Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 573/2011 de 24 de Octubre de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a veinticuatro de octubre de dos mil catorce.

Vistos por esta Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativode la Audiencia Nacional los autos del recurso contencioso-administrativo numero 573/2011, interpuesto por la Procuradora doña Celia Fernández Redondo, en nombre y representación de WWF-ADENA, en cuya defensa ha intervenido la Abogada doña Ana Georgina Guerrero Ron, contra la resolución de fecha 13 de mayo de 2013, dictada por el Secretario General Técnico, por delegación del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, por la que se desestima el recurso extraordinario de revisión contra la resolución de la Secretaria de Estado de Medio Ambiente, de fecha 26 de septiembre de 2003, por la que se formula declaración de impacto ambiental sobre el proyecto 'Actuaciones de mejora de accesos marítimos al puerto de Sevilla' de la Autoridad Portuaria de Sevilla. Ha sido parte demandada en las presentes actuaciones la Administración del Estado, concretamente el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, el Organismo Público Puertos del Estado y la Autoridad Portuaria de Sevilla, representadas y defendidas por la Abogacía del Estado

Antecedentes

PRIMERO.-Por la parte recurrente se interpuso recurso contencioso-administrativo mediante escrito presentado el 19 de octubre de 2011, acordándose mediante decreto de 16 de diciembre de 2011 su tramitación de conformidad con las normas establecidas en la Ley 29/1998 y la reclamación del expediente administrativo.

SEGUNDO.-En el momento procesal oportuno la parte actora formalizó la demanda mediante escrito presentado el 19 de diciembre de 2012, en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó procedentes, terminó suplicando se dictara sentencia estimatoria de su pretensión y se declare la ilegalidad de la resolución de la Secretaria de Estado de Medio Ambiente, de fecha 26 de septiembre de 2003, por la que se formula declaración de impacto ambiental sobre el proyecto 'Actuaciones de mejora de accesos marítimos al puerto de Sevilla' de la Autoridad Portuaria de Sevilla, así como de la desestimación del recurso extraordinario de revisión.

Las alegaciones de la parte demandante en defensa de su pretensión son, en síntesis, las siguientes:

1.- La DIA de 26 de septiembre de 2003 constituye un acto administrativo de trámite cualificado que no ofrece una imagen ajustada a la realidad del impacto ambiental del proyecto, lo que se asemeja a la ausencia de DIA porque no sirve a su función e imposibilita la continuación del procedimiento, y produce efectos perjudiciales irreparables a los intereses legítimos de la actora, dado el contenido del dictamen de la Comisión Científica para el estudio de las afecciones del dragado del rio Guadalquivir de 12 de noviembre de 2010.

2.- El dictamen de la Comisión Científica para el estudio de las afecciones del dragado del rio Guadalquivir de 12 de noviembre de 2010 demuestra el error de la resolución de 26 de septiembre de 2003 por lo que se refiere a considerar ambientalmente posible la actuación consistente en el dragado del profundización y ensanche del tramo navegable del rio Guadalquivir, pues afirma que 'no es recomendable en la situación actual, por repercutir negativamente en la dinámica, morfología y biodiversidad del estuario y por lo tanto de Doñana, por no mejorar la situación frente a procesos extremos (turbidez y salinidad) y limitar severamente la capacidad de minimizar su duración y sus efectos...' y recomienda que 'se desestime definitivamente el dragado de profundización y que de mantener la Autoridad Portuaria de Sevilla su voluntad de realizar dicho dragado, inicie un nuevo procedimiento de EIA una vez las condiciones en el estuario hayan mejorado' pues es incompatible con la conservación del estuario y de Doñana, resultando de aplicación el artículo 118.1.2 de la Ley 30/1992 .Añade que el error es reconocido por la Administración demandada en el oficio de 20 de julio de 2011 y en la carta de 11 de octubre de 2011 suscrita por la Secretaria de Estado de Cambio Climático. De modo que la única posibilidad de cumplir con las conclusiones del Informe de la Comisión es iniciar un nuevo procedimiento de EIA según su propio texto.

TERCERO.-La Abogacía del Estado presentó escrito de alegaciones previas el 15 de enero de 2013, solicitando la inadmisión del recurso, que fueron desestimadas mediante auto de 3 de abril de 2013.

La Abogacía del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 2 de julio de 2013, en el que, tras alegar los hechos y los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando se dictara sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo, confirmándose el acto administrativo impugnado.

Las alegaciones de la Administración demandada en sustento de su pretensión son, en síntesis, las siguientes:

1.- La declaración de impacto ambiental constituye un acto de trámite no recurrible, por lo que no puede ser objeto de recurso extraordinario de revisión, al no tratarse de acto firme en vía administrativa.

2.- En el supuesto de que se considerase admisible el recurso extraordinario de revisión, debería ser desestimado al no concurrir el motivo de recurso que se invoca, pues el informe de la Comisión Científica no constituye un documento nuevo, en tanto que estaba previsto en la DIA como desarrollo de la misma en lo relativo a la fauna afectada por el proyecto, y no refleja el error esencial de la DIA.

CUARTO.-La cuantía del recurso ha sido fijada como indeterminada, mediante diligencia de ordenación de fecha 5 de septiembre de 2013.

Mediante providencia de 26 de septiembre de 2013 se tuvo por ampliado el recurso a la resolución de fecha 13 de mayo de 2013, dictada por el Secretario General Técnico, por delegación del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, por la que se desestima el recurso extraordinario de revisión contra la resolución de la Secretaria de Estado de Medio Ambiente, de fecha 26 de septiembre de 2003, por la que se formula declaración de impacto ambiental sobre el proyecto 'Actuaciones de mejora de accesos marítimos al puerto de Sevilla' de la Autoridad Portuaria de Sevilla.

Habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, se acordó dicho trámite mediante auto de 15 de noviembre de 2013, y se ha practicado la prueba admitida de la propuesta por las partes, con el resultado que consta en los autos.

Mediante escrito presentado por la parte demandante con fecha 12 de febrero de 2014 se presentó escrito de alegaciones adicionales al escrito de demanda ante la ampliación del recurso a la resolución expresa.

En este escrito argumenta en torno a la recurribilidad de la DIA, refiriéndose a los efectos producidos por la DIA, concretamente la inclusión del dragado de profundización y ensanche como medida de actuación dentro del Programa de medidas del Real Decreto 355/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir, la finalización de la construcción de la actuación nueva esclusa 'Puerta del Mar' y la ejecución de dragados de mantenimiento, operando como una verdadera autorización de tales trabajos.

Añade la demandante que la DIA ha de ser susceptible de impugnación, pues se trata de un acto que determina la imposibilidad de continuar con el procedimiento de autorización del proyecto de dragado, que exige una adecuada evaluación ambiental que no se ha producido en los términos exigidos por la norma, conclusión a la que llega un documento posterior a la DIA, lo que la convierte en impugnable, al amparo de los artículos 107.1 LRJPAC y 25.1 LJCA .

Por último, reitera la concurrencia del supuesto previsto en el artículo 118.1.2 LRJPAC ante la aparición del informe de la Comisión Científica y reprocha a la Administración demandada haber vulnerado el principio de vinculación positiva a la Ley y su obligación de servir a los intereses generales, al no haber ofrecido ninguna razón jurídica para desestimar el recurso extraordinario de revisión, e incurrir en un retraso de más de dos años en resolver el recurso, así como la vulneración del derecho de audiencia de la actora, al no haber puesto en su conocimiento los informes emitidos el 12 de noviembre de 2012 y el 26 de noviembre de 2012 a que se hace referencia en el Dictamen del Consejo de Estado.

La Abogacía del Estado presentó escrito de alegaciones con fecha 1 de abril de 2014, donde señala que el hecho de que con posterioridad a la DIA se hayan realizado trabajos o se haya aprobado el PHG no permite considerarla acto recurrible, así como que el informe de la Comisión Científica no convierte la DIA en negativa, ni a tal acto en recurrible. A ello añade que no se ha vulnerado el derecho de audiencia de la demandante, pues no resultaba necesario tal trámite tras los informes emitidos en el expediente administrativo de resolución del recurso, al amparo del artículo 112 LRJPAC.

Concluso el término probatorio, se dio traslado a las partes, por su orden, para que formularan conclusiones, trámite que evacuaron mediante la presentación de sendos escritos en los que concretaron y reiteraron sus respectivos pedimentos.

QUINTO.-Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 21 de octubre de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación, habiendo sido ponente el Ilmo. Magistrado don JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso contencioso-administrativo tiene por objeto la resolución de fecha 13 de mayo de 2013, dictada por el Secretario General Técnico, por delegación del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, por la que se desestima el recurso extraordinario de revisión contra la resolución de la Secretaria de Estado de Medio Ambiente, de fecha 26 de septiembre de 2003, por la que se formula declaración de impacto ambiental sobre el proyecto 'Actuaciones de mejora de accesos marítimos al puerto de Sevilla' de la Autoridad Portuaria de Sevilla.

La declaración de impacto ambiental del proyecto expresado contempla tres actuaciones:

- La profundización y ensanche de prácticamente todo el tramo navegable del río Guadalquivir.

- Los dragados de mantenimiento de dicho tramo por un periodo de veinte años.

- La construcción de una nueva esclusa y desmantelamiento de la antigua con creación de un muelle en su lugar.

Por lo que respecta a los referidos trabajos, la construcción de la nueva esclusa 'Puerta del Mar' se ha concluido el 30 de diciembre de 2011, y se han llevado a cabo determinados dragados de mantenimiento en el canal de navegación, pero no consta que hasta la fecha se haya iniciado las obras de profundización en el canal de navegación del río Guadalquivir, pues aún se halla en fase de redacción el proyecto de ejecución correspondiente.

La DIA preveía en su apartado 8 la creación de una Comisión Técnica liderada por el Organismo Autónomo Parques Nacionales cuyo objetivo era diseñar un sistema de defensa de las márgenes en la zona de paso de la ría por el Parque Nacional de Doñana, a fin de controlar la erosión producida en la ribera como consecuencia de los dragados de mantenimiento y de la ola generada por los buques de navegación en su acceso al puerto de Sevilla, con el objetivo de proteger los márgenes del rio Guadalquivir y el Parque Nacional de Doñana.

Igualmente, el apartado 9 de la DIA preveía la creación de una Comisión Científica que debía estudiar la afección de las obras de dragado sobre la fauna y elaborar, con carácter previo a la ejecución del proyecto, un protocolo básico de actuaciones para minimizar las afecciones de la obra de dragado sobre la fauna amenazada.

Ambas comisiones se unificaron en una sola el 9 de junio de 2005. Esta Comisión Científica con el objeto de evaluar diferentes aspectos de la DIA del Proyecto de nuevos accesos marítimo del Puerto de Sevilla, concretamente establecer las lagunas existentes en la DIA, principalmente referentes a flora, fauna y ecosistemas, crear un protocolo de seguimiento de obras, solicitar a la Autoridad Portuaria su ejecución por expertos adecuados y dictaminar sobre los resultados obtenidos.

Tras varias reuniones, la Comisión Científica y la Autoridad Portuaria acordaron encargar el estudio ' Propuesta metodológica para diagnosticar y pronosticar las consecuencias de las actuaciones humanas en el estuario del Guadalquivir' a un equipo investigador del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, financiado por la Autoridad Portuaria de Sevilla, para completar las lagunas de información detectadas por la Comisión Científica en el procedimiento de evaluación ambiental.

Con fecha 12 de noviembre de 2010 la Comisión Científica para el estudio de las afecciones del dragado del rio Guadalquivir, a la vista del estudio antes expresado, emitió un dictamen en cuyo apartado 2 afirma lo siguiente:

'El dragado de profundización propuesto en el proyecto 'Actuaciones de mejora en accesos marítimos al puerto de Sevilla' no es recomendable en la situación actual, por repercutir negativamente en la dinámica, morfología y biodiversidad del estuario y por lo tanto de Doñana, por no mejorar la situación frente a procesos extremos (turbidez y salinidad) y limitar severamente la capacidad de minimizar su duración y sus efectos.

En una situación diferente, una vez se haya puesto en marcha una gestión integral del estuario y se acometan actuaciones que permitan, entre otros, recuperar llanuras mareales, reconectar los brazos del río con el cauce principal, aumentar y mejorar los aportes de caudales de agua dulce, reducir el aporte de sedimentos, nutrientes y pesticidas desde la cuenca del Guadalquivir, y una vez que se haya comprobado que el estuario ha mejorado su funcionalidad, podrá volver a evaluarse la posibilidad de un dragado de profundización en el estuario'

Por todo ello, la Comisión Científica en el mismo apartado del dictamen recomienda que 'se desestime definitivamente el dragado de profundización y que de mantener la Autoridad Portuaria de Sevilla su voluntad de realizar dicho dragado, inicie un nuevo procedimiento de EIA una vez las condiciones en el estuario hayan mejorado'. La razón de tal afirmación reside en que el proyecto era incompatible con la conservación del estuario y de Doñana.

Con fecha 10 de febrero de 2011 la asociación demandante interpuso recurso extraordinario de revisión contra la DIA por lo que se refiere a la actuación de profundización y ensanche del tramo navegable del rio Guadalquivir. Dicho recurso fue desestimado por la resolución aquí recurrida.

En síntesis, la resolución administrativa recurrida se sustenta, en primer lugar, en la naturaleza de la DIA como acto de trámite no cualificado y, en consecuencia, no susceptible de impugnación autónoma respecto de la resolución que recaiga en el procedimiento sustantivo, tramitado para la autorización del respectivo proyecto y decidir sobre su viabilidad. En segundo lugar, niega la resolución que concurran los requisitos establecidos en el artículo 118 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), al no haber incurrido la DIA en ninguno de supuestos que contempla tal precepto.

SEGUNDO.-En sustento de su pretensión la parte actora afirma que la DIA de 26 de septiembre de 2003 constituye un acto administrativo de trámite cualificado que no ofrece una imagen ajustada a la realidad del impacto ambiental del proyecto, lo que se asemeja a la ausencia de DIA porque no sirve a su función e imposibilita la continuación del procedimiento, y produce efectos perjudiciales irreparables a los intereses legítimos de la actora, dado el contenido del dictamen de la Comisión Científica para el estudio de las afecciones del dragado del rio Guadalquivir de 12 de noviembre de 2010.

En este mismo sentido, asevera la actora que la recurribilidad de la DIA se justifica por los efectos que ha producido, concretamente la inclusión del dragado de profundización y ensanche como medida de actuación dentro del Programa de medidas del Real Decreto 355/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir, la finalización de la construcción de la actuación nueva esclusa 'Puerta del Mar' y la ejecución de dragados de mantenimiento, operando como una verdadera autorización de tales trabajos.

Añade la actora que el dictamen de la Comisión Científica para el estudio de las afecciones del dragado del rio Guadalquivir de 12 de noviembre de 2010 demuestra el error de la resolución de 26 de septiembre de 2003 por lo que se refiere a la consideración como ambientalmente posible de la actuación consistente en el dragado del profundización y ensanche del tramo navegable del rio Guadalquivir, pues el informe afirma que 'no es recomendable en la situación actual, por repercutir negativamente en la dinámica, morfología y biodiversidad del estuario y por lo tanto de Doñana, por no mejorar la situación frente a procesos extremos (turbidez y salinidad) y limitar severamente la capacidad de minimizar su duración y sus efectos...' y recomienda que 'se desestime definitivamente el dragado de profundización y que de mantener la Autoridad Portuaria de Sevilla su voluntad de realizar dicho dragado, inicie un nuevo procedimiento de EIA una vez las condiciones en el estuario hayan mejorado'. La razón de tal afirmación reside en que el proyecto sería incompatible con la conservación del estuario y de Doñana, resultando de aplicación el artículo 118.1.2 de la Ley 30/1992 .Además, afirma la actora que tal error fue reconocido por la Administración demandada en el oficio de 20 de julio de 2011 y en la carta de 11 de octubre de 2011, suscrita por la Secretaria de Estado de Cambio Climático.

De modo que la única posibilidad de cumplir con las conclusiones del informe de la Comisión sería, a su parecer, iniciar un nuevo procedimiento de EIA según su propio texto, basando la aplicación el 118.1.2 LRJPAC en que tal informe constituiría un documento nuevo revelador del error en que se incurrió en la DIA.

Por último, denuncia la demandante el retraso de más de dos años en resolver el recurso, la vulneración del derecho de audiencia de la actora, al no haber puesto en su conocimiento los informes emitidos el 12 de noviembre de 2012 y el 26 de noviembre de 2012 a que se hace referencia en el Dictamen del Consejo de Estado, con anterioridad a la resolución del recurso extraordinario de revisión.

Frente a tales alegaciones, la Abogacía del Estado, reitera que la declaración de impacto ambiental constituye un acto de trámite no recurrible, por lo que no sería objeto de recurso extraordinario de revisión, al no tratarse de acto firme en vía administrativa,como exige el artículo 118 LRJPAC.

A ello añade que en el supuesto de que se considerase admisible el recurso extraordinario de revisión, debería ser desestimado, al no concurrir el motivo de recurso que se invoca, pues el informe de la Comisión Científica no constituiría un documento nuevo, en tanto que estaba previsto en la DIA como desarrollo de la misma en lo relativo a la fauna afectada por el proyecto, y no reflejaría el error esencial de la DIA, dado que no se soporta en el estudio del CSIC elaborado.

Asimismo, niega que se haya vulnerado el derecho de audiencia de la demandante, pues no resultaba necesario tal trámite tras los informes emitidos en el expediente administrativo de resolución del recurso, al amparo del artículo 112 LRJPAC.

Comenzando por los vicios formales o procedimentales denunciados por la parte demandante, hemos de señalar que la demora en la resolución del recurso extraordinario de revisión, más allá de la responsabilidad disciplinaria que pudiera conllevar, no tiene más efecto que provocar su desestimación presunta, ex artículos 42 y 119.3 de la LRJPAC.

Por otro lado, no cabe estimar vulnerado el derecho de audiencia de la actora en la tramitación del recurso administrativo por el hecho de que se hubiera resuelto sin haber puesto en su conocimiento con carácter previo los informes, emitidos el 12 de noviembre de 2012 y el 26 de noviembre de 2012 por Puertos del Estado acerca del recurso extraordinario de revisión formulado contra la DIA, a que se hace referencia en el Dictamen del Consejo de Estado en su antecedente tercero.

