Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN PRIMERA
Núm. de Recurso:0000479/2016
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:03066/2016
Demandante: Leopoldo
Procurador:MARIA PALOMA GUTIERREZ PARIS
Demandado:AGENCIA PROTECCIÓN DE DATOS
Codemandado:BANCO BILBAO VIZCAYA ARGENTARIA S.A.
BANCO SABADELL S.A.
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
Dª. LOURDES SANZ CALVO
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA
Madrid, a catorce de diciembre de dos mil diecisiete.
Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo PO 479/2016 que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, ha promovido la Procuradora Dª. Mª PALOMA GUTIERREZ PARIS, en nombre y representación de D. Leopoldo frente a la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, contra la Resolución de 10 de marzo de 2016 (que después se describirá en el primer Fundamento de Derecho), siendo Ponente la Ilma. Sra. Magistrado Dña FELISA ATIENZA RODRIGUEZ.
Antecedentes
PRIMERO.- En fecha 6 de julio de 2016, se interpuso el recurso Contencioso-administrativo ante esta Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Nacional y turnado a esta Sección, fue admitido a trámite, reclamándose el expediente administrativo, para, una vez recibido emplazar a la actora para que formalizara la demanda, lo que así se hizo en escrito de 13 de enero de 2017, en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho qué consideró oportunos solicitó que se deje sin efecto la resolución impugnada y condene a la Agencia Española de Protección de Datos a iniciar las oportunas acciones de averiguación del hecho infractor sobre normativa en materia de protección de datos, debiendo iniciar el correspondiente expediente sancionador.
SEGUNDO.-El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que consideró aplicables, postuló una sentencia por la que se desestime el recurso interpuesto, confirmando íntegramente la resolución recurrida por ser conforme a derecho.
Las codemandadas, Banco de Sabadell S.A. y BBVA S.A, en sendos escritos de contestación a la demanda, opusieron, de un lado la falta de legitimación activa y de otro la obligación de las entidades de crédito de comprobar razonablemente la veracidad de la información que recaban de sus clientes.
TERCERO.-Re cibido el recurso a prueba, mediante Auto de 19 de mayo de 2017, se admitió y declaró la pertinencia de la documental aportada, consistente en el expediente administrativo y evacuado el trámite de conclusiones, se acordó mediante providencia de fecha 20 de noviembre de 2017, el señalamiento para votación y fallo el día 28 de noviembre de 2017. La cuantía del recurso se ha fijado como indeterminada.
Ha sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
Fundamentos
PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo por la representación procesal de D. Leopoldo , la resolución del Director de la Agencia Española de la Protección de Datos (AEPD) de fecha 10 de marzo de 2016, dictada en el expediente NUM000 , que acordó no incoar actuaciones inspectoras y no iniciar procedimiento sancionador.
El recurrente había presentado denuncia ante la AEPD, el 30 de noviembre de 2015, frente a las entidades BBVA S.A. y BANCO SABADELL S.A., porque considera que al requerirle unos datos personales cuando acudió a solicitar un préstamo personal, se estaba vulnerando sus derechos, por tratarse de datos, a su juicio excesivos para la finalidad de concesión de préstamo. Los datos que se le requerían eran, sentencia de separación y extracto de movimientos bancarios de los últimos 3 meses de otra entidad bancaria en que tiene domiciliada su nómina
Al recibir dicha denuncia la AEPD dictó la resolución de 10 de marzo de 2015, en este acto impugnada, de acuerdo con el artículo 89 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre , el apartado 2 del art. 11 del Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por RD 1398/1993, de 4 de agosto y el articulo 122.1 del RD 1720/2007, de 21 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la LOPD, acordando no incoar actuaciones inspectoras y no iniciar procedimiento sancionador o de infracción de las Administraciones Públicas.
Argumenta la AEPD que no se aprecia vulneración de la LOPD, ya que las entidades bancarias recaban información adicional en cumplimiento de una obligación legal, sin que se considere vulnerado el principio de pertinencia. Se añade que tampoco puede ser considerada excesiva la información que se recoge, en este caso, en relación con la finalidad para la que se recaba.
