el Ayuntamiento de Palma, objeto del presente recurso contencioso-administrativo, consistieron en la reconstrucción de muros de contención con hormigón en masa y cimentación mejorada con losa; pedraplenes; prisma de instalación eléctrica para alumbrado y pavimentos. Es decir, son obras que afectan tanto al muro como al paseo marítimo.

Por tanto, el muro y el paseo marítimo que ésta encima del mismo, si bien se encuentran situados en dominio público marítimo-terrestre, forman un todo, no pudiendo existir dicho paseo sin el citado muro, hallándose dentro del casco urbano, por lo que, en virtud de lo expuesto, las obras de reparación del muro corresponden al Ayuntamiento recurrente. Debemos volver a recordar a este respecto que, como se declara en la citada Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 de 4 de julio, ' la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad'.

En consecuencia, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.-De conformidad con el art. 1391 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer expresa imposición de las costas procesales, al apreciarse serias dudas de derecho.

Por otro lado, tenemos en cuenta la postura del Ayuntamiento recurrente, en que no se solicita, además de los intereses de la cantidad abonada en la reparación de los daños, la condena en costas de la parte demandada, en base, como se dice en el escrito de conclusiones, a que en los litigios entre Administraciones Públicas, deben observarse los principios de la buena fe, la lealtad institucional, la responsabilidad por la gestión pública, la eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados y la eficiencia en la utilización de los recursos públicos.

VISTOSlos artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Miguel Alejandro Dot Ramis, Letrado municipal director de los Servicios Jurídicos del AYUNTAMIENTO DE PALMA, contra la desestimación por silencio administrativo del requerimiento por inactividad frente a la Demarcación de Costas en las Illes Balears, respecto de la reparación de los daños ocasionados por los temporales marítimos en el muro de contención del paseo de Cala Gamba del Municipio de Palma; sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior Sentencia en audiencia pública, doy fe, Madrid a.

EL LETRADO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.