Aunque resulta cierto que, tal y como dispone el apartado primero del artículo 112 de la LRJPAC, cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, deberán ser puestos de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes, no lo es menos que, tal y como establece el apartado tercero del mismo precepto los informes no tienen el carácter de documentos nuevos a los efectos de este artículo.

Pues bien, rechazados los vicios procedimentales aducidos por la actora, hemos de proceder a continuación, con carácter previo al examen del fondo del recurso, a resolver la cuestión relativa a la recurribilidad autónoma de la resolución de la Secretaria de Estado de Medio Ambiente, de fecha 26 de septiembre de 2003, por la que se formula declaración de impacto ambiental sobre el proyecto 'Actuaciones de mejora de accesos marítimos al puerto de Sevilla' de la Autoridad Portuaria de Sevilla, pues de concluir que se trata de un acto de trámite no recurrible autónomamente, el recurso contencioso-administrativo se hallaría abocado a su desestimación, sin necesidad de entrar en el examen del fondo del asunto.

Según ha establecido la jurisprudencia, las declaraciones de impacto ambiental son actos de trámite simples y no resultan susceptibles de recurso autónomo o independiente de la resolución final del procedimiento de autorización de la obra o actividad.

Así, la STS de 13 de marzo de 2012, Rec. 1653/2011 , reiterando lo declarado por la STS de 13 de diciembre de 2011, Rec 545/2011 , señala lo siguiente: ' la jurisprudencia de esta Sala [...] ha venido interpretando en forma muy restrictiva la posibilidad de control jurisdiccional de esas declaraciones de impacto medio ambiental, ya que las considera como actos de trámite o no definitivos que se integran, por su naturaleza, como parte de un procedimiento y no son susceptibles de impugnación independiente de la decisión final del mismo. Cierto es que, en casos de negativa a emitir las declaraciones de impacto ambiental, las hemos considerado actos de trámite cualificados, susceptibles de impugnación independiente, como declaramos en la sentencia ya citada de 8 de abril de 2011 , pero la regla general es su consideración como actos de mero trámite no impugnables. Son de recordar en este sentido las Sentencias de esta Sala, de 17 de noviembre de 1998 (Casación 7742/1997 ), de 13 de noviembre de 2002 (Casación 309/2000 ), de 25 de noviembre de 2002 (Casación 389/2000 ), de 11 de diciembre de 2002 (Casación 4269/1998 ), de 13 de octubre de 2003 (Casación 4269/1998 ), de 24 de noviembre de 2003 ( 5886/1999), de 14 de noviembre de 2008 ( Casación 7748/2004 ), de 23 de noviembre de 2010 (Casación 5395/2006 ) y de 16 de febrero de 2011 (Casación 4792/2006 ) '.

Además, precisaba la STS de 13 de marzo de 2012, Rec. 1653/2011 , que la evolución normativa del régimen jurídico de la declaración de impacto ambiental, que culminó con el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, no exigía una reconsideración de la doctrina jurisprudencial relativa a la inimpugnabilidad de las declaraciones de impacto ambiental, consideradas como actos de mero trámite no impugnables por separado, pues dicho texto refundido tuvo por finalidad tan solo regularizar, aclarar y armonizar las disposiciones legales vigentes en materia de evaluación de impacto ambiental ( artículo 82.5 CE ) por ser ésta una normativa que había experimentado numerosas modificaciones desde la publicación del Real Decreto, y no introdujo regulación novedosa alguna en el régimen de impugnación.

Por otro lado, tal refundición se limitó a la evaluación de impacto ambiental de proyectos y no incluyó la evaluación ambiental de planes y programas regulada en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Dicho de otra forma, como afirman las SSTS de 10 de noviembre de 2011, Rec. 4980/2008 , y de 7 de octubre de 2011, Rec. 5345/2007 , con cita de numerosos precedentes, la Declaración de Impacto Ambiental tiene un carácter instrumental o medial en relación con la decisión final de llevar a cabo un determinado proyecto, de donde se deriva que no se trata de un acto administrativo definitivo, ni de un acto de trámite cualificado que pueda ser impugnado de modo autónomo en vía jurisdiccional ( artículo 25.1 de la LJCA ), por lo que únicamente puede ser impugnado con motivo de la impugnación que se dirija contra el acto administrativo que ponga fin al procedimiento o, lo que es lo mismo, los vicios de que adolezcan han de alegarse como motivos de la impugnación de la decisión final del procedimiento que aprueba el correspondiente proyecto u obra.