En su contestación a la demanda, tanto la codemandada, Banco de Sabadell, como el representante del Estado opusieron la falta de legitimación activa del recurrente.
SEGUNDO.-Procede, por tanto, analizar en primer lugar, la cuestión relativa a la legitimación del denunciante para impugnar en los términos ya expuestos, una resolución de no incoación de actuaciones inspectoras y de no iniciar procedimiento sancionador.
La legitimación es presupuesto inexcusable de proceso, disponiendo el artículo 19. 1. a) de la LJCA , que 'Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo: a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo'.
El citado precepto alude así al interés legítimo como superador del inicial interés directo (al que hacía referencia la LJCA de 1956) que en el orden contencioso administrativo, había sido reiteradamente declarado tanto por la jurisprudencia del Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional.
La Sala se ha pronunciado reiteradamente en torno a esta cuestión. Al respecto el criterio de la Sala se expone en la reciente sentencia de 3 de Octubre de 2014 (recurso 420/2013 ) del modo siguiente:
'Por lo que respecta a la intervención de los denunciantes en expedientes disciplinarios o sancionadores tramitados por las Administraciones Públicas y su legitimación para personarse acudir a la vía contencioso-administrativa con el propósito de que se sancione la conducta denunciada existe una copiosa jurisprudencia (véanse las SSTS de 12 de diciembre de 2012 , Rec. 887/2011, de 5 de diciembre de 2012 , Rec. 3/2012 , de 1 y 12 de octubre de 2012 , Rec. 310/2012 , 342/2012 , y 882/2011 , y de 31 de enero de 2012 , Rec. 252/2011 ), de cuyo análisis cabe extraer las siguientes conclusiones:
1.- La existencia de legitimación en el proceso contencioso-administrativo viene ligada a la de un derecho o interés legítimo de la parte, como relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, a cuya satisfacción sirva el proceso, que equivale a una titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta.
Más concretamente, el interés legítimo se concreta en la obtención de cualquier beneficio concreto o la eliminación de un perjuicio derivados del resultado del proceso, que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial, produciendo una ventaja que ha de ser real, concreta y efectiva.
Ahora bien, la legitimación activa no puede extenderse a los casos en que se trata de satisfacer apetencias, deseos o gustos personales, por lo que no basta una recompensa de orden moral o el beneficio de carácter cívico o de otra índole que lleve aparejado el cumplimiento de la legalidad ( SSTS 20 de enero de 2012 , Rec. 856/2008, de 9 de diciembre de 2011 , Rec. 317/2008, de 25 de septiembre de 2009 , Rec. 2166/2005 , y de 18 de enero de 2005 , Rec. 22/2003 ).
2.- La existencia de interés legítimo en el proceso de impugnación de una resolución de archivo, dictada en el seno de un expediente sancionador o disciplinario abierto en virtud de una denuncia de un particular por una hipotética responsabilidad del denunciado, dependerá de que la imposición o no de la sanción al denunciado pueda producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante, o eliminar una carga o gravamen en esa esfera, no resultando admisible que la imposición de la sanción constituya por si misma la satisfacción de un interés, ni cabe sustentar ese interés en la corrección de las irregularidades cometidas, en que en el futuro no se produzcan, en la satisfacción moral que comportaría la sanción, o en la mera averiguación de los hechos para el denunciante.
3.- El problema de la legitimación tiene un carácter casuístico, lo que no permite una respuesta indiferenciada para todos los casos, y hace que en cada uno de ellos deba realizarse la búsqueda del concreto interés legítimo que pueda servir de soporte a la legitimación, incumbiendo su alegación y prueba a quien se lo arrogue. Así, si bien no existe legitimación para pretender en abstracto la imposición de una sanción y, por tanto, para incoar un expediente sancionador, no puede excluirse que en determinados asuntos el solicitante pueda resultar beneficiado en sus derechos o intereses como consecuencia de la apertura de un expediente sancionador (reconocimiento de daños, derecho a indemnizaciones), lo que le otorgaría legitimación para solicitar una determinada actuación inspectora o sancionadora (en este sentido, Sentencia de 14 de diciembre de 2005, Rec. 101/2004 ).