De entre tales precedentes destaca la STS de 17 de noviembre de 1998, Rec. 7742/1997 . En esta última Sentencia, fundamento cuarto, se declaró lo siguiente: " Se trata pues de analizar la naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental, para lo cual conviene ante todo contemplar su regulación en el Derecho Comunitario y en las normas de nuestro Derecho Interno que han hecho transposición de sus determinaciones. (...) A) La Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 85/337/CEE, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medioambiente, no impone a los Estados miembros un tratamiento jurídico-procesal de tales evaluaciones que permita su control jurisdiccional autónomo o desligado del que quepa abrir contra la resolución autorizatoria del proyecto; ni impone tampoco lo contrario. La autonomía procesal de los Estados miembros en ese aspecto queda incólume, limitándose las obligaciones que el Derecho Comunitario les impone, en lo que ahora importa, al necesario sometimiento de determinados proyectos a una previa evaluación de su repercusión sobre el medio ambiente, y a la necesaria toma en consideración de ella en el marco del procedimiento de autorización. Destaca aquélla en consecuencia, como es lógico, la relación existente entre la evaluación y la toma de decisión sobre la realización del proyecto, haciéndolo en términos suficientemente indicativos del carácter instrumental o medial de la primera respecto de la segunda. (...) B) La transposición de dicha Directiva a nuestro Derecho interno se llevó a cabo a través del Real Decreto Legislativo número 1302/1986, de 28 de junio , de Evaluación de Impacto Ambiental, cuya normativa se desarrolla en el Reglamento para su ejecución, aprobado por Real Decreto número 1131/1988, de 30 de septiembre .De ese conjunto normativo fluye la idea de que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA, en lo sucesivo) constituye una técnica singular que introduce la variable ambiental en la toma de decisiones sobre los proyectos con incidencia importante en el medio ambiente (preámbulo del Real Decreto Legislativo en el inciso primero de su párrafo segundo), que supone y garantiza una visión más completa e integrada de las actuaciones sobre el medio en que vivimos (preámbulo del Real Decreto, en su párrafo segundo) y, en definitiva, una mayor reflexión en los procesos de planificación y de toma de decisiones (ídem); se trata de tener en cuenta a priori las incidencias que puedan derivarse de los procesos técnicos de planificación y de decisión, de tal manera que no se ejecute ninguna actividad que conlleve incidencias notables, sin que previamente se haya realizado un estudio evaluatorio de las mismas (preámbulo de la norma reglamentaria, en su párrafo tercero). (...) (...) Resultan así, de aquel conjunto normativo, dos conclusiones que en buena lógica parecen imponerse, importantes sin duda para decidir sobre la cuestión que se examina: una de ellas es que la DIA no se configura propiamente como un acto autorizatorio más, que en concurrencia con otro u otros haya de obtenerse para que el proyecto pueda ser llevado a cabo; éste, en lo que ahora importa, queda sujeto a un único acto autorizatorio que integrará en su contenido las determinaciones de la DIA o del Consejo de Ministros u órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma, según que no exista o exista aquella discrepancia (son las condiciones medioambientales que al final resulten, bien directamente de la DIA, bien de la decisión resolutoria de la discrepancia, las que han de formar un todo coherente con las exigidas para la autorización del proyecto - art. 18.2 del Real Decreto - y las que tendrán el mismo valor y eficacia que el resto del condicionado de la autorización - art. 27 de dicha norma reglamentaria-); y otra, que el contenido de la DIA no constituye, por tanto, la decisión última de la Administración, ni acerca de la conveniencia de ejecutar el proyecto, ni acerca tampoco de las condiciones medioambientales a que haya de sujetarse. En la misma línea, no parece que deba olvidarse como elemento interpretativo, pese a su menor valor, el término de 'trámite' que en varias ocasiones se emplea en aquel Real Decreto Legislativo para referirse a la EIA; así, en el párrafo penúltimo del preámbulo, en el artículo 9.1 y en la Disposición Adicional Segunda ".

Como decíamos, sólo como excepción se han considerado impugnables autónoma y separadamente de la resolución final del procedimiento autorizatorio de la obra o actividad aquellas resoluciones en las que se decide no someter a evaluación de impacto ambiental un determinado proyecto; y ello porque esa decisión produce un efecto inmediato, la ausencia de evaluación, y se adopta con criterios propios e independientes, no integrándose en la decisión aprobatoria del proyecto ( SSTS de 10 de noviembre de 2011 , Rec. 4980/2008, de 23 de enero de 2008 , Rec. 7567/2005 , y de 13 y 27 de marzo de 2007 , Rec. 1717/2005 y 8704/2004 , respectivamente).

No obstante, como excepción a lo hasta ahora expuesto, en la citada sentencia de 13 de diciembre de 2011, Rec. 545/2011 , se declaraba la posibilidad de impugnar una declaración de impacto ambiental en el momento en el que se recurre también la autorización ambiental integrada, dictada en aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.

La doctrina jurisprudencial expuesta conduce a considerar que la resolución aprobatoria de la declaración de impacto ambiental, recurrida en vía administrativa a través del recurso extraordinario de revisión, constituye una acto de tramite no susceptible de impugnación separada de la resolución aprobatoria del proyecto de ejecución correspondiente, en este caso, el proyecto de ejecución de los trabajos relativos a la profundización o dragado y ensanche de prácticamente todo el tramo navegable del río Guadalquivir, en cuya elaboración y aprobación habrá de tomarse en consideración. Su carácter instrumental o medial con respecto a la decisión final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla como una resolución definitiva o un acto de trámite cualificado, directamente impugnable en vía administrativa o en sede jurisdiccional.

La naturaleza y finalidad de la declaración de impacto ambiental de proyectos avalan la anterior afirmación. Así es, la Evaluación de Impacto Ambiental ha sido definida por la doctrina como una técnica de protección ambiental de carácter preventivo consistente en un procedimiento compuesto por un conjunto de estudios y sistemas técnicos, abierto a la participación pública, cuyo objeto es posibilitar la evaluación de la autoridad ambiental del impacto o efectos para el medio ambiente de un proyecto de obra o actividad en un informe, denominado DIA, en el que se pronuncia, desde los postulados ambientales, sobre la conveniencia o no de realizar un proyecto y sobre las condiciones en que, en su caso, debe realizarse.

En definitiva, es una técnica que introduce la variable ambiental en la toma de decisiones sobre los proyectos con incidencia importante en el medio ambiente, que resulta eficaz para evitar las agresiones contra la naturaleza, permitiendo elegir entre las diferentes alternativas posibles, aquella que mejor salvaguarde los intereses generales desde una perspectiva global e integrada y teniendo en cuenta todos los efectos derivados de la actividad proyectada.

La normativa sobre la materia aplicable al momento de la aprobación de la declaración de impacto ambiental que nos ocupa era el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental. Sin embargo, cuando se interpuso el recurso extraordinario de revisión frente a aquella, se encontraba ya vigente el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos, que derogó aquel otro real decreto legislativo y se limitó a refundir las normas vigentes en materia de evaluación de impacto de proyectos, quedando al margen del mismo las disposiciones sobre evaluación ambiental de planes o de programas, contenidas en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. No obstante, este último texto refundido se encuentra hoy derogado por la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que tiene la virtud de reunir en un único texto el régimen jurídico de la evaluación de planes, programas y proyectos, y establece un conjunto de disposiciones comunes que aproximan y facilitan la aplicación de ambas regulaciones.

Pues bien, la normativa expresada trae causa de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente -modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997-, que incorpora el principio de la prevención como uno de los principios básicos que debe informar toda política ambiental, al integrar la evaluación de impacto ambiental en la programación y ejecución de los proyectos de los sectores económicos de mayor importancia, en consonancia con lo que establece el actual artículo 6 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, según el cual las exigencias de la protección del medio ambiente deben incluirse en la definición y en la realización de las demás políticas y acciones de la Comunidad con el objeto de fomentar un desarrollo sostenible.

La directiva comunitaria considera, entre otros aspectos, que los efectos de un proyecto sobre el medio ambiente deben evaluarse para proteger la salud humana, contribuir mediante un mejor entorno a la calidad de vida, velar por el mantenimiento de la diversidad de especies y conservar la capacidad de reproducción del sistema como recurso fundamental de la vida.

De ahí la necesidad de asegurar la integración de los aspectos ambientales en el proyecto de que se trate, mediante la incorporación instrumental de la evaluación de impacto ambiental en el procedimiento de autorización o aprobación de aquél por el órgano sustantivo.

Por todo ello, frente a lo alegado por la parte demandante, debe afirmarse que la naturaleza de la declaración de impacto ambiental, como acto de tramite no susceptible de impugnación separada de la resolución aprobatoria del proyecto de ejecución correspondiente, no se ve alterada por el hecho de que con posterioridad a la misma se aprueben o lleven a cabo actuaciones o proyectos sobre cuya adecuación al medio ambiente se pronunciaba aquella. Su impugnación, en su caso, habrá de tener lugar a través del recurso interpuesto contra estas actuaciones o proyectos.

Por tanto, a los efectos de determinar la impugnabilidad separada de la resolución aprobatoria de la declaración de impacto ambiental, resulta intrascendente que la construcción de la nueva esclusa 'Puerta del Mar' se haya concluido el 30 de diciembre de 2011, tras la licitación y adjudicación de las obras correspondientes, tal y como reconoce el escrito de demanda, y que se hayan llevado a cabo determinados dragados de mantenimiento en el canal de navegación del río Guadalquivir, máxime cuando no consta que hasta la fecha se haya iniciado las obras de profundización en dicho canal de navegación, pues aún se halla en fase de redacción el proyecto de ejecución correspondiente. Recordemos que, precisamente, solo en relación con estas últimas obras, las relativas a la profundización y ensanche del tramo navegable del río Guadalquivir, se suscita la controversia que nos ocupa, cuestionándose, en particular, el acierto de la declaración de impacto ambiental sobre los efectos medioambientales que habrían de conllevar.