4.- El propósito de ejercitar la pretensión de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas no puede servir de base a una legitimación para reclamar la imposición de sanción en un expediente sancionador o disciplinario, pues la existencia de responsabilidad patrimonial no deriva de la previa sanción al denunciado (en análogo sentido STS de 12 de diciembre de 2012, Rec. 887/2011 , en relación con la responsabilidad patrimonial del Estado, ex art 121 CE y la sanción a un juez).
5.- La jurisprudencia no ha dudado en reconocer legitimación para demandar de la Administración actuante el desarrollo de la actividad investigadora que resulte conveniente para la debida averiguación de los hechos que hayan sido denunciados, pero no para que esa actividad necesariamente finalice en un procedimiento disciplinario o sancionador. De modo que dicha actividad investigadora ha de resultar acorde o proporcionada con los hechos que fueron denunciados, y la decisión de archivo ha de ser razonablemente motivada para considerar cumplido en ella el canon constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( art. 9.3 CE ) ( STS de 14 de noviembre de 2012, Rec. 192/2012 ).
6.- En concreto, en relación con el procedimiento sancionador en materia de protección de datos de carácter personal se ha afirmado que quien denuncia hechos que considera constitutivos de infracción de la legislación de protección de datos carece de legitimación activa para impugnar en vía jurisdiccional lo que resuelva la Agencia. La razón es que ni la Ley Orgánica de Protección de Datos ni su Reglamento de desarrollo reconocen al denunciante la condición de interesado en el procedimiento sancionador que se pueda incoar a resultas de su denuncia.
El denunciante, incluso cuando se considere a sí mismo 'víctima' de la infracción denunciada, no tiene un derecho subjetivo ni un interés legítimo a que el denunciado sea sancionado, luego no se admite que el denunciante pueda impugnar la resolución administrativa final. El poder punitivo pertenece únicamente a la Administración que tiene encomendada la correspondiente potestad sancionadora -en este caso, la Agencia Española de Protección de Datos - y, por consiguiente, sólo la Administración tiene un interés tutelado por el ordenamiento jurídico en que el infractor sea sancionado.
No obstante, deben hacerse dos precisiones a) el denunciante puede impugnar el archivo de la denuncia por la Administración para demandar la debida averiguación de los hechos denunciados, y b) aunque el denunciante de una infracción de la legislación de protección de datos carece de legitimación activa para impugnar la resolución de la Agencia en lo que concierne al resultado sancionador mismo (imposición de una sanción, cuantía de la misma, exculpación, etc.), puede tener legitimación activa con respecto a aspectos de la resolución distintos del específicamente sancionador siempre que, por supuesto, pueda mostrar algún genuino interés digno de tutela (véase la STS de 6 de octubre de 2009, Rec. 4712/2005 )'.
La más reciente doctrina del Tribunal Supremo, plasmada en la sentencia de 12 de mayo de 2015, recurso 277/2013 :«considera que en el ámbito de protección de datos, el denunciante carece de legitimación activa para impugnar en vía jurisdiccional lo que resuelva la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD), bien entendido que esa falta de legitimación activa se circunscribe a la impugnación del acuerdo de la AEPD, en lo que concierne al resultado sancionador mismo (imposición o no de sanción, cuantía de la misma, etc), pero no alcanza a aspectos de la resolución distintos del específicamente sancionador, siempre que acredite la parte recurrente un interés legítimo digno de tutela».