Además, en modo alguno cabe sostener que la declaración de impacto ambiental impugnada constituya un instrumento autorizatorio de las actuaciones cuyos efectos e impacto sobre el medio ambiente determina y valora.

Por las mismas razones, tampoco la inclusión del dragado de profundización y ensanche como medida de actuación dentro del Programa de medidas del Real Decreto 355/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir, altera la naturaleza de la declaración de impacto ambiental que nos ocupa. La discrepancia con la inclusión de tales actuaciones en el plan hidrológico citado, sin duda, podrían hacerse valer mediante los recursos pertinentes frente a tal disposición.

Por otro lado, en sintonía con lo hasta ahora expuesto, no cabe considerar que la declaración de impacto ambiental recurrida imposibilite la continuación del procedimiento o produzca efectos perjudiciales irreparables a los intereses legítimos de la actora, pese a que el contenido del dictamen de la Comisión Científica para el estudio de las afecciones del dragado del rio Guadalquivir, emitido el 12 de noviembre de 2010, resulte desfavorable a sus conclusiones en relación con el dragado de profundización. Con independencia de la trascendencia que el órgano sustantivo pueda atribuir a las consideraciones del citado informe, cuya emisión se contemplaba en la propia declaración de impacto ambiental, en el procedimiento de elaboración y aprobación del proyecto de ejecución correspondiente, el contenido del dicho informe no hace inoperante la declaración de impacto ambiental ni altera su naturaleza meramente instrumental.

Como dijimos, en su caso, la impugnación del hipotético acto administrativo autorizatorio del proyecto sería el cauce mediante el cual deberían oponerse las objeciones medioambientales que se estimaren oportunas, tanto frente a la propia declaración de impacto ambiental como al proyecto.

La consideraciones expuestas conducen a reafirmar que la resolución de la Secretaria de Estado de Medio Ambiente, de fecha 26 de septiembre de 2003, por la que se formula declaración de impacto ambiental sobre el proyecto 'Actuaciones de mejora de accesos marítimos al puerto de Sevilla' de la Autoridad Portuaria de Sevilla, constituye un mero acto de trámite no impugnable autónomamente, y, por ende, no susceptible de recurso administrativo extraordinario de revisión.

No nos encontramos, por tanto, ante un acto administrativo susceptible de recurso, de los contemplados en el artículo 107.1 de la LRJPAC, que comprende ' las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos', sino ante un mero acto de trámite, cuyos vicios podrían hacerse valer, en su caso, en el recurso interpuesto contra la resolución que pusiera fin al procedimiento, esto es, el acto aprobatorio del proyecto correspondiente.

Por último, a lo expuesto debe añadirse que el recurso extraordinario de revisión tan solo cabe contra ' actos firmes en vía administrativa', tal y como disponen los artículos 108 y 118.1 de la LRJPAC, entre los que no se encuentra la declaración de impacto ambiental que nos ocupa.

En consecuencia, tal y como razona la resolución administrativa recurrida, el recurso extraordinario de revisión resultaba inadmisible, lo que hace innecesario e improcedente abordar el examen sobre la concurrencia del supuesto previsto en el apartado 2 del artículo 118.1 de la LRJPAC, denunciada por la parte recurrente, pese a que aquella resolución y la contestación a la demanda de la Abogacía del Estado examinaran tal cuestión ad cautelam.

Por todo lo expuesto, procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

CUARTO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , en su redacción anterior la reforma operada por la Ley 37/2011, no procede imponer las costas causadas en este procedimiento a ninguna de las partes, al no apreciarse en su actuación temeridad o mala fe.

Fallo

DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora doña Celia Fernández Redondo, en nombre y representación de WWF-ADENA, contra la resolución de fecha 13 de mayo de 2013, dictada por el Secretario General Técnico, por delegación del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, por la que se desestima el recurso extraordinario de revisión contra la resolución de la Secretaria de Estado de Medio Ambiente, de fecha 26 de septiembre de 2003, por la que se formula declaración de impacto ambiental sobre el proyecto 'Actuaciones de mejora de accesos marítimos al puerto de Sevilla' de la Autoridad Portuaria de Sevilla.

No se condena al pago de las costas causadas a ninguna de las partes.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, cuya preparación debe hacerse ante esta Sala en el plazo de diez días, contados desde el siguiente al de su notificación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública. Doy fe. Madrid a

LA SECRETARIA JUDICIAL