El Alto Tribunal distingue en esta sentencia, que cita otra anterior de 9 de junio de 2014, (recurso 5215/2011): «entre resoluciones de la AEPD que acuerdan el archivo 'a limine' de la denuncia, sin llevar a cabo ninguna actividad tendente a la comprobación de los hechos denunciados, de aquellas otras en las que la AEPD había realizado actuaciones dirigidas a la averiguación de los hechos objeto de denuncia, de suerte que la decisión de archivo del expediente fue adoptada por la AEPD tras esa actividad investigadora y de comprobación de los hechos y como consecuencia de la misma», y concluye que: «En tal situación, es de aplicación la doctrina jurisprudencial de esta Sala, recogida en las sentencias de 17 de marzo de 2010 (recurso 322/2009 ), 10 de noviembre de 2010 (recurso 66/2010 ), 10 de octubre de 2012 (recurso 367/2011 ), 14 de noviembre de 2012 (recurso 192/2012 ), 8 y 9 de mayo de 2013 ( recursos 266/2012 y 412/2012 ), y otras muchas, recaídas en relación con expedientes sancionadores del Consejo General del Poder Judicial, que también ha sido aplicada en el ámbito que nos ocupa del ejercicio de las potestades sancionadoras de la AEPD, en sentencia de 24 de enero de 2013 (recurso 51/2010 ), que 'reconoce legitimación al denunciante para demandar el desarrollo de la actividad investigadora que resulte conveniente para la debida averiguación de los hechos que hayan sido denunciados, pero no para que esa actividad necesariamente finalice en una resolución sancionadora: y esto último porque la imposición de una sanción a la persona denunciada, al no producir efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni eliminar carga o gravamen de clase alguna en dicha esfera, no encarna el interés real que resulta necesario para que pueda ser apreciada la legitimación que, como inexcusable presupuesto del proceso contencioso administrativo, exige el artículo 19 de la Ley Jurisdiccional .»
TERCERO.-En el caso de autos, la aplicación de la citada doctrina jurisprudencial expuesta, siguiendo el criterio reiterado de esta Sala en supuestos análogos, nos lleva a tomar en consideración la falta de legitimación activa del recurrente, teniendo en cuenta los hechos relatados y, en especial, que la resolución recurrida tuviera por objeto el archivo de un procedimiento sancionador, una vez tramitado el mismo, por considerarse que los hechos denunciados e investigados no resultaban constitutivos de infracción de la legislación de protección de datos de carácter personal.
Debe recordarse que la argumentación de la AEPD, no exigía ningún otro tipo de investigación, por tratarse de una cuestión jurídica, es decir si la actuación de las entidades bancarias denunciadas estaban amparadas por un precepto legal, concluyendo la AEPD que, en efecto, dichas entidades no habían vulnerado la LOPD al recabar la información requerida en cumplimiento de una obligación legal ( articulo 3 , 4 , 7 y 12.1 de la Ley 10/2010 de 28 de abril ), por lo que entendía que no se había conculcado el principio de pertinencia ni la información requerida podía tener la consideración de excesiva.
En aplicación de la jurisprudencia expresada la Sala debe concluir que la mera condición de quien fue denunciante y es ahora demandante en el presente proceso contencioso-administrativo no le atribuye un derecho subjetivo ni un interés legítimo a que el denunciado sea sancionado, por lo que no cabe reconocerle legitimación activa para impugnar la resolución administrativa que puso fin al procedimiento sancionador en la jurisdicción contencioso-administrativa, en la que se solicita la imposición de sanciones.
Sin que la Sala se sienta vinculada por la sentencia del Tribunal Supremo invocada, por cuanto en ella se analiza un supuesto distinto del que es objeto del presente recurso.
En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el art. 69.b) en relación con el art. 19.1.a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede declarar la inadmisión del presente recurso contencioso-administrativo.
CUARTO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , las costas han de ser impuestas al demandante.
En atención a lo expuesto, y en nombre de Su Majestad el Rey, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, ha decidido:
Fallo
DECLARAR LA INADMISIBILIDADdel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Mª Paloma Gutiérrez Paris, en nombre y representación de D. Leopoldo , contra la resolución del Director de la Agencia Española de Protección de Datos de fecha 10 de marzo de 2016, dictada en el expediente NUM000 , que debe ser confirmada por su conformidad a Derecho.
Con imposición de las costas causadas al demandante.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el articulo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública. Doy fe. Madrid a
LA LETRADA